ECLI:CZ:US:2018:1.US.3161.17.1
sp. zn. I. ÚS 3161/17
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném předsedy Ludvíka Davida, soudkyně zpravodajky Kateřiny Šimáčkové a soudce Vojtěcha Šimíčka ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky Sev.en EC, a.s., IČ: 28786009, se sídlem K Elektrárně 227, Chvaletice, zastoupené JUDr. Petrem Zákouckým, LL.M., advokátem, se sídlem Platnéřská 4, Praha 1, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. července 2017 č. j. 6 Afs 307/2016-39, spojené s návrhem na zrušení ustanovení §6 odst. 8, §7a a §14a zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitosti, ve znění pozdějších předpisů, takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a předchozí průběh řízení
1. Stěžovatelka je vlastnicí a provozovatelkou výrobny elektřiny, která je zařazena v systému obchodování s emisemi skleníkových plynů. Tento systém vychází z tzv. Kjótského protokolu k Rámcové úmluvě Organizace spojených národů o změně klimatu, v jehož rámci se Evropská unie i její členské státy zavázaly ke snížení svých emisí skleníkových plynů. V unijním právu je právním základem tohoto systému směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003, o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství (Úř. věst. L 275, 25. 10. 2003, s. 631-646; dále též jen "Směrnice"), jež byla do českého právního řádu transponována zákonem č. 695/2004 Sb., o podmínkách obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů a o změně některých zákonů.
2. Směrnice ve svém čl. 10 stanoví, že pro pětileté období počínající dnem 1. 1. 2008 přidělí členské státy alespoň 90 % emisních povolenek zdarma. V tomto pětiletém období stěžovatelka bezplatně nabyla emisní povolenky v hodnotě 942 953 122 Kč. Z těchto povolenek však byla stěžovatelce následně vyměřena darovací daň ve výši 298 722 336 Kč podle ustanovení zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitosti (dále jen "zákon o trojdani") ve znění účinném od 1. 1. 2010. Stěžovatelka tuto daň řádně uhradila, následně však podala Finančnímu úřadu pro Pardubický kraj (dále jen "správce daně") dodatečné daňové přiznání, v němž navrhla, aby správce daně vyměřil daň darovací z bezúplatného nabytí emisních povolenek ve výši 0 Kč z důvodu rozporu platebního výměru s čl. 10 Směrnice.
3. Správce daně stěžovatelce nevyhověl a stěžovatelka proti jeho rozhodnutí podala odvolání. Odvolací finanční ředitelství ji částečně vyhovělo a změnilo dodatečný platební výměr pro jeho rozpor s čl. 10 Směrnice tak, že částka daně nově činí 76 098 880 Kč. K rozporu zákona o trojdani se Směrnicí odvolací orgán uvedl, že podobná otázka byla předmětem rozsudku Soudního dvora ze dne 26. 2. 2015 ve věci C-43/14 ŠKO-Energo, ECLI:EU:C:2015:120 (všechna rozhodnutí Soudního dvora citovaná v tomto nálezu jsou dostupná na https://curia.europa.eu/), a na něj navazujícího rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 7. 2015 č. j. 1 Afs 6/2013-184. Na základě této judikatury nesmí být u jednoho provozovatele zdaněno více než 10 % jemu přidělených povolenek, přičemž povolenky přesahující tuto hranici by byly podrobeny dani v rozporu s čl. 10 Směrnice, a tedy neoprávněně. Odvolací finanční ředitelství následně zdanilo 5 % stěžovatelkou nabytých povolenek v roce 2011 a dalších 5 % v roce 2012 a správce daně stěžovatelce vrátil část původně odvedené daně darovací ve výši 222 623 456 Kč.
4. Proti rozhodnutí odvolacího finančního ředitelství podala stěžovatelka správní žalobu. Krajský soud v Hradci Králové - pobočka v Pardubicích tuto žalobu jako nedůvodnou zamítl rozsudkem ze dne 19. 10. 2016 č. j. 52 Af 57/2015-56. V odůvodnění odkázal na ustanovení Směrnice i na související judikaturu Soudního dvora a uzavřel, že zákon o trojdani je nutné aplikovat s ohledem na přímý účinek Směrnice tak, že zdanění podléhá pouze 10 % povolenek přidělených stěžovatelce.
5. Stěžovatelka následně podala kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl. Nejvyšší správní soud v odůvodnění rovněž vycházel z rozsudku Soudního dvora ve věci C-43/14 ŠKO-Energo a na něj navazujícího rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Afs 6/2013-184 a uvedl, že široký rozsah zdanění podle zákona o trojdani se sice ukázal jako rozporný s čl. 10 Směrnice, a proto byl ve prospěch jednotlivce omezen, avšak zákon o trojdani i nadále poskytuje dostatečné zákonné vymezení daně, jelikož z něj bez jakýchkoli pochybností plyne, co je předmětem daně. K tomuto Nejvyšší správní soud dodal, že pokud je vnitrostátní právo vykládáno a aplikováno tak, aby předmětné zdanění dopadlo na maximálně 10 % nabytých povolenek, nelze hovořit o tom, že by národní právo bylo v rozporu s unijním právem a že by proto nebylo aplikovatelné. K námitce stěžovatelky, že Evropská unie nemá pravomoc regulovat přímé daně, Nejvyšší správní soud uvedl, že Směrnice primárně nereguluje oblast daňového práva a neukládá členskému státu povinnost zavést přímou daň; šlo tedy o regulaci přímé daně ze strany České republiky, k čemuž je členský stát zásadně oprávněn. Ve věci namítané retroaktivity darovací daně Nejvyšší správní soud uvedl, že daň dopadla až na povolenky nabyté po účinnosti předmětného zákona a že tento postup je v souladu se závěry Ústavního soudu v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 ze dne 15. 5. 2012 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.; dále jen "nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11"; všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz/). Na tentýž nález odkázal Nejvyšší správní soud i ve vztahu k údajné diskriminaci výrobců elektřiny zavedením předmětné darovací daně a uzavřel, že zákonodárce měl při uvalení daně široké pole uvážení a že se při přijímání daného opatření nedopustil zakázané svévole.
6. Zamítavý rozsudek Nejvyššího správního soudu napadla stěžovatelka ústavní stížností, v níž namítá, že byla porušena ústavněprávní zásada ukládání daní jen na základě zákona dle čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), právo vlastnit majetek dle čl. 11 Listiny, resp. právo na vlastnictví dle čl. 17 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen "Listina EU") a právo na ochranu proti zásahu do pokojného užívání majetku dle čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Stěžovatelka dále namítá, že došlo k porušení svobody podnikání dle čl. 26 Listiny a čl. 16 Listiny EU a že z důvodu zpětné účinnosti aplikovaných právních norem byly porušeny též základní náležitosti demokratického právního státu dle čl. 9 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Postupem orgánů veřejné moci došlo podle stěžovatelky též k porušení ústavní zásady rovnosti před zákonem a zákazu diskriminace dle čl. 1 a čl. 3 Listiny, k porušení primárního práva Evropské unie, zejména čl. 113 a čl. 107 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen "SFEU"), čímž měl být porušen i čl. 1 odst. 2 Ústavy, a k porušení zásady dělby moci jako podstatné náležitosti demokratického právního státu ve smyslu čl. 2 Ústavy.
7. Spolu s ústavní stížností podává stěžovatelka i návrh na zrušení několika ustanovení zákona o trojdani, jelikož v nich spatřuje rozpor s ústavním pořádkem České republiky.
II. Hodnocení Ústavního soudu
8. Ústavní soud přezkoumal náležitosti ústavní stížnosti a shledal, že byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou a zastoupenou advokátem v souladu s §30 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Ústavní stížnost splňuje i další zákonem stanovené formální náležitosti, včetně vyčerpání všech dostupných procesních prostředků. Ústavní soud však dospěl k závěru, že se jedná o návrh zjevně neopodstatněný.
9. Ústavní soud ustáleně opakuje, že podle čl. 83 Ústavy České republiky je soudním orgánem ochrany ústavnosti, není tedy součástí soustavy obecných soudů a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí soudu vydanému v soudním řízení, není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost. Pravomoc Ústavního soudu je založena výlučně k přezkumu rozhodnutí z hlediska dodržení ústavněprávních principů, tj. zda v řízení nebo v rozhodnutí jej završujícím nebyly porušeny ústavními předpisy chráněné práva a svobody účastníka řízení, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé.
10. Stěžovatelka v ústavní stížnosti především namítá, že uvalená daň postrádá zákonné vymezení, jelikož nebyla ukládána pouze na základě zákona o trojdani, nýbrž též na základě řady dalších právních skutečností, včetně soudní judikatury. Podle stěžovatelky jde o nepřípustný exces z ústavněprávní kautely, že daň může být uložena toliko zákonem, jak plyne z čl. 11 odst. 5 Listiny. Pokud totiž zákon o trojdani nelze pro rozpor se Směrnicí aplikovat plně, pak jej podle stěžovatelky nelze aplikovat vůbec, a tedy ani na zdanění 10 % povolenek, což není v rozporu se Směrnicí.
11. Takový "černobílý" postup, podle něhož může být vnitrostátní právní norma aplikována buďto úplně nebo vůbec, však nemá v unijním právu oporu. Z ustálené judikatury Soudního dvora naopak plyne, že pokud je vnitrostátní právní úprava v rozporu s unijním právem, musí vnitrostátní soudy zajistit jednotlivcům právní ochranu, která vyplývá z ustanovení unijního práva, a zaručit plný účinek těchto ustanovení (viz rozsudky Soudního dvora ze dne 5. 10. 2004 ve spojených věcech C-397/01 až C-403/01 Pfeiffer, EU:C:2004:584, bod 111; ze dne 19. 1. 2010 ve věci C-555/07 Kücükdeveci, EU:C:2010:21, bod 45; či ze dne 19. 4. 2016 ve věci C-441/14 DI, EU:C:2016:278, bod 29). Vnitrostátní soudy jsou přitom povinny vykládat ustanovení vnitrostátního práva v co největší míře ve světle unijního práva (viz výše citované rozsudky Soudního dvora ve věcech Pfeiffer, body 113 a 114; Kücükdeveci, bod 48; či DI, bod 31). Ustanovení vnitrostátního práva musí zůstat nepoužito až tehdy, není-li vůbec možné ho interpretovat eurokonformně (viz rozsudky Soudního dvora ze dne 24. 1. 2012 ve věci C-282/10 Dominguez, EU:C:2012:33, bod 23; ze dne 10. 10. 2013 ve věci C-306/12 Spedition Welter, EU:C:2013:650, bod 28; či ze dne 7. 8. 2018 ve věci C-122/17 Smith, EU:C:2018:631, bod 41).
12. Unijní právo tedy na vnitrostátní právní řád nepůsobí metodou "všechno nebo nic", nýbrž naopak koriguje vnitrostátní právní normy jen do té míry, jež je nezbytná pro plný účinek ustanovení unijního práva. V případě darovací daně uvalené na emisní povolenky stěžovatelky proto obecné soudy nepochybily, pokud přiznaly Směrnici přímý účinek a aplikovaly zákon o trojdani tak, aby předmětné zdanění dopadlo pouze na 10 % povolenek, čímž byl naplněn požadavek unijního práva, aby bylo 90 % povolenek poskytnuto bezplatně, a tedy i bez zdanění. Jak v napadeném rozsudku opakovaně uvedl Nejvyšší správní soud, jde o projev vertikálního vzestupného účinku Směrnice, tedy o její aplikaci ve prospěch stěžovatelky, nikoli o nepřípustný zásah do jejich majetkových práv.
13. Z těchto důvodů rovněž nelze souhlasit s námitkou stěžovatelky, že soudcovská korekce předmětu daně je nepřípustná, jelikož daň musí být jasně definována zákonem a zákonné podklady pro její stanovení nemohou být dovozovány nebo měněny jiným způsobem, např. interpretací zákonné normy, která jde nad rámec jejího obsahu. Podle čl. 11 odst. 5 Listiny lze daně a poplatky ukládat jen na základě zákona; daň vyměřená stěžovatelce však tento zákonný základ nepochybně splňuje a soudcovská interpretace zákona o trojdani nevede k závěru, který by se "ocital mimo zákonný podklad stanovení daňové povinnosti," jak stěžovatelka uvádí s odkazem na nález sp. zn. IV. ÚS 29/05 ze dne 1. 6. 2005 (N 113/37 SbNU 463). Právě naopak, daň byla vyměřena na zákonném základě a následně byla ve prospěch stěžovatelky korigována tak, aby byl zaručen plný účinek Směrnice, a především plný účinek práv, které ze Směrnice pro stěžovatelku plynou. Pokud v takové situaci obecné soudy interpretovaly vnitrostátní právo eurokonformně, nelze mluvit o nepřípustném soudcovském dotváření práva, jež by bylo v rozporu s čl. 2 či s čl. 9 odst. 2 Ústavy, jak namítá stěžovatelka.
14. Ve zbytku ústavní stížnosti stěžovatelka pouze opakuje námitky, jimiž se již zabývaly obecné soudy a jež byly řádně vypořádány v napadených rozhodnutích. Ústavní soud přitom k výše uvedeným obecným východiskům přezkumu ústavní stížnosti dodává, že jde-li o výklad a aplikaci předpisů podústavního práva, lze je hodnotit jako protiústavní jen tehdy, pokud nepřípustně postihují některé ze základních práv a svobod, případně pomíjí možný výklad jiný, ústavně konformní, nebo jsou výrazem zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován, resp. jenž odpovídá všeobecně akceptovanému (doktrinárnímu) chápání dotčených právních institutů a představuje tím nepředvídatelnou interpretační libovůli, případně je v extrémním rozporu s požadavky věcně přiléhavého a rozumného vypořádání posuzovaného právního vztahu či v rozporu s obecně sdílenými zásadami spravedlnosti [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 85/06 ze dne 25. 9. 2007 (N 148/46 SbNU 471)]. Takové pochybení obecných soudů však Ústavní soud v projednávaném případě neshledal.
15. Nejvyšší správní soud se v napadeném rozsudku vypořádal se všemi námitkami, jež se opětovně objevují i v ústavní stížnosti, konkrétně s námitkou chybějící pravomoci Evropské unie pro harmonizaci přímých daní (bod 14), nepřípustného sestupného účinku Směrnice (bod 15), porušení zákazu retroaktivity (bod 16), porušení zákazu diskriminace a zásady rovnosti (body 17 až 19), rozporu s čl. 107 SFEU (bod 20), jakož i nezákonnosti výpočtu provedeného správcem daně (body 21 až 23). To, že se stěžovatelka neztotožňuje s právními závěry Nejvyššího správního soudu při interpretaci podústavního práva, nezakládá důvod pro zásah Ústavního soudu. V posuzované věci byl napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu odůvodněn způsobem, který nevybočuje z mezí ústavnosti; Ústavní soud proto neshledal zásah do ústavně zaručených práv stěžovatelky, a tedy ani důvod k zásahu do nezávislého rozhodování obecných soudů.
16. Ústavní soud tudíž dospěl k závěru, že napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu nebyla porušena stěžovatelčina ústavně zaručená práva. Podaná ústavní stížnost proto byla odmítnuta jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. K návrhu stěžovatelky na zrušení napadené části právního předpisu Ústavní soud konstatuje, že tento má pouze akcesorickou povahu, a proto sdílí osud ústavní stížnosti, jak plyne z §43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu (viz např. usnesení sp. zn. IV. ÚS 2162/13 ze dne 24. 9. 2013).
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 18. září 2018
Ludvík David, v. r.
předseda senátu