ECLI:CZ:US:2016:3.US.541.16.1
sp. zn. III. ÚS 541/16
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Josefa Fialy a soudců Jana Filipa (soudce zpravodaje) a Radovana Suchánka o ústavní stížnosti stěžovatele Petra Vojíře, zastoupeného Pavlem Uhlem, advokátem, sídlem Kořenského 15, Praha 5, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. prosince 2015 č. j. 6 As 61/2015-37, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. března 2015 č. j. 5 A 345/2011-40, rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 6. října 2011 č. j. S-MHMP 200503/2011/OST/Ja a rozhodnutí Úřadu městské části Praha 6 ze dne 1. února 2011 č. j. SZ MCP6/073395/2010/OV/Koc, zn. D 100, P 358/1 Př.Kop, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, Magistrátu hlavního města Prahy, sídlem Mariánské náměstí 2, Praha 1, a Úřadu městské části Praha 6, sídlem Československé armády 601/23, Praha 6, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatel se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") domáhá zrušení shora uvedených soudních rozhodnutí, neboť má za to, že jimi došlo k uložení sankce bez zákona.
2. Z ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí se podává, že Úřad městské části Praha 6 (dále též "stavební úřad") napadeným rozhodnutím uložil stěžovateli pokutu ve výši 500 000 Kč za správní delikt podle ustanovení §180 odst. 1 písm. f) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), jehož se stěžovatel dopustil tím, že jako podnikající fyzická osoba bez příslušného územního rozhodnutí o změně využití území provozoval od 18. 6. 2010 nejméně do 9. 9. 2010 na pozemku p. č. X v k. ú. Přední Kopanina odstavnou plochu pro parkování velkého počtu vozidel, především pro klienty ruzyňského letiště. Předmětný pozemek byl přitom dle katastru nemovitostí evidován jako zahrada (v ochranném režimu zemědělského půdního fondu). Magistrát hlavního města Prahy (dále též "odvolací správní orgán") k odvolání stěžovatele napadeným rozhodnutím uloženou pokutu snížil na 150 000 Kč, ve zbytku rozhodnutí stavebního úřadu potvrdil.
3. Žalobu stěžovatele proti rozhodnutí odvolacího správního orgánu zamítl Městský soud v Praze (dále též "městský soud") jako nedůvodnou. V odůvodnění uvedl, že rozhodnutí o změně využití území jako jeden z druhů územního rozhodnutí stanoví nový způsob užívání pozemku, příp. podmínky jeho využití, a je vydáváno pro záměry nestavebního charakteru. Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2011 č. j. 5 As 92/2011-84, kterým bylo vyhověno kasační stížnosti stěžovatele proti rozsudku městského soudu ze dne 14. 6. 2011 č. j. 11 Ca 178/2010-48, podléhají projednání v územním řízení i činnosti, kterými žádná stavba nevzniká, když rozhodnutí o změně využití území vyžadují (dle §80 odst. 2 stavebního zákona) i změny druhu pozemku přesahující výměru 300 m2. Správní orgány proto na daný případ správně aplikovaly §80 odst. 2 písm. e) stavebního zákona, a posoudily stěžovatelovo jednání jako činnost vyžadující vydání rozhodnutí o změně využití území. Využíval-li stěžovatel pozemek, evidovaný v katastru nemovitostí jako zahrada, bez vydaného územního rozhodnutí o změně využití území jako odstavnou a parkovací plochu, došlo k naplnění zákonných znaků skutkové podstaty správního deliktu dle §180 odst. 1 písm. f) stavebního zákona, za nějž byla stěžovateli uložena pokuta v rozmezí stanoveném zákonem.
4. Kasační stížnost stěžovatele proti napadenému rozsudku městského soudu Nejvyšší správní soud zamítl, když kasační námitky stěžovatele, týkající se uložení sankce bez zákona, promlčení sankcionovaného jednání a přiměřenosti sankce, shledal nedůvodnými.
II.
Argumentace stěžovatele
5. Stěžovatel v ústavní stížnosti tvrdí, že stavební právo platné v době, kdy se stala skutečnost, za kterou byl trestán, neznalo skutkovou podstatu jeho deliktu. Podle zákonného ustanovení, na jehož základě mu byla uložena sankce, je za deliktní jednání považována taková činnost, která vyžaduje územní rozhodnutí. Činnosti, ke kterým se vyžaduje územní rozhodnutí, jsou uvedeny v §76 odst. 1 stavebního zákona (cit: "umisťovat stavby nebo zařízení, jejich změny, měnit vliv jejich užívání na území, měnit využití území a chránit důležité zájmy v území lze jen na základě územního rozhodnutí nebo územního souhlasu, nestanoví-li zákon jinak"). Dle stěžovatele jde výlučně o stavební činnosti, nikoli o činnosti na výsledky stavební činnosti navazující (užívací). Trestnou tedy nemůže být činnost užívací.
6. Sankční skutek, o kterém nebyly věcné pochybnosti, není dle stěžovatele podřaditelný pod žádnou z podstat v zákoně vymezených, protože nešlo o stavební činnost, přičemž zákon v případě nedostatku nebo rozporu s územním rozhodnutím či souhlasem stíhá činnosti pouze stavební (ostatně to odpovídá už jeho názvu). V době, kdy mělo k deliktu dojít, upravovalo platné právo jak režim stavebních či terénních úprav, tak odlišně režim následného užívání území či stavby. Za porušení pravidel jedněch stanovilo nějaké sankce a za porušení pravidel druhých stanovilo jiné sankce, popřípadě žádné sankce. Stěžovatel má za to, že v roce 2010 žádné změny druhu pozemku neprováděl, přesto byl za to potrestán. Přiznává sice, že užíval pozemek, který v roce 2006 změnil ve smyslu §80 odst. 2 písm. e) stavebního zákona, ale od roku 2006 jej nijak neměnil.
7. Stěžovatel nepopírá, že jeho úprava pozemku byla změnou území. Pokud se tak stalo v rozporu s právem, je však tato činnost dávno promlčena. Změna území je dle stěžovatele jednorázovou faktickou činností, která je v čase vymezena zpravidla okamžikem a dokonána tím okamžikem, kdy došlo ke změně. Následné využívání území není změnou. Zákon trestá činnost, která území mění, netrestá následné používání tohoto pozemku. Režim odlišení změny stavu a následného užívání této změny je v zákoně nepochybný; zatímco změny v území podléhají regulaci, jejíž porušení se trestá ust. §180 odst. 1 písm. f) stavebního zákona, tak v případě následného užívání území nestanoví stavební právo žádnou sankci.
8. K potvrzení právního názoru stěžovatele je třeba poukázat i na skutečnost, že tato mezera v zákoně byla později vyplněna samotným zákonodárcem, jenž seznal, že do budoucna je třeba takové jednání (užívání některých změn v území) stíhat taktéž. Ust. §180 odst. 1 písm. r) stavebního zákona, ve znění účinném od 1. ledna 2013, zní takto:
,,...r) užívá stavbu nebo terénní úpravy podle §104 odst. 1 písm. e) až i) provedené bez souhlasu nebo povolení stavebního úřadu". Dle stěžovatele jde přesně o ustanovení, které by stíhalo vytýkané jednání. Podle stěžovatele z důvodové zprávy k novele stavebního zákona č. 350/2012 Sb. plyne, že zákonodárce doplňoval nové sankce za jednání, které doposud trestné nebylo.
III.
Procesní předpoklady projednání návrhu
9. Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny procesní předpoklady projednání ústavní stížnosti. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s požadavky §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario), neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
10. Ústavní soud dále posoudil obsah ústavní stížnosti, jakož i obsah napadených rozhodnutí, a dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
11. Ústavní soud předně musí připomenout, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), a že vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že na základě čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou svým vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů; jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo.
12. Stěžejní námitkou stěžovatele je tvrzení, že se nedopustil jednání, které by bylo možno podřadit pod skutkovou podstatu správního deliktu, za nějž byl sankcionován. Jakkoli to v ústavní stížnosti výslovně neuvádí, zjevně brojí proti porušení ústavních zásad zakotvených v čl. 4 odst. 1 Listiny (povinnosti lze ukládat jen na základě zákona a v jeho mezích), resp. v čl. 39 Listiny (příkaz nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege), který se vztahuje též ke správnímu trestání. Z uvedených zásad vyplývá, že znaky skutkové podstaty správních deliktů a správní tresty mohou být stanoveny pouze zákonem, že musí být dostatečně jasně a určitě vymezeny, přičemž skutkové podstaty správních deliktů nelze aplikovat extenzivně v neprospěch adresáta dané právní normy (viz též usnesení Ústavního soudu ze dne 12. 9. 2013 sp. zn. I. ÚS 1560/13, toto a ostatní odkazovaná rozhodnutí jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz).
13. Do rozhodovací činnosti obecných soudů je Ústavní soud oprávněn a povinen zasáhnout jen tehdy, jestliže porušením tzv. podústavního práva došlo současně i k porušení ústavně chráněného základního práva, zejména tím, že by v rozhodování obecných soudů byl v procesu interpretace a aplikace příslušných zákonných ustanovení obsažen prvek libovůle (svévole) [z rozsáhlé judikatury srov. kupř. nálezy Ústavního soudu ze dne 24. 11. 2004 sp. zn. III. ÚS 351/04 (N 178/35 SbNU 375) a ze dne 25. 9. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 85/06 (N 148/46 SbNU 471). Ústavní soud se tak v dané věci zaměřil na to, zda interpretace a aplikace zákona odpovídaly shora uvedeným ústavním požadavkům, tedy zda obecné soudy nepřekročily hranice rozumné interpretace zákona, zda dodržely zákaz aplikace skutkové podstaty správního deliktu extenzivně v neprospěch stěžovatele, resp. zda příslušné ustanovení stavebního zákona, na jehož podkladě byla stěžovateli uložena pokuta, splňuje kritérium předvídatelnosti (srov. např. usnesení ze dne 12. 9. 2013 sp. zn. I. ÚS 1560/13, ze dne 24. 5. 2010 sp. zn. IV. ÚS 148/10 či ze dne 25. 6. 2015 sp. zn. III. ÚS 3888/14). V tomto ohledu však Ústavní soud neshledal prostor ke kasačnímu zásahu.
14. Stěžovatelova argumentace je postavena na tom, že podle ustanovení §180 odst. 1 písm. f) stavebního zákona, ve znění účinném do 31. 12. 2012, je za deliktní jednání považována činnost, která vyžaduje územní rozhodnutí, nicméně on nevykonával žádnou z činností, k níž by bylo dle §76 odst. 1 stavebního zákona takové rozhodnutí třeba, když pouze užíval (již jím změněné) území. Tento argumentační směr, tj. že územnímu rozhodnutí podléhá pouze stavební činnost, nikoli činnost užívací, však byl napadenými soudními rozhodnutími považován za lichý, když zde bylo zcela v souladu s platnou právní úpravou stěžovateli vysvětleno, že projednání v územním řízení podléhají i činnosti, kterými žádná stavba nevzniká, tj. (jako v tomto případě) též změny druhu pozemku přesahující 300 m2, mimo jiné i rušení a úpravy zahrad, pokud podmínky nejsou stanoveny schválenými pozemkovými úpravami nebo jiným územním rozhodnutím (viz §80 odst. 2 stavebního zákona). Za nepřípustně extenzivní přitom nelze podle Ústavního soudu považovat výklad, který podřazuje pod deliktní jednání dle §180 odst. 1 písm. f) stavebního zákona v relevantním znění (cit. "...provádí činnosti, ke kterým je třeba územní rozhodnutí, bez tohoto rozhodnutí nebo v rozporu s ním, popřípadě bez územního souhlasu anebo v rozporu s ním nebo provádí činnosti územním rozhodnutím zakázané") pokračování ve vykonávání činnosti, k níž je třeba územní rozhodnutí (zde změny využití území, viz §76 odst. 1 stavebního zákona), bez takového rozhodnutí, resp. pokračování v jiném využití území, než které dosavadní právní režim pozemku umožňuje.
Poukazuje-li přitom stěžovatel na to, že změna území je jednorázovou faktickou činností, nutno připomenout, že v daném případě šlo o změnu ve využívání takového území, pro kterou primárně není podstatné, zda stěžovatel na předmětném pozemku (jednorázově) provedl činnost stavebního charakteru (to ani nebylo předmětem posuzování), nýbrž jakým způsobem daný pozemek využíval.
15. Ústavní soud má za to, že stěžejní argument stěžovatele, že jeho činnost nebyla činností stavební, a tudíž ji nebylo možno postihnout, byl napadenými rozsudky správních soudů přesvědčivě vyvrácen obsahem institutu změny využití území, jak je pojímán platným právem (viz zejména argumentace obsažená v bodech 17-19 napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu). Stěžovatel byl postižen za užívání území způsobem, který vyžadoval získání příslušného rozhodnutí stavebního úřadu, aniž by takové rozhodnutí získal, přičemž takové jednání lze pod skutkovou podstatu správního deliktu podle relevantního znění §180 odst. 1 písm. f) stavebního zákona podřadit. Jen z názvu zákona, na nějž stěžovatel poukazuje, pak samozřejmě nelze vyvozovat obsah zde stanovených deliktních jednání.
16. Ve vztahu k ostatním námitkám stěžovatele (sub 7 a 8), které opětovně uplatnil v ústavní stížnosti, lze uvést, že se jimi správní soudy dostatečným způsobem zabývaly, napadené rozsudky jsou řádně odůvodněny, a proto na ně v tomto ohledu postačí poukázat (k námitce stěžovatele, že byl sankcionován za jednání, které je promlčeno, viz bod 21 napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu; k argumentaci stěžovatele, jíž poukazoval na změnu stavebního zákona v části týkající se některých skutkových podstat správních deliktů, viz bod 20 uvedeného rozsudku).
17. Ústavní soud dospěl k závěru, že v dané věci nedošlo k porušení shora uvedených ústavních zásad. Proto ústavní stížnost odmítl podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, jak bylo výše uvedeno (sub 10), a to mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 23. srpna 2016
Josef Fiala v. r.
předseda senátu