ECLI:CZ:US:2017:2.US.618.17.1
sp. zn. II. ÚS 618/17
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Zemánka (soudce zpravodaj) a soudců Ludvíka Davida a Vojtěcha Šimíčka mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků o ústavní stížnosti stěžovatele Svazek obcí NOVOBORSKA, nám. Míru 1, Nový Bor, zastoupeného Mgr. Janou Zwyrtek Hamplovou, advokátkou, se sídlem Olomoucká 36, Mohelnice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2016, č. j. 4 Afs 167 /2016-47, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Ústavní stížností doručenou Ústavnímu soudu dne 28. 2. 2017, která po formální stránce splňuje náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí, neboť jím došlo k zásahu do práva na samosprávu zakotveného v článku 9 odst. 7 Evropské charty místní samosprávy, a k zásahu do legitimního očekávání a v důsledku toho do práva na spravedlivý proces zaručeného článkem 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Stěžovatel v ústavní stížnosti poukazuje na nesprávné právní hodnocení jeho jednání ze strany orgánů veřejné moci, a namítá, že postup podle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění účinném do 30. 6. 2009 (dále jen "zákon o veřejných zakázkách") nepříslušelo v daném případě hodnotit auditnímu orgánu ani Ministerstvu financí, ale může tak činit pouze Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále také jen "Úřad"). Pokud Úřad, který je podle §112 zákona o veřejných zakázkách příslušný k výkonu dohledu nad postupem zadavatele při zadávání veřejných zakázek, přezkoumal na základě podnětu stěžovatele jeho postup při zadávání veřejné zakázky, a ve svém oznámení ze dne 26. 8. 2013 neshledal důvody pro zahájení správního řízení z moci úřední, nemůže tuto jeho již realizovanou kontrolní činnost opakovat následně jiný orgán, a dojít k jinému závěru, či spekulovat, zda měl Úřad všechny podklady apod. Takový svévolný postup navíc odpírá kontrolovanému stěžovateli možnost soudního přezkumu, který by byl v případě rozhodnutí Úřadu dán. Stěžovatel je proto přesvědčen, že byl porušen ústavní pořádek v tom, že ve svém rozhodnutí vycházelo Ministerstvo financí z vlastní úvahy, která se vymyká jeho pravomoci, čímž zbavil stěžovatele práva na soudní ochranu ve správním soudnictví. Ministerstvo financí tak zasáhlo do pravomoci Úřadu, který došel ve svém vlastním přezkumném řízení k opačnému závěru, totiž že k porušení zákona o zadávání veřejných zakázek nedošlo, což vyjádřil absencí jakéhokoliv rozhodnutí v dané věci. Uvádí-li se v napadeném rozsudku, že "institut porušení rozpočtové kázně je obsahově širší než institut správního deliktu", pak uvedené svědčí o tom, že nelze směšovat závěry Úřadu ve vztahu k zákonu o zadávání veřejných zakázek, a závěry auditního orgánu, protože porušení uvedeného zákona je jednoznačně správním deliktem se svými pravidly, zatímco porušení rozpočtové kázně je věcí správního uvážení, a oba instituty mají proto zcela jiný právní režim. Nelze proto v režimu správního uvážení o tom, zda došlo či nedošlo k porušení rozpočtové kázně, konstatovat jako "vedlejší produkt" spáchání správního deliktu, když řízení o něm má zcela jiná procesní pravidla.
3. Z obsahu napadených rozhodnutí vyplývají následující skutečnosti. Platebním výměrem ze dne 2. 10. 2013, č. j. RRSV 11387/2013, Úřad Regionální rady regionu soudržnosti Severovýchod (dále také jen "správce daně") stanovil stěžovateli odvod za porušení rozpočtové kázně ve výši neoprávněně použitých prostředků, tj. 5 276 299 Kč. Proti citovanému rozhodnutí podal stěžovatel odvolání, které bylo rozhodnutím Ministerstva financí ze dne 31. 3. 2014, 19. 2. 2015, č. j. MF-113379/2013/12, zamítnuto. Rozhodnutí Ministerstva financí napadl stěžovatel žalobou, která byla rozsudkem Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 9. 6. 2016, č. j. 31 Af 23/2015-138, zamítnuta. Proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové podal stěžovatel kasační stížnost, kterou ústavní stížností napadeným rozsudkem Nejvyšší správní soud zamítnul.
4. Ústavní soud v dané právní věci zejména předesílá, že napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody; není tedy jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud totiž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad podústavního práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Při výkonu této pravomoci Nejvyšším správním soudem je přirozeně i tento orgán veřejné moci povinen interpretovat a aplikovat jednotlivá ustanovení podústavního práva v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. nález sp. zn. II. ÚS 369/01 ze dne 18. 12. 2002 (N 156/28 SbNU 401)]. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by aplikace podústavního práva v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zakotvených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo lze kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nález sp. zn. III. ÚS 173/02 ze dne 10. 10. 2002 (N 127/28 SbNU 95), nález sp. zn. IV. ÚS 239/03 ze dne 6. 11. 2003 (N 129/31 SbNU 159) a další]. K takovému zjištění však ve věci stěžovatele Ústavní soud nedospěl.
5. Po přezkoumání předložených listinných důkazů a posouzení právního stavu dospěl Ústavní soud k závěru, že návrh stěžovatele je zjevně neopodstatněný, neboť je zřejmé, že k tvrzenému porušení jeho ústavně zaručených práv namítaným postupem Nejvyššího správního soudu nedošlo. Ústavní soud konstatuje, že návrhy zjevně neopodstatněné jsou zvláštní kategorií návrhů zakotvenou v ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Dle tohoto ustanovení přísluší Ústavnímu soudu v zájmu racionality a efektivity jeho řízení odmítnout návrh, který sice splňuje všechny zákonem stanovené procesní náležitosti, nicméně je zjevné, tedy bez jakýchkoli důvodných pochybností a bez nutnosti dalšího podrobného zkoumání, že mu nelze vyhovět. Hlavním účelem možnosti odmítnout návrh pro jeho zjevnou neopodstatněnost zjednodušenou procedurou řízení je vyloučit z řízení návrhy, které z hlediska svého obsahu zjevně nesplňují samotný smysl řízení před Ústavním soudem. V této fázi řízení se proto přezkum Ústavního soudu zpravidla omezí na podrobné seznámení se s obsahem napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údaji obsaženými v samotné ústavní stížnosti. Vyžádání stanoviska účastníků a vedlejších účastníků řízení o ústavní stížnosti, event. spisu či jiné dokumentace, týkající se napadeného rozhodnutí orgánu veřejné moci, není pravidlem. Pokud na základě výše uvedeného postupu dospěje Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná, bez dalšího ji odmítne.
6. Ústavní soud je především nucen konstatovat, že ústavní stížnost je ve své podstatě výlučným opakováním argumentů, které stěžovatel namítal v řízení zejména před Nejvyšším správním soudem a Krajským soudem v Hradci Králové, s nimiž se soudy obsáhle a ústavně konformním způsobem vypořádaly.
7. Správní soudy vycházely z následující skutečnosti. Regionální rada regionu soudržnosti Severovýchod (dále jen "Regionální rada") uzavřela dne 9. 1. 2009 smlouvu se stěžovatelem o poskytnutí dotace na realizaci projektu s názvem "Volnočasové areály", a to ve výši 92,5% z celkových způsobilých výdajů projektu, nejvýše 26 321 212 Kč. Ministerstvo financí, coby auditní orgán po proplacení pěti dílčích žádostí stěžovatele o platby v celkové výši 24 105 067,64 Kč, zahájilo dne 8. 10. 2012 audit a zjistilo, že stěžovatel ve svých žádostech uplatnil výdaje za nadlimitní veřejnou zakázku na dodávku vybavení pro projekt Volnočasové areály, při jejímž zadávání však porušil zákon o veřejných zakázkách. Uvedené závěry během administrativní kontroly potvrdila i Regionální rada. Správce daně konstatoval, že stěžovatel při zadávání veřejné zakázky porušil §60 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, neboť v rámci ekonomických a kvalifikačních předpokladů v souladu s §55 odst. 1 písm. c) zákona o veřejných zakázkách požadoval, aby uchazeči o veřejnou zakázku doložili celkový obrat za poslední tři uzavřená účetní období v minimální částce 7 000 000 Kč ročně, a to prostřednictvím čestného prohlášení a účetních závěrek, navzdory tomu však vybral dodavatele, který v čestném prohlášení uvedl, že dosud nemá k dispozici žádnou účetní závěrku. Podle správce daně stěžovatel porušil také §6 a §85 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, neboť po ukončení zadávacího řízení a uzavření smlouvy s vybranou uchazečkou nevypracoval písemnou zprávu. Vzhledem ke všem uvedeným skutečnostem správce daně dovodil, že stěžovatel postupoval v rozporu se smlouvou o poskytnutí dotace, uplatnil neoprávněné výdaje a porušil rozpočtovou kázeň podle §22 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění účinném do 31. 12. 2013 (dále jen "zákon o rozpočtových pravidlech") a stanovil stěžovateli odvod za porušení rozpočtové kázně ve 5 276 299 Kč.
8. Krajský soud v Hradci Králové v odůvodnění svého rozsudku k žalobním námitkám stěžovatele konstatoval, že neshledání spáchání správního deliktu Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže není na překážku pro konstatování Ministerstva financí, že ze strany stěžovatele došlo k porušení rozpočtové kázně z důvodu nedodržení stanoveného postupu. Ministerstvo financí při svém postupu dle Krajského soudu v Hradci Králové přiléhavě odkázalo na §8a zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, dle něhož Regionální rada vykonává veřejnoprávní kontrolu ve všech úrovních realizace finančních prostředků z rozpočtu Evropské unie, a může tak dojít ke zjištění, že došlo k porušení rozpočtové kázně dle §22 zákona o rozpočtových pravidlech. Krajský soud v Hradci Králové zdůraznil, že institut porušení rozpočtové kázně je institutem širším než samotný institut správního deliktu, proto i za situace, kdy bylo konstatováno, že správní delikt nebyl spáchán, není toto zjištění na překážku závěru o porušení rozpočtové kázně.
9. S uvedeným závěrem se ztotožnil i Nejvyšší správní soud, který v odůvodnění svého napadeného rozsudku stěžovateli vysvětlil, že instituty porušení rozpočtové kázně (§22 odst. 1 a 2 zákona o rozpočtových pravidlech) a správního deliktu [§120 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách] mají různý obsah, a proto závěr o tom, že nedošlo ke spáchání správního deliktu, bez dalšího neovlivňuje závěr o porušení zákona o veřejných zakázkách, respektive o porušení rozpočtové kázně. Výsledek šetření podnětu Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 26. 8. 2013 neobsahuje žádné odůvodnění, Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že Úřad pro ochranu hospodářské soutěže nezaujal žádné stanovisko k otázce, zda stěžovatel porušil zákon o veřejných zakázkách, avšak toliko k otázce, zda v daném okamžiku nabyl důvodné podezření, že se dopustil správního deliktu. Stanovisko úřadu tak podle Nejvyššího správního soudu nemohlo mít žádný význam pro rozhodnutí správce daně, Ministerstva financí nebo Krajského soudu v Hradci Králové, a stěžovateli nemohlo založit legitimní očekávání ve smyslu nálezu Ústavního soudu ze dne 18. 2. 2010, sp. zn. I. ÚS 3336/09.
10. Ústavní soud neshledal důvodu, pro který by takto řádně odůvodněný závěr Nejvyššího správního soudu bylo možno označit za svévolný či extrémní, resp. excesivní, neboť má racionální základ a je logicky a srozumitelně vysvětlen, což je z pohledu zásad ústavněprávního přezkumu rozhodné. V tomto směru Ústavní soud v podrobnostech odkazuje na přiléhavé odůvodnění ústavní stížností napadeného rozhodnutí, které se vypořádalo se všemi námitkami stěžovatele způsobem, který Ústavní soud neshledal vybočujícím z mezí ústavnosti, neboť správní orgány i soudy při svém rozhodování vycházely z platného práva v souladu s čl. 95 odst. 1 Ústavy České republiky a při interpretaci podústavního práva šetřily jeho podstatu a smysl, když vyšly z dostatečných skutkových zjištění a aplikovaly odpovídající zákonné normy i judikaturu. Právo na spravedlivý proces, jehož porušení se stěžovatel dovolává, neznamená, že je jednotlivci zaručováno přímo a bezprostředně právo na rozhodnutí odpovídající jeho názoru, ale je mu zajišťováno právo na spravedlivé soudní řízení, v němž se uplatňují všechny zásady správného soudního rozhodování podle zákona a v souladu s ústavními principy. Skutečnost, že správní orgány a soudy svá rozhodnutí opřely o právní názor, se kterým se stěžovatel neztotožňuje, nezakládá důvodnost ústavní stížnosti.
11. Ústavní soud uzavírá, že závěr stěžovatele o výhradní příslušnosti Úřadu posoudit, zda svazek obcí dodržel povinnosti stanovené zákonem o veřejných zakázkách, nemá oporu v zákoně. Ustanovení §120 zákona o veřejných zakázkách uvádí taxativní výčet správních deliktů stanovených tímto zákonem. S ohledem na ustanovení §112 vymezující rozsah působnosti je pak Úřad oprávněn v rámci své činnosti projednávat správní delikty, k nimž dojde při zadávání veřejné zakázky či při soutěži o návrh. Naproti tomu ustanovení §22 odst. 2 zákona o rozpočtových pravidlech řeší neoprávněné použití peněžních prostředků, tedy jejich použití v rozporu s povinností stanovenou právním předpisem (nepochybně např. i zákonem o veřejných zakázkách), přímo použitelným předpisem Evropské unie, veřejnoprávní smlouvou nebo při poskytnutí peněžních prostředků podle zvláštního právního předpisu. Závěry Nejvyššího správního soudu o odlišnosti a tím vzájemné nezávislosti institutů porušení rozpočtové kázně a správního deliktu (byť se tyto mohou svým obsahem i překrývat) jsou v tomto směru ústavně souladné. O tom, že uvedená skutečnost nemá za následek vyloučení přezkumu věci v rámci správního soudnictví, svědčí to, že věc stěžovatele byla řádně Krajským soudem v Hradci Králové i Nejvyšším správním soudem přezkoumána.
12. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení základních práv stěžovatele, daných ústavními zákony nebo mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písmeno a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 16. května 2017
Jiří Zemánek, v. r.
předseda senátu