ECLI:CZ:US:2017:2.US.2246.16.1
sp. zn. II. ÚS 2246/16
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Zemánka (soudce zpravodaj), soudkyně Kateřiny Šimáčkové a soudce Vojtěcha Šimíčka mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků o ústavní stížnosti stěžovatele JUDr. Jakuba Lichnovského, advokáta, se sídlem Jáchymova 26/2, Praha 1, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2016, č. j. 1 As 303/2015-49, proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 8. 12. 2015, č. j. 15 A 42/2014-79, proti výroku II. rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje, odboru územního plánování a stavebního řádu ze dne 2. 6. 2014, č. j. 44/UPS/2014-3, a proti rozhodnutí Městského úřadu Louny, odboru stavebního úřadu a životního prostředí ze dne 27. 11. 2013, č. j. MULNCJ 89390/2013, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Ústí nad Labem, Krajského úřadu Ústeckého kraje a Městského úřadu Louny, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Ústavní stížností doručenou Ústavnímu soudu dne 11. 7. 2016, která po formální stránce splňuje náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, neboť jimi byla porušena jeho ústavně zaručená práva zakotvená v článku 35 odst. 1, a v článku 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Stěžovatel v ústavní stížnosti uvádí, že podal žádost o vydání územního rozhodnutí o změně využití pozemků parc. č. X (druh pozemku trvalý travní porost) a parc. č. XY (druh pozemku ostatní plocha), oba v katastrálním území Brodec, s cílem vysadit na daných pozemcích smíšený les. Městský úřad Louny žádost stěžovatele zamítl, a to přes skutečnost, že dříve vydal stanovisko potvrzující, že záměr lze v daném území povolit. Takovým postupem se stěžovatel cítí být uveden v omyl, a následující zamítavá rozhodnutí považuje za zásah do jeho legitimního očekávání a dobré víry. Své rozhodnutí Městský úřad Louny odůvodnil tím, že žádosti nelze vyhovět, jelikož není v souladu s požadavky dle ustanovení §90 zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "stavební zákon"), protože by mohly být ohroženy zájmy chráněné stavebním zákonem nebo zvláštními předpisy. Stěžovateli neposkytl ochranu ani odvolací správní orgán, ani správní soud, které konstatovaly, že souhrnné stanovisko není závazným stanoviskem ve smyslu §149 odst. 1 správního řádu. Stěžovatel upozorňuje, že svůj záměr zalesnit dané pozemky nepůvodními druhy projednal i na zastupitelstvu obce Brodec, které vydalo souhlasné rozhodnutí s použitím douglasky tisolisté při zalesnění pozemku parc. č. X v kat. úz. Brodec. Vzhledem k tomu, že ani z územního plánu, ani z jakéhokoli právního předpisu nevyplývá nemožnost jiného využití předmětných pozemků, vychází stěžovatel z čl. 2 odst. 3 Listiny, a domnívá se, že může činit, co mu zákonem není zakázáno, tedy i zřizovat lesní porosty na předmětných pozemcích. Stěžovatel se také cítí být dotčen na právu na životní prostředí, když poukazuje na §11 a násl. zákona č. 289/1995 Sb., lesní zákon, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "lesní zákon"), a uvádí, že vzhledem k tomu, že předmětné pozemky byly dlouhodobě nevyužívané, měl zájem na jejich stabilizování opatřeními proti erozi, a zalesněním pečlivě vybranými dřevinami přispět k lepšímu životnímu prostředí v Brodci a zlepšit místní ekosystém a mikroklima. S ohledem na skutečnost, že vysázení stromů nelze realizovat po celý rok, stěžovatel v návaznosti na dobrou víru a legitimní očekávání ohledně kladné rozhodovací činnosti Městského úřadu Louny v mezidobí (na podzim roku 2013) výše uvedené pozemky v Brodci zalesnil, přičemž s ohledem na vzácnost dřevin už není možné les odstranit. Pokud Městský úřad Louny formalisticky zamítl žádost stěžovatele o změnu využití území na předmětných pozemcích, nereflektoval veřejný zájem na obnově životního prostředí a ani na zachování lesů, který je přitom zaručen lesním zákonem. Stejně tak odvolací správní orgán a správní soudy nezohlednily nemožnost odstranění lesa a princip ochrany životního prostředí, které by rozhodně měly být upřednostněny před formalistickým přístupem k celé věci.
3. Z obsahu spisu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 As 303/2005 a Krajského soudu v Ústí nad Labem sp. zn. 15 A 42/2014 vyplývají následující skutečnosti. Rozhodnutím ze dne 27. 11. 2013 č. j. MULNCJ 89390/2013 Městský úřad Louny, odbor stavebního úřadu a životního prostředí zamítl žádost stěžovatele o vydání územního rozhodnutí o změně využití území na pozemcích p. č. XY (ostatní plocha) a p. č. X (trvalý travní porost) v k. ú. Brodec. Proti citovanému rozhodnutí podal stěžovatel odvolání, o kterém Krajský úřad Ústeckého kraje rozhodnutím ze dne 2. 6. 2014, č. j. 44/UPS/2014-3 rozhodl tak, že změnil identifikaci žadatele o vydání územního rozhodnutí o změně využití území, a v ostatním potvrdil výrok rozhodnutí stavebního úřadu. Rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje napadl stěžovatel žalobou, která byla rozsudkem Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 8. 12. 2015, č. j. 15 A 42/2014-79 zamítnuta. Proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem podal stěžovatel kasační stížnost, kterou ústavní stížností napadeným rozsudkem Nejvyšší správní soud zamítnul.
4. Ústavní soud v dané právní věci zejména předesílá, že napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody; není tedy jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud totiž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad podústavního práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Při výkonu této pravomoci Nejvyšším správním soudem je přirozeně i tento orgán veřejné moci povinen interpretovat a aplikovat jednotlivá ustanovení podústavního práva v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. nález sp. zn. II. ÚS 369/01 ze dne 18. 12. 2002 (N 156/28 SbNU 401)]. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by aplikace podústavního práva v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zakotvených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo lze kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nález sp. zn. III. ÚS 173/02 ze dne 10. 10. 2002 (N 127/28 SbNU 95), nález sp. zn. IV. ÚS 239/03 ze dne 6. 11. 2003 (N 129/31 SbNU 159) a další]. K takovému zjištění však ve věci stěžovatele Ústavní soud nedospěl.
5. Po přezkoumání předložených listinných důkazů, vyžádaného spisového materiálu a posouzení právního stavu dospěl Ústavní soud k závěru, že návrh stěžovatele je zjevně neopodstatněný, neboť je zřejmé, že k tvrzenému porušení jeho ústavně zaručených práv namítaným postupem Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Ústí nad Labem, Krajského úřadu Ústeckého kraje ani Městského úřadu Louny nedošlo.
6. Ústavní soud je především nucen konstatovat, že ústavní stížnost je ve své podstatě výlučným opakováním argumentů, které stěžovatel uváděl jak v odvolání, tak i v žalobě a kasační stížnosti, a s nimiž se správní orgány i soudy obsáhle a ústavně konformním způsobem vypořádaly. Stěžovatel pouze polemizuje s rozhodnutími správních soudů v rovině podústavního práva, nesouhlasí se způsobem, jakým věc posoudily, a nastiňuje vlastní právní názor, který jediný považuje za správný.
7. Jak Ústavní soud konstatoval již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/02 ze dne 22. 3. 2005 (N 59/36 SbNU 631; 211/2005 Sb.), "vlastnické právo není absolutním a ničím neomezeným právním panstvím nad věcí, nýbrž má plnit a současně též plní i jiné funkce. ... Právo na ochranu majetku nebrání právu státu přijímat zákony, které považuje za nezbytné, aby upravil užívání majetku v souladu s obecným zájmem". Omezení vlastnického práva jsou na ústavní úrovni připuštěna z důvodu ochrany práv druhých, resp. chráněných obecných zájmů či z důvodu ochrany veřejného zájmu (čl. 11 odst. 3 a 4 Listiny). Pokud stěžovatel zpochybňuje posouzení jím plánovaného záměru (zalesnit předmětné pozemky) ze strany orgánů veřejné moci rozhodujících v této věci, jako záměru, jenž není v souladu s přípustným využitím pozemků, Ústavní soud v napadených rozhodnutích takové pochybení neshledal.
8. Krajský úřad Ústeckého kraje stěžovateli v odůvodnění svého napadeného rozhodnutí vysvětlil, že skutečnost, že ve věci bylo vydáno souhlasné závazné stanovisko, neznamená, že stavební úřad je povinen vydat ve stejném duchu územní rozhodnutí o změně využití území. Závazné stanovisko je totiž vydáváno v souladu s právními předpisy, které hájí zájmy z hlediska ochrany přírody a krajiny (zákon č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, apod.), zatímco stavební úřad posuzuje soulad záměru s územně plánovací dokumentací. Pozemky p. č. XY a X se nacházejí dle grafické části územního plánu obce Brodec v nezastavěném území s funkčním využitím plochy zemědělské a plochy smíšené. Hlavním využitím (ani podmíněně přípustným) ploch zemědělských ani ploch smíšených přitom není využití pro účely lesního hospodářství, jedná se tedy o nepřípustné využití, a stavební úřad proto nemohl žádosti stěžovatele vyhovět.
9. Ze stejných úvah vycházel i Krajský soud v Ústí nad Labem, který konstatoval, že vymezil-li stěžovatel svou žádost o souhrnné stanovisko konkrétně vymezeným záměrem "vyjmutí" dotyčných pozemků ze zemědělského půdního fondu a následného zařazení do pozemků určených k plnění funkcí lesa, obdržel přehledný výčet rozhodnutí, resp. stanovisek, jejichž obstarání je nezbytným předpokladem realizace právě a jen tohoto záměru. Nelze proto přisvědčit stěžovateli v tom, že uvedené stanovisko mohlo důvodně vyvolat jeho očekávání, že správní orgán (byť se fakticky jedná o stejný odbor příslušného městského úřadu) je tímto vázán v tom smyslu, že každé z jeho rozhodnutí - jednotlivých kroků v rámci procesu realizace záměru stěžovatele by muselo být ve vztahu k stěžovateli vždy kladné. Stěžovatel se dle krajského soudu taktéž mýlí, když se domnívá, že je jeho legitimním požadavkem, aby stavební úřad do obsahu souhrnného stanoviska zahrnul i podmínky týkající se územně plánovací dokumentace a stěžovatele o nich poučil. Podmínka souladu záměru stěžovatele s územně plánovací dokumentací totiž vyplývá přímo z §90 písm. a) stavebního zákona. Stavební úřad proto neměl důvod stěžovatele o této podmínce poučovat, neboť znalost zákona je prezumována, a bylo tak povinností stěžovatele přesvědčit se, zda jeho záměr územně plánovací dokumentaci odpovídá.
10. S těmito závěry se ztotožnil i Nejvyšší správní soud, který zdůraznil, že souhrnné stanovisko nezkoumá a nic neříká o celkovém souladu záměru s právními předpisy, ani se nijak nevyjadřuje k souladu záměru s územně plánovací dokumentací, tato role připadá právě až stavebnímu úřadu v územním řízení. Nejvyšší správní soud odkazuje na textovou část územního plánu, která stanoví, že pro všechny plochy s rozdílným využitím (tj. i pro plochy zemědělské a smíšené), platí nepřípustné využití, pokud nesplňují podmínky přípustného resp. podmíněně přípustného využití. Záměr stěžovatele je tedy v rozporu s územním plánem obce Brodec, když pozemek parc. č. XY v k. ú. Brodec se nachází v nezastavěném území obce, v ploše s vyznačeným funkčním využitím plochy smíšené, NSn - zeleň nelesní a pozemek parc. č. X v k. ú. Brodec se nachází rovněž v nezastavěném území, v ploše s vyznačeným funkčním využitím plochy zemědělské - NZ. Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodal, že naopak plochy, na kterých je přípustné lesní hospodářství, jsou v územním plánu vymezeny samostatně jako plochy lesní, NL - lesy.
11. Ústavní soud neshledal důvodu, pro který by takto řádně odůvodněný závěr Nejvyššího správního soudu bylo možno označit za svévolný či extrémní, resp. excesivní, neboť má racionální základ a je logicky a srozumitelně vysvětlen, což je z pohledu zásad ústavněprávního přezkumu rozhodné. V tomto směru Ústavní soud v podrobnostech odkazuje na přiléhavá odůvodnění ústavní stížností napadených rozhodnutí, která se vypořádala se všemi námitkami stěžovatele způsobem, který Ústavní soud neshledal vybočujícím z mezí ústavnosti, neboť správní orgány i soudy při svém rozhodování vycházely z platného práva v souladu s čl. 95 odst. 1 Ústavy České republiky a při interpretaci podústavního práva šetřily jeho podstatu a smysl, když vyšly z dostatečných skutkových zjištění a aplikovaly odpovídající zákonné normy i judikaturu. Právo na spravedlivý proces, jehož porušení se stěžovatel dovolává, neznamená, že je jednotlivci zaručováno přímo a bezprostředně právo na rozhodnutí odpovídající jeho názoru, ale je mu zajišťováno právo na spravedlivé soudní řízení, v němž se uplatňují všechny zásady správného soudního rozhodování podle zákona a v souladu s ústavními principy. Skutečnost, že správní orgány a soudy svá rozhodnutí opřely o právní názor, se kterým se stěžovatel neztotožňuje, nezakládá důvodnost ústavní stížnosti.
12. Ústavní soud zejména nemůže přisvědčit názoru stěžovatele, že ve světle článku 2 odst. 3 Listiny je oprávněn na předmětných pozemcích zřizovat lesní porosty. Není totiž pravdou, jak tvrdí stěžovatel, že ani z územního plánu, ani z jiného právního předpisu nevyplývá nemožnost jiného využití předmětných pozemků. Stěžovateli bylo napadenými rozhodnutími sděleno, že podle grafické části územního plánu obce Brodec se pozemky nacházejí v nezastavěném území, v plochách s funkčním využitím plochy zemědělské - NZ (pozemek p. č. X) a plochy smíšené, NSn - zeleň nelesní (pozemek p. č. XY). Z textové části územního plánu vyplývá u obou typů ploch jejich přípustné a podmínečně přípustné využití. V případě ploch zemědělských - NZ je hlavní využití popsáno takto:
plochy zahrnují zemědělský půdní fond a mají převažující zemědělské využití. Přípustným využitím jsou: plochy zemědělské půdy ve volné krajině, chmelnice, louky, pastviny, trvalé travní porosty, plochy sadů, zahrad ve volné krajině. Doprovodná zeleň těchto ploch, zeleň ochranná, a jinak neurčené. Podmíněně přípustným využitím jsou: liniové stavby pro dopravu, stavby technického vybavení, stavby pro zemědělské využití a jiná opatření pro zemědělství. V případě ploch smíšených, Ns - zeleň nelesní je hlavní využití popsáno jako: zeleň mimo zastavěné území a ve volné krajině. Přípustným využitím je: zeleň ochranná, doprovodná, na volných plochách, zeleň svahů a mezí, podél komunikací, podél vodních toků a jinak neurčená. Podmíněně přípustným využitím jsou liniové stavby pro dopravu, stavby technického vybavení území, úpravy vodních toků. Výčet ani u jednoho typu plochy tedy neobsahuje využití pozemků pro účely lesního hospodářství. Podle §43 odst. 5 stavebního zákona je přitom územní plán závazný pro pořízení a vydání regulačního plánu zastupitelstvem obce, pro rozhodování v území, a zejména pro vydávání územních rozhodnutí.
13. Na výše uvedeném nic nemění ani vydání souhrnného stanoviska Městského úřadu Louny ze dne 27. 3. 2013 o "Vyjmutí p. p. č. X ze zemědělského půdního fondu a následné zařazení do pozemků určených k plnění funkcí lesa, v k. ú. Brodec", či závazného stanoviska téhož úřadu ze dne 14. 10. 2013 k zalesnění předmětných pozemků označené jako Zalesňování pozemků nad 0,5 ha podle §4 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb., v k. ú. Brodec. Správní orgány i soudy stěžovateli vysvětlily, proč u něj tato stanoviska nemohla založit legitimní očekávání kladného rozhodnutí ohledně jeho záměru v dané věci, a Ústavní soud se s jejich závěry ztotožňuje.
14. Správní soudy se ústavně souladným způsobem vypořádaly i s námitkou stěžovatele týkající se nerespektování veřejného zájmu na zachování a vytváření příznivého životního prostředí a zájmu na ochraně a obnově lesa, když dovodily, že dikce stavebního zákona nedává v případě nesouladu záměru s územním plánem prostor pro jakékoliv zohlednění veřejného zájmu. Dokud tedy nedojde ke změně územního plánu obce Brodec, kterou může vyvolat i sám stěžovatel, nelze žádosti stěžovatele o vydání územního rozhodnutí o změně využití území vyhovět. Skutečnost, že stěžovatel v mezidobí předmětné pozemky již zalesnil, nemá na napadená rozhodnutí správních orgánů a jejich soudní přezkum žádný vliv.
15. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení základních práv stěžovatele, daných ústavními zákony nebo mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písmeno a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 14. března 2017
Jiří Zemánek, v. r.
předseda senátu