ECLI:CZ:US:2017:2.US.1736.17.1
sp. zn. II. ÚS 1736/17
Usnesení
Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků v senátu složeném z předsedy Jiřího Zemánka a soudců Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj) a Ludvíka Davida ve věci ústavní stížnosti stěžovatele Ing. Gunnara Grabowski, zastoupeného JUDr. Ing. Martinem Florou, Dr., advokátem se sídlem Lidická 57, Brno, směřující proti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 17. 12. 2014, č. j. 2036/500/13, 60365/ENV/13, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 8. 2016, č. j. 11 A 39/2015-32, a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2017, č. j. 6 As 230/2016-48, za účasti Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze a Ministerstva životního prostředí jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Včas podanou ústavní stížností (§72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, dále jen "zákon o Ústavním soudu") a splňující též ostatní zákonem stanovené podmínky řízení [§75 odst. 1 a contrario; §30 odst. 1, §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu] se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví citovaných rozhodnutí, neboť má za to, že jimi byly porušeny ústavní principy, zakotvené v čl. 1 a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a jeho základní práva, zaručená v čl. 11 odst. 4, čl. 36 odst. 1, čl. 37 odst. 1 a čl. 39 Listiny a v čl. 6 a čl. 7 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a v čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
2. Jak vyplynulo z ústavní stížnosti a z připojených listin, ústavní stížností napadeným rozsudkem Nejvyšší správní soud podle ustanovení §110 odst. 1 in fine soudního řádu správního (dále jen "s. ř. s.") zamítl kasační stížnost stěžovatele, jíž se domáhal zrušení ústavní stížností rovněž napadeného rozsudku Městského soudu v Praze, kterým byla dle ustanovení §78 odst. 7 s. ř. s. zamítnuta jeho žaloba proti shora označenému rozhodnutí Ministerstva životního prostředí. Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání stěžovatele a bylo potvrzeno rozhodnutí České inspekce životního prostředí, Oblastního inspektorátu Praha (dále jen "správní orgán") ze dne 8. 7. 2013, č. j. ČIŽP/41/OOL/SR01/1212485.005/13/PJO, kterým byla stěžovateli podle ustanovení §19 odst. 1 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, v tehdy platném znění (dále jen "zákon o státní kontrole"), uložena pořádková pokuta ve výši 20.000 Kč, a to za porušení ustanovení §14 zákona o státní kontrole. Tohoto pořádkového deliktu se měl stěžovatel dopustit tím, že nevyhověl výzvě správního orgánu a v daném termínu nedoložil požadované doklady a písemnosti ke kontrolovaným pozemkům. Stěžovatel namítal nezákonnost napadeného rozhodnutí, neboť se dle jeho názoru nacházelo v rozporu s ustanovením §19 odst. 1 zákona o státní kontrole, které umožňuje pokutovat pouze fyzické osoby odlišné od kontrolované osoby. Nadto předpokládá subjektivní odpovědnost pachatele, přičemž stěžovatel prý v řízení prokázal, že výzvě správního orgánu k předložení požadovaných dokumentů nemohl ze zdravotních důvodů včas vyhovět; navíc zpochybňoval i samotnou skutečnost, zda měl vůbec povinnost požadované dokumenty držet. V neposlední řadě pak stěžovatel namítal, že správní orgán porušil zákaz sebeobviňování, neboť bylo zřejmé, že požadované dokumenty budou vůči stěžovateli použity v řízení o správním deliktu.
3. Městský soud se ztotožnil s výkladem Ministerstva životního prostředí, že pokutu podle ustanovení §19 zákona o státní kontrole lze uložit i kontrolované osobě, která nesplnila povinnost podle ustanovení §14 zákona o státní kontrole, a to s ohledem na smysl citovaných ustanovení, který spatřuje v zabezpečení řádného provedení kontroly. Podmínkou je tedy, aby fyzické osoby byly objektivně schopny vyžadované povinnosti splnit; v opačném případě by nemohly odpovídat za tento správní delikt. Dle městského soudu stěžovatel tuto povinnost byl objektivně schopen splnit, nicméně tak vědomě pro svůj odmítavý postoj k započaté kontrole neučinil. Zavinění stěžovatele tak bylo dle městského soudu jednoznačně prokázáno.
4. Ani Nejvyšší správní soud se neztotožnil s uvedenými námitkami stěžovatele, které opětovně předestřel i ve své kasační stížnosti. Za klíčovou otázku projednávané věci stěžovatele Nejvyšší správní soud označil, zda byla naplněna skutková podstata pořádkového deliktu dle ustanovení §19 odst. 1 zákona o státní kontrole. Naopak ostatní skutečnosti, které stěžovatel "značně obsáhle namítá", Nejvyšší správní soud označil za "irelevantní", zejména pak námitku, že některé doklady neměl za povinnost vést, archivovat či pořizovat, neboť mu dle výroku správních rozhodnutí nebylo vytýkáno, že by tyto dokumenty nevedl, ač by je vést měl. "Napadeným rozhodnutím (s ohledem na znění výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně) bylo rozhodnuto ve věci pořádkové pokuty za nesplnění povinnosti součinnosti odpovídající oprávněním kontrolních pracovníků. Nebylo tedy rozhodnuto o tom, zda stěžovatel měl uchovávat či pořizovat předmětné dokumenty a evidence, zda je vedl správně nebo zda se dopustil správního deliktu na úseku životního prostředí (správy lesa) či jiného protiprávního jednání" (str. 6 rozsudku).
5. K výše vymezené klíčové otázce pak Nejvyšší správní soud konstatoval, že skutkovou podstatou pořádkového deliktu stěžovatele bylo neposkytnutí součinnosti kontrolnímu orgánu. Tato součinnost přitom mohla probíhat i tak, že stěžovatel v inkriminované době, kdy byl vyzván k předložení požadovaných dokumentů, by na tuto výzvu dílem požadované dokumenty předložil a dále sdělil, že část požadovaných dokumentů nemá k dispozici, protože je doložil jiným správním orgánům, nebo že jimi nedisponuje, protože žádný právní předpis či smluvně převzatá povinnost mu toto neukládá. "Pokud takto stěžovatel v inkriminované době nejednal, tj. nereagoval na výzvu kontrolních orgánů obsaženou v dopisu ze dne 26. 11. 2012 a v následné výzvě ze dne 8. 1. 2013, nemůže následně namítat, že později na výzvu reagoval, resp. poukazoval na to, že požadované dokumenty mají (byť i v jiném rozsahu) orgány veřejné moci odlišné od správního orgánu" (str. 7 rozsudku). Z toho důvodu Nejvyšší správní soud odmítl jak námitku stěžovatele ohledně absence jeho zavinění, tak tvrzení stěžovatele, že dané výzvě nemohl ze zdravotních důvodů včas vyhovět, neboť dle Nejvyššího správního soudu z obsahu správního spisu vyplývá, že tato "překážka u stěžovatele sice existovala, ale nepůsobila po celou dobu." Nejvyšší správní soud rovněž odmítl námitku stěžovatele, že nemohl naplnit skutkovou podstatu dle ustanovení §19 odst. 1 zákona o státní kontrole, neboť to umožňuje sankcionovat pouze osoby rozdílné od kontrolované osoby. S odkazem na závěry ze své judikatury (srov. rozsudky ze dne 18. 12. 2009, č. j. 2 As 57/2009-62, nebo rozsudek ze dne 10. 2. 2010, č. j. 1 As 2/2010-80, nebo ze dne 30. 9. 2013, č. j. 4 As 80/2013-49, vše dostupné na www.nssoud.cz) Nejvyšší správní soud dospěl k opačnému závěru (shodnému s městským soudem), tj. že citované ustanovení §19 odst. 1 zákona o státní kontrole obecně umožňuje udělit pokutu jakékoli fyzické osobě, která způsobila, že kontrolovaná osoba nesplnila povinnost dle §14 citovaného zákona. V neposlední řadě pak Nejvyšší správní soud, rovněž s odkazem na závěry své judikatury (viz rozsudek ze dne 15. 12. 2016, č. j. 2 As 254/2016-39), odmítl námitku stěžovatele ohledně porušení zákazu sebeobviňování, neboť "orgán dohledu je i pod hrozbou sankce oprávněn zavázat účastníka řízení k poskytnutí potřebných informací, a to i v případě, že mohou sloužit k prokázání protiprávního jednání i vůči němu. Samotná povinnost předložení existujících dokumentů tak není sebeobviněním, neboť adresátovi povinnosti nic nebrání se v řízení hájit a zpochybnit předložené listiny či význam, který jim správní orgán přiznal."
6. Téměř shodné námitky stěžovatel předkládá i nyní v ústavní stížnosti, když nadále setrvává na stanovisku, že předmětná pořádková pokuta mu byla uložena v rozporu s ustanovením §19 odst. 1 zákona o státní kontrole (ať již z toho důvodu, že ji nelze uložit kontrolované osobě, anebo kvůli absenci subjektivního zavinění) a v konečném důsledku i v rozporu s jeho základními právy. Stěžovatel má především za to, že jak městský soud, tak zejména Nejvyšší správní soud se při formulaci výše rekapitulovaných závěrů dostatečně a podrobně nevypořádaly s jeho námitkami. Proto opětovně předestírá obsáhlou argumentaci na podporu svého názoru, že citované ustanovení §19 odst. 1 zákona o státní kontrole neumožňuje "kontrolované osobě" uložit pořádkovou pokutu, neboť "je mimo pochybnost, že zákonodárce v jednotlivých ustanoveních zákona o státní kontrole mezi kontrolovanou osobou a fyzickou osobou, která způsobila, že kontrolovaná osoba nesplnila povinnost, zjevně rozlišuje a vůbec nepředpokládá, že by tyto dvě osoby splynuly v osobu jedinou." Obecné soudy tak měly dle stěžovatele povinnost přistoupit k výkladu citovaného ustanovení, který byl pro stěžovatele příznivý. Vzhledem ke skutečnosti, že tak neučinily, jejich postup se nachází v rozporu s principem priority ústavně konformní interpretace, jakož i s imperativem na přesné vymezení skutkové podstaty trestného činu jako projevů zásady nullum crimen, nulla poena sine lege zakotvené v čl. 39 Listiny a v čl. 7 odst. 1 Úmluvy. Stejně tak stěžovatel opětovně předkládá tvrzení (podpořené obsáhlou citací z judikatury Nejvyššího správního soudu, Ústavního soudu i Evropského soudu pro lidská práva) o tom, že uložení pořádkové pokuty bylo v rozporu se zákazem sebeobviňování ve smyslu čl. 37 odst. 1 Listiny a čl. 6 Úmluvy.
7. Ústavní soud posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že tato představuje zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu ještě předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem, přičemž jde o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního, kdy Ústavní soud může obvykle rozhodnout bez dalšího, jen na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v samotné ústavní stížnosti. Pravomoc Ústavního soudu je totiž v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") založena výlučně k přezkumu rozhodnutí či namítaného zásahu z hlediska ústavnosti, tj. zda v řízení, respektive v rozhodnutí je završujícím, nebyly porušeny ústavními předpisy chráněné práva a svobody účastníka tohoto řízení, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, zda postupem a rozhodováním obecných soudů či jiných orgánů veřejné moci nebylo zasaženo do ústavně zaručených práv stěžovatele a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé.
8. Takové zásahy či pochybení městského soudu či Nejvyššího správního soudu však Ústavní soud v nyní projednávané věci neshledal. Ústavní soud totiž posoudil argumenty stěžovatele, obsažené v ústavní stížnosti, konfrontoval je s obsahem ústavní stížností napadených rozsudků městského soudu i Nejvyššího správního soudu, resp. jim předcházejícího rozhodnutí Ministerstva životního prostředí, a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
9. Jak již bylo zdůrazněno výše, Ústavní soud není povolán k přezkumu správnosti aplikace podústavního práva; jeho úkolem je v řízení o ústavní stížnosti ochrana ústavnosti [čl. 83 a čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy], nikoliv "běžné" zákonnosti. Ústavnímu soudu proto nepřísluší, aby prováděl přezkum rozhodovací činnosti obecných soudů ve stejném rozsahu, jako činí obecné soudy, v posuzovaném případě konkrétně Nejvyšší správní soud v řízení o stěžovatelem podané kasační stížnosti, resp. městský soud v řízení o jím podané správní žalobě, anebo dokonce správní orgány při posouzení otázky, zda byla v daném případě stěžovatele naplněna skutková podstata pořádkového deliktu dle ustanovení §19 odst. 1 zákona o státní kontrole, za který mu byla uložena předmětná pořádková pokuta. I přes v ústavní stížnosti opakovaně předestřené tvrzení stěžovatele o znalosti role Ústavního soudu, jeho pokračující polemika s výše rekapitulovanými právními závěry obecných soudů a opětovné přednesení námitek v ústavní stížnosti nicméně svědčí spíše o opaku, resp. o snaze v řízení před Ústavním soudem dosáhnout potvrzení svého názoru, že došlo k pochybení ze strany správních orgánů i obecných soudů při posouzení dané klíčové otázky. Tímto nicméně stěžovatel staví Ústavní soud právě do pozice další instance v systému obecného soudnictví, která mu však s ohledem na výše uvedené nepřísluší.
10. Navíc, po důkladném seznámení se s obsahem ústavní stížností napadených rozsudků Ústavní soud konstatuje, že jak Nejvyšší správní soud, tak před ním i městský soud se s uvedenými námitkami stěžovatele řádně vypořádaly (a to v některých případech dokonce i opakovaně), při rozhodování přihlédly ke všem okolnostem, které vyšly v řízení najevo, věc po právní stránce hodnotily přiléhavě a v souladu s ustanoveními soudního řádu správního, která upravují průběh řízení a do nichž se promítají principy spravedlivého procesu obsažené v hlavě páté Listiny, jejichž porušení stěžovatel namítá. Jak bylo výše rekapitulováno, městský soud i Nejvyšší správní soud se velmi důkladně zabývaly otázkou naplnění všech znaků skutkové podstaty pořádkového deliktu dle citovaného ustanovení §19 odst. 1 zákona o státní kontrole a neztotožnily se s námitkami stěžovatele jak ohledně absence jeho subjektivního zavinění, tak ohledně nemožnosti stíhat za daný pořádkový delikt kontrolovanou osobu. Uvedené právní závěry nadto nelze považovat ani za překvapivé, neboť shodnými otázkami se Nejvyšší správní soud ve své judikatuře opakovaně zabýval, přičemž Nejvyšší správní soud v nyní projednávané věci neshledal důvod se od těchto závěrů jakýmkoliv způsobem odchýlit, a to ani na základě obsáhlé argumentace stěžovatele. Ústavní soud se tak ztotožňuje s právními závěry obecných soudů i s postupem správních orgánů a naopak nesouhlasí s tvrzením stěžovatele, že předmětná pořádková pokuta mu byla uložena v rozporu se zákazem sebeobviňování ve smyslu čl. 37 odst. 1 Listiny a čl. 6 Úmluvy, resp. že jejich postup při výkladu citovaného ustanovení §19 odst. 1 zákona o státní kontrole se nachází v rozporu s principem priority ústavně konformní interpretace, jakož i s imperativem přesného vymezení skutkové podstaty trestného činu jako projevů zásady nullum crimen, nulla poena sine lege zakotvené v čl. 39 Listiny a v čl. 7 odst. 1 Úmluvy.
11. K argumentaci stěžovatele ohledně nemožnosti stíhat za daný pořádkový delikt "kontrolovanou osobu" považuje Ústavní soud nadto za vhodné dodat, že se ztotožňuje s právním názorem Nejvyššího správního soudu, že "citované ustanovení §19 odst. 1 zákona o státní kontrole obecně umožňuje udělit pokutu jakékoli fyzické osobě, která způsobila, že kontrolovaná osoba nesplnila povinnost dle §14 citovaného zákona", neboť smyslem citovaného ustanovení je umožnit kontrolním orgánům ukládat pořádkové pokuty komukoliv (jakékoli fyzické osobě), která způsobila nesplnění povinnosti součinnosti, tj. včetně kontrolované osoby. Ve stěžovatelově argumentaci kladený důraz na potřebu odlišovat mezi "kontrolovanou osobu" a "fyzickou osobu" tak i v tomto případě postrádá jakoukoliv relevanci, neboť pachatelem předmětného přestupku může být jak kontrolovaná osoba, tak i fyzická osoba (tzv. povinná osoba), pokud naplní všechna znaky jeho skutkové podstaty. V této souvislosti lze poukázat též na skutečnost, že samotný zákon o státní kontrole byl ke dni 31. 12. 2013 zrušen a nahrazen zákonem č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád). Ten v ustanovení §15 sice nově vymezuje skutkové podstaty přestupků za porušení některých povinností stanovené zákonem o kontrole, nicméně, jak vyplývá i z Důvodové zprávy k zákonu č. 255/2012 Sb., účel zakotvení přestupků zůstává stejný, tzn. "formou pokuty sankcionovat jednání ze strany kontrolované nebo povinné osoby porušující zákonem stanovené hmotněprávní povinnosti (zejm. se jedná o povinnost umožnit výkon oprávnění kontrolujícího nebo přizvané osoby a povinnost poskytnout k tomu potřebnou součinnost)."
12. Ze všech shora vyložených důvodů proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 8. srpna 2017
Jiří Zemánek v. r.
předseda senátu