ECLI:CZ:US:2017:3.US.2506.17.1
sp. zn. III. ÚS 2506/17
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Jana Filipa a soudců Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a Radovana Suchánka o ústavní stížnosti obchodní společnosti PEVEKO, spol. s r. o., sídlem Pivovarská 545, Uherské Hradiště, zastoupené JUDr. Radkem Adámkem, advokátem, sídlem Cihlářská 643/19, Brno, proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 12. července 2017 č. j. 6 As 209/2017-7 a rozsudku Krajského soudu v Ostravě - pobočky v Olomouci ze dne 13. června 2017 č. j. 65 A 42/2016-80, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Ostravě - pobočky v Olomouci, jako účastníků řízení, a Krajského úřadu Olomouckého kraje, sídlem Jeremenkova 40a, Olomouc, jako vedlejšího účastníka řízení, a obchodní společnosti ČEZ Distribuce, a.s., sídlem Teplická 874/8, Děčín, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") stěžovatelka napadla v záhlaví uvedená rozhodnutí tvrdíc, že jimi bylo porušeno její právo vlastnit majetek, jak je chráněno v čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a podpůrně namítajíc zásah do práva na soudní ochranu chráněného v čl. 36 odst. 1 Listiny.
2. Z ústavní stížnosti a dalších listin předložených stěžovatelkou se podává, že stěžovatelka je vlastnicí pozemků v uzavřeném průmyslovém areálu v katastrální území Šternberk. Příslušný stavební úřad rozhodl o umístění stavby podzemního kabelového vedení, kromě jiného i na dvou pozemcích ve vlastnictví stěžovatelky. Stěžovatelčino odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu zamítl vedlejší účastník rozhodnutím ze dne 10. 5. 2016 č. j. KUOK 46519/2016. Oba správní orgány shodně dospěly k závěru, že pro umístění stavby nebylo nutné, aby vedlejší účastnice doložila souhlas stěžovatelky coby vlastnice dotčených pozemků, neboť jde o stavbu, pro kterou lze vyvlastnit dle §86 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) (dále jen "stavební zákon") ve spojení s §25 odst. 3 písm. e) a §25 odst. 4 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon). Územní řízení musí předcházet řízení o vyvlastnění, jelikož územní rozhodnutí je podkladem pro vyvlastnění.
3. Proti rozhodnutí vedlejšího účastníka brojila stěžovatelka žalobou u Krajského soudu v Ostravě - pobočky v Olomouci (dále jen "krajský soud"), který rozsudkem ze dne 16. 8. 2016 č. j. 65 A 42/2016-41 napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil vedlejšímu účastníkovi k dalšímu řízení, protože měl předběžně posoudit splnění podmínek pro vyvlastnění podle zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (dále jen "zákon o vyvlastnění").
4. Rozsudek krajského soudu napadli kasačními stížnostmi vedlejší účastník (jeho stížnost byla odmítnuta pro opožděnost) a vedlejší účastnice. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 22. 3. 2017 č. j. 6 As 231/2016 - 40 zrušil rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud nesouhlasil se stěžovatelčiným názorem, že vyvlastňovací řízení dle zákona o vyvlastnění musí předcházet územnímu řízení, když ve skutečnosti je tomu naopak. Zdůraznil, že stavební zákon i ostatní právní předpisy předpokládají, že v případě staveb, pro které lze vyvlastnit, se nejprve rozhoduje o jejich umístění v územním řízení, a teprve poté (nebyl-li k žádosti o územní rozhodnutí předložen souhlas vlastníka pozemku) je možné vést řízení vyvlastňovací, jehož předmětem je úplné posouzení podmínek pro vyvlastnění dle §3 až 5 zákona o vyvlastnění. Dle §86 odst. 3 stavebního zákona ve vztahu k žádosti o územní rozhodnutí platí, že když žadatel nemá vlastnické právo, smlouvu nebo doklad o právu provést stavbu nebo opatření k pozemku nebo stavbě, předloží souhlas jejich vlastníka; to neplatí, lze-li pozemek nebo stavbu vyvlastnit. V odůvodnění podrobně objasnil svoje závěry (body 19. až 33.) včetně reakce na změnu přístupu k vyvlastnění současným stavebním zákonem, podmínek vyvlastnění podle energetického zákona a nezbytností soukromoprávního titulu k provedení stavby na cizím pozemku. Krajskému soudu vytkl nesprávnou aplikaci závěrů Nejvyššího správního soudu z usnesení rozšířeného senátu ze dne 20. 3. 2007 č. j. 7 As 67/2005-43.
5. Následně krajský soud, jsa vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, stěžovatelčinu žalobu jako nedůvodnou zamítl rozsudkem ze dne 13. 6. 2017 č. j. 65 A 42/2016-80. V odůvodnění odkázal na jeho rozsudek a reagoval na stěžovatelkou vznesené námitky.
6. Proti rozsudku krajského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost, v níž - kromě jiného - uvedla, že ji podává jako předstupeň před podáním ústavní stížnosti, přičemž námitky koncentrovala do závěrů kasačního rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (tj. do rozsudku ze dne 22. 3. 2017 č. j. 6 As 231/2016 - 40). Kasační stížnost Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 12. 7. 2017 č. j. 6 As 209/2017-7 odmítl jako nepřípustnou podle §104 odst. 3 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní.
II.
Argumentace stěžovatelky
7. Stěžovatelka žádá Ústavní soud, aby provedl ústavně souladný výklad předpisů stavebního práva, konkrétně §86 odst. 3 stavebního zákona a souvisejících ustanovení energetického zákona a zákona o vyvlastnění, neboť má za to, že výklad provedený Nejvyšším správním soudem je v rozporu s čl. 11 Listiny; konkrétně jde o ústavně souladné definování podmínek, za kterých lze povolit provedení stavby elektrické přípojky na pozemku cizího vlastníka. Je přesvědčena, že v tomto případě obsahují aplikovatelné předpisy obecného práva vzájemné rozpory a nejasnosti a shledává ve věci střet mezi ustanoveními tří uvedených zákonů, přičemž je zapotřebí ho řešit ústavně souladným způsobem s přihlédnutím k Ústavou zaručené ochraně vlastnického práva, což správní soudy v napadených rozhodnutích nerespektovaly.
8. Stěžovatelka výslovně napadá v záhlaví označená rozhodnutí, nicméně se vymezuje proti argumentům v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2017 č. j. 6 As 231/2016-40, neboť napadená rozhodnutí na jeho odůvodnění a v něm obsažené závazné právní názory přímo odkazují a z něj vycházejí. Předně má za to, že když žadatel o vydání územního rozhodnutí nedisponuje soukromoprávním titulem k pozemkům, na kterých má být stavba realizována, potom podle §86 odst. 3 stavebního zákona musí vyvlastňovací řízení předcházet územnímu řízení (v její věci tento postup nebyl dodržen). Obrácený postup, který zastává Nejvyšší správní soud, vede k situaci, kdy je vydáno územní rozhodnutí, resp. stavební povolení (v předmětné věci se stavební povolení dokonce vůbec nevydává), pročež stavebník může stavbu bez dalšího provést. Tím dochází k obcházení Ústavou zaručené ochrany vlastnického práva a zákona o vyvlastnění. Vydané územní rozhodnutí totiž neobsahuje ve výrokové části žádnou podmínku, která by vázala účinnosti (vykonatelnost) tohoto rozhodnutí na získání soukromoprávního titulu k pozemku, resp. vydání vyvlastňovacího rozhodnutí. Stěžovatelka se poté podrobně věnuje právním následkům absence soukromoprávního titulu na právní režim provedené stavby. Ke své vlastní věci upozorňuje, že není splněna ústavně zaručená podmínka nezbytnosti vyvlastnění, protože předmětná stavba elektrické přípojky má vést k duplicitnímu připojení areálu k distribuční soustavě.
9. Nejvyššímu správnímu soudu stěžovatelka vytýká, že "otočil" a explicitně se odchýlil od závěrů rozšířeného senátu z rozsudku ze dne 20. 3. 2007 č. j. 7 As 67/2005-43, aniž by odchýlení zdůvodnil. V tomto postupu spatřuje stěžovatelka zásah do práva na soudní ochranu, předně proto, že odchýlení nebylo dostatečně zdůvodněno, dále že věc měla být předložena do rozšířeného senátu a konečně, že stěžovatelce nebyla poskytnuta možnost vyjádřit se k právnímu posouzení, tj. k odklonu od názoru vysloveného rozšířeným senátem, na kterém bylo výslovně vybudováno rozhodnutí správního soudu prvního stupně. Tím vydal Nejvyšší správní soud překvapivé rozhodnutí.
10. V závěru ústavní stížnosti stěžovatelka rekapituluje svoje argumenty a předkládá možnosti ústavně souladného řešení, a to buď že vyvlastňovací řízení bude předcházet stavebnímu, resp. územnímu řízení, či bude po nich následovat, avšak splnění podmínek pro vyvlastnění musí být v územním, resp. stavebním řízení zkoumáno přinejmenším jako předběžná otázka, nebo ve výroku územního rozhodnutí, resp. stavebního rozhodnutí bude jejich účinnost, resp. vykonatelnost podmíněna získáním soukromoprávního titulu ke stavbě, event. vydáním příslušeného rozhodnutí ve vyvlastňovacím řízení.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
11. Ústavní soud nejprve zkoumal splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas (pozn.: Při posuzování včasnosti ústavní stížnosti Ústavní soud nepřehlédl, že stěžovatelčina kasační stížnost byla nepřípustná, nicméně ústavní stížnost byla podána v zákonné lhůtě počítané od doručení rozsudku krajského soudu.) oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v nichž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s požadavky §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
12. Ústavní soud připomíná, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), a že vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že na základě čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou svým vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů; jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Vzhledem k tomu nutno vycházet z pravidla, že vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad "podústavního" práva a jeho aplikace na jednotlivý případ je v zásadě věcí obecných soudů a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady); o jaké vady přitom jde, lze zjistit z judikatury Ústavního soudu. Proces interpretace a aplikace "podústavního práva" pak bývá stižen takovouto vadou zpravidla tehdy, nezohlední-li obecné soudy správně (či vůbec) dopad některého ústavně zaručeného základního práva (svobody) na posuzovanou věc, nebo se dopustí - z hlediska spravedlivého procesu - neakceptovatelné "libovůle", spočívající buď v nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy, nebo ve zjevném a neodůvodněném vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován, resp. který odpovídá všeobecně akceptovanému (doktrinálnímu) chápání dotčených právních institutů [nález ze dne 25. 9. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 85/06 (N 148/46 SbNU 471)]. Ústavněprávním požadavkem je též řádné, srozumitelné a logické odůvodnění soudního rozhodnutí.
13. Stěžovatelka primárně namítá porušení jejího základního práva vlastnit majetek. Přitom z obsahu napadených rozhodnutí správních orgánů vyplývá, že stavební úřad rozhodl o umístění stavby kabelového vedení na několika dotčených pozemcích v katastrálním území Šternberk. Jde o rozhodnutí, které v souladu se stavebním zákonem vymezuje podmínky pro umístění stavby v území. Již na první pohled je patrné, že takové rozhodnutí nikterak nezasahuje do existujících vlastnickoprávních poměrů v území, není rozhodnutím, které by samo o sobě umožnilo stavebníkovi umístit stavbu na cizím pozemku. Z tohoto důvodu tak nemohlo vydáním předmětného územního rozhodnutí dojít k namítanému zásahu do stěžovatelčina práva vlastnit majetek chráněného v čl. 11 odst. 1 Listiny, nedošlo ani k vyvlastnění či jinému omezení vlastnického práva, tudíž tvrzení o porušení čl. 11 odst. 4 Listiny není případné. Ve vyvlastňovacím řízení bude mít stěžovatelka dostatečný prostor pro využití právních prostředků sloužících k ochraně jejího vlastnického práva.
14. Ústavní soud se dále - v souladu se svojí působností - zabýval ústavní stížností v rozsahu stěžovatelkou namítaného porušení jejího základního práva na soudní ochranu a konstatuje, že ani k porušení tohoto základního práva napadenými rozhodnutími ani postupem obecných soudů předcházejících jejich vydání nedošlo.
15. Ústavní soud dále považuje za nutné zdůraznit, že právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny je porušeno, je-li komukoliv upřena možnost domáhat se svého práva u nezávislého a nestranného soudu, či by bylo žalovanému odepřeno právo bránit se proti uplatněnému nároku (popř. by soud bezdůvodně odmítl jednat a rozhodnout o podaném návrhu, případně by zůstal v řízení delší dobu nečinný), event. by mu bylo upřeno právo obrátit se na soud, aby přezkoumal zákonnost rozhodnutí orgánu veřejné správy. Taková situace v posuzované věci evidentně nenastala; stěžovatelka využila možnosti napadnout vydané rozhodnutí stavebního úřadu žalobou u správního soudu. Neshledaly-li správní soudy, v konečné fázi, její námitky důvodnými, nejde o zásah do práva na soudní ochranu.
16. K námitkám stěžovatelky zaměřeným ke vztahu tří zákonů a k žádosti o ústavně souladný výklad jejich vazeb, Ústavní soud odkazuje v plném rozsahu na podrobné odůvodnění (část IV.) rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2017 č. j. 6 As 231/2016-40. Plyne z něj jak ústavně konformní výklad §86 odst. 3 stavebního zákona a §18 odst. 3 zákona o vyvlastnění (bod 19.), tak příslušných ustanovení energetického zákona (body 25. až 29) a jejich vzájemných vazeb. Formuluje-li stěžovatelka odlišné představy o vztazích těchto předpisů, nerespektuje jejich posloupnost při zajištění stavebníkova práva k cizímu pozemku na základě vyvlastnění.
17. Za neopodstatněnou považuje Ústavní soud i stěžovatelčinu námitku vůči Nejvyššímu správnímu soudu obsahující tvrzení o údajném odklonu od rozhodnutí rozšířeného senátu (viz výše bod 9.). V posuzované věci Nejvyšší správní soud zcela dostatečným způsobem objasnil, že krajský soud jeho závěry nesprávně aplikoval (bod 32. odůvodnění rozsudku ze dne 22. 3. 2017 č. j. 6 As 231/2016-40), k čemuž Ústavní soud dodává, že v tehdejší věci šlo o zcela odlišný případ (nucené zřízení věcného břemene rozhodnutím vyvlastňovacího orgánu ve prospěch vlastníka již existující neoprávněné stavby).
18. V ústavní stížnosti stěžovatelka navrhla, aby Ústavní soud zrušil i usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 7. 2017 č. j. 6 As 209/2017-7, jímž byla odmítnuta její kasační stížnost jako nepřípustná podle §104 odst. 3 písm. a) soudního řádu správního. Proti postupu Nejvyššího správního soudu však žádné námitky neformuluje.
19. Na základě výše uvedeného Ústavní soud mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení ústavní stížnost podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 5. září 2017
Jan Filip v. r.
předseda senátu