ECLI:CZ:US:2018:3.US.3267.18.1
sp. zn. III. ÚS 3267/18
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Radovana Suchánka a soudců Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatele Mgr. Michala Grubera, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. července 2018 č. j. 7 As 208/2018-71, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. dubna 2018 č. j. 5 A 165/2017-105, rozhodnutí ministra spravedlnosti ze dne 7. září 2017 č. j. MSP-28/2017-ORA-ROZ/53 a rozhodnutí Ministerstva spravedlnosti ze dne 6. března 2017 č. j. MSP-14/2015-LO-SRIS/18, za účasti Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze, ministra spravedlnosti a Ministerstva spravedlnosti, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhal, aby byla zrušena rozhodnutí označená v záhlaví, neboť je názoru, že jimi byla porušena jeho základní práva a svobody zaručené v čl. 2 odst. 2, čl. 36 odst. 1, čl. 37 odst. 2, čl. 40 odst. 3 a 6 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). Domnívá se rovněž, že napadená rozhodnutí porušila čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 4, čl. 90 a čl. 95 odst. 1 Ústavy. Stěžovatel požádal Ústavní soud o přednostní projednání věci dle §39 zákona o Ústavním soudu.
2. Z předložených podkladů se podává, že Ministerstvo spravedlnosti rozhodnutím ze dne 6. 3. 2017 č. j. MSP-14/2015-LO-SRIS/18 stěžovateli zrušilo povolení vykonávat činnost insolvenčního správce dle §13 odst. 2 písm. b) zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, ve znění účinném do 30. 6. 2017 (dále jen "zákon o insolvenčních správcích", není-li výslovně zmíněno jiné znění). Důvodem ke zrušení povolení bylo uložení dvanácti pořádkových pokut stěžovateli insolvenčními soudy a jedno zproštění funkce insolvenčního správce Krajským soudem v Brně (usnesení ze dne 15. 5. 2014 č. j. KSBR 27 INS 7249/2011-B-20, rozhodnutí insolvenčních soudů jsou dostupná z insolvenčního rejstříku na https://isir.justice.cz). Tyto sankce insolvenční soudy ukládaly ve většině případů pro stěžovatelovu nečinnost v insolvenčním řízení v podobě zanedbání informační povinnosti insolvenčního správce.
3. Rozklad proti zmíněnému rozhodnutí zamítl ministr spravedlnosti rozhodnutím ze dne 7. 9. 2017 č. j. MSP-28/2017-ORA-ROZ/53 a prvostupňové správní rozhodnutí potvrdil. Ministr spravedlnosti v rozhodnutí o rozkladu poukázal na další usnesení insolvenčního soudu (usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 6. 4. 2017 č. j. KSBR 26 INS 3935/2013-B-43), kterým byl stěžovatel zproštěn funkce insolvenčního správce a které bylo vydáno po vydání prvostupňového správního rozhodnutí.
4. Stěžovatel se proti správním rozhodnutím bránil před správními soudy. Jeho žalobu proti rozhodnutí o rozkladu zamítl Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") rozsudkem ze dne 10. 4. 2018 č. j. 5 A 165/2017-105, proti němuž stěžovatel podal kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud zamítl rozsudkem ze dne 26. 7. 2018 č. j. 7 As 208/2018-71. Správní soudy ve svých rozhodnutích uvedly, že v průběhu řízení o rozkladu byl s účinností od 1. 7. 2017 novelizován §13 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích. Stěžovatel se však dopustil jednání, pro které mu mohlo Ministerstvo spravedlnosti zrušit povolení vykonávat činnost insolvenčního správce jak podle znění zákona před novelizací, tak po ní. Nejvyšší správní soud se neztotožnil se stěžovatelovou námitkou, že dnem 30. 6. 2017 bylo ustanovení §13 odst. 2 písm. b) zákona o insolvenčních správcích zrušeno bez náhrady a že znění §13 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích účinné od 1. 7. 2017 nelze na stěžovatele vztáhnout pro absenci přechodných ustanovení. Nejvyšší správní soud uvedl, že ryze účelové tvrzení o zrušení §13 odst. 2 písm. b) odhlíží od toho, že §13 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích představuje stále jedno zákonné ustanovení, jehož podmínky stěžovatel naplnil v obou jeho mírně pozměněných podobách. Dále vyhodnotil, že z činnosti insolvenčního správce plynulo stěžovateli 80 % jeho příjmů, což vypovídá o závažnosti správního rozhodnutí pro živobytí stěžovatele. Ministerstvo spravedlnosti se však zabývalo proporcionalitou a subsidiaritou uloženého opatření. Dle Nejvyššího správního soudu neplatí, že by nešlo zrušit povolení vykonávat činnost těm insolvenčním správcům, kteří mají z této činnosti většinu příjmů z důvodu, že by to pro ně mělo "likvidační charakter". Určující je četnost a závažnost porušení, jichž se insolvenční správce dopustil. Nejvyšší správní soud zmínil, že institut zahlazení není v zákoně o insolvenčních správcích upraven. I pokud by připustil analogickou aplikaci tohoto institutu, nebylo možné přehlédnout, že stěžovatel své povinnosti porušoval soustavně v letech 2013 až 2016 a pořádkové pokuty mu byly ukládány v rozmezí několika měsíců. Bylo-li by zahlazení vůbec připuštěno, těžko by bylo možno si představit lhůtu k zahlazení natolik krátkou, aby mohla dopadat na stěžovatele.
II.
Argumentace stěžovatele
5. Stěžovatel poukázal na zákaz retroaktivity právních norem. Uvedl, že §13 odst. 2 písm. b) zákona o insolvenčních správcích byl dnem 1. 7. 2017 bez náhrady zrušen. Při neexistenci přechodných ustanovení musel dle jeho názoru odvolací orgán rozhodovat podle úpravy účinné ode dne 1. 7. 2017, která však neumožňuje zrušit povolení vykonávat činnost insolvenčního správce podle §13 odst. 2 písm. b) zákona o insolvenčních správcích. Zákaz retroaktivity brání aplikaci úpravy účinné od 1. 7. 2017. Nepřevzala-li pozdější úprava předchozí úpravu, nemohlo dojít ke zrušení povolení. Předchozí úprava byla navíc pro stěžovatele výhodnější, jelikož ke zrušení povolení mohlo dojít jen v případě mnohosti sankcí. Podle současné úpravy však již není třeba, aby bylo vydáno více sankčních rozhodnutí. K podmínce mnohosti sankcí stěžovatel poznamenal, že samotný počet sankcí není určující, na rozdíl od otázky závažnosti porušených povinností.
6. Dále stěžovatel namítl, že zrušení povolení vykonávat činnost insolvenčního správce pro něj má likvidační charakter, jelikož 80 % jeho celkových příjmů plynulo z této činnosti. Zohledněna měla být i zásada subsidiarity, k níž poukázal na překrývání dopadu §13 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích, ve znění pozdějších předpisů, a skutkové podstaty přestupku dle §36b odst. 1 písm. k) tohoto zákona. Rovněž se domnívá, že na jeho případ měla být analogicky aplikována úprava zahlazení v trestním právu. Po jednom roce tak dle jeho mínění nemělo být přihlíženo k sankcím v podobě pořádkových pokut, které mu uložily insolvenční soudy za neplnění povinností.
7. Porušení práva na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 1 Listiny a práva na spravedlivý proces dle čl. 6 odst. 1 Úmluvy stěžovatel spatřuje v nedostatečném odůvodnění všech rozhodnutí ve věci. Tvrdí, že doložil řadu prohlášení dlužníků či věřitelských výborů týkajících se insolvenčních řízení, v nichž mu byla uložena pořádková pokuta. V těchto prohlášeních dlužníci či členové věřitelských výborů potvrzují, že jim postupem stěžovatele nevznikla žádná škoda a že stěžovatel nezpůsobil žádné průtahy.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
8. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v nichž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je advokátem, který navzdory znění §30 odst. 1 zákona o Ústavním soudu nemusí být v řízení o ústavní stížnosti zastoupen jiným advokátem [viz stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 8. 10. 2015 sp. zn. Pl.ÚS-st. 42/15 (ST 42/79 SbNU 637; 290/2015 Sb.]. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
9. Ústavní soud není součástí soustavy soudů, nýbrž je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 a 91 odst. 1 Ústavy). Není povolán k instančnímu přezkumu rozhodnutí obecných soudů. Jeho pravomoc podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy je založena výlučně k přezkumu toho, zda v řízení nebo rozhodnutím v něm vydaným nebyla dotčena ústavně chráněná práva nebo svobody stěžovatele a zda řízení jako celek bylo spravedlivé.
10. Stěžovatel v ústavní stížnosti uvedl, že k několika insolvenčním řízením, v nichž dostal pořádkovou pokutu, předložil prohlášení dlužníků či členů věřitelského výboru o tom, že nezpůsobil průtahy a dlužníky či věřitele nepoškodil. Poukázal rovněž na prominutí části pokut. V dané souvislosti pak namítl, že správní orgány se nevypořádaly s jeho důkazními návrhy a tuto okolnost dle jeho názoru bez povšimnutí ponechaly i správní soudy. Ústavní soud konstatuje, že správní soudy se dostatečně zabývaly otázkou přezkoumatelnosti správních rozhodnutí, kam patří i otázka vypořádání důkazních návrhů. Správní soudy rozebraly, proč namítanou vadu nepřezkoumatelnosti neshledaly (viz body 27 a 28 rozsudku Nejvyššího správního soudu a body 28. až 37. rozsudku městského soudu). V kvalitě odůvodnění rozhodnutí správních soudů tak Ústavní soud porušení stěžovatelových základních práv či svobod neshledal.
11. Ani v závěru správních soudů o dostatečném odůvodnění správních rozhodnutí nelze nalézt ústavní deficity. Ke stěžovatelem zmíněným prohlášením dlužníků či členů věřitelských výborů a prominutí pokut lze poznamenat, že ministr spravedlnosti řádně zdůvodnil, proč navržené důkazy neprovedl (body 132 až 136 rozhodnutí o rozkladu). Objasnil, že pro závěr o opakovaném porušení povinností insolvenčního správce je bez významu skutečnost, že v několika řízeních nedošlo k poškození dlužníků či věřitelů (bod 134 rozhodnutí o rozkladu). Z rozhodnutí o rozkladu je patrné, jak ministr spravedlnosti hodnotil prominutí části pokut. Důvody, pro které byla pokuta uložena, jejím prominutím dle ministra neodpadly (body 94 a 95 rozhodnutí o rozkladu). Okolnosti, proč byly pokuty prominuty, hodnotil v komplexu dalších zjištění a vzhledem k velkému počtu pokut, byť jejich většina byla následně prominuta, vyhodnotil, že se stěžovatel ze svých pochybení nepoučil a nadále přistupoval k plnění svých povinností nesvědomitě (body 119 a 120 rozhodnutí o rozkladu).
12. Nedůvodně stěžovatel namítl, že §13 odst. 2 písm. b) zákona o insolvenčních správcích byl od 1. 7. 2017 bez náhrady zrušen, a nepřípadně se v dané souvislosti dovolával zákazu retroaktivity právních norem. Ústavní soud plně odkazuje na odůvodnění rozsudků Nejvyššího správního soudu i městského soudu, které objasnily, že úprava v §13 odst. 2 písm. b) zákona o insolvenčních správcích nebyla dnem 1. 7. 2017 bez náhrady zrušena, jak tvrdí stěžovatel, ale byla jen pozměněna. Správní soudy pak přesvědčivě odůvodnily, že podmínky pro zrušení povolení vykonávat činnost insolvenčního správce byly u stěžovatele dány jak dle úpravy účinné do 30. 6. 2017, tak dle úpravy účinné od 1. 7. 2017. Do 30. 6. 2017 mohlo Ministerstvo spravedlnosti povolení zrušit insolvenčnímu správci, kterému byla insolvenčním soudem opakovaně udělena sankce podle insolvenčního zákona [§13 odst. 2 písm. b) zákona o insolvenčních správcích], stěžovateli přitom bylo uloženo 12 pořádkových pokut a dvakrát byl insolvenčním soudem zproštěn funkce insolvenčního správce. Od 1. 7. 2017 může Ministerstvo spravedlnosti zrušit povolení vykonávat činnost insolvenčnímu správci, který závažným způsobem porušil nebo opakovaně porušuje povinnost stanovenou zákonem č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), zákonem o insolvenčních správcích či kontrolním řádem (§13 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích), přičemž soudy vyhodnotily, že charakter stěžovatelova jednání odůvodňoval zrušení povolení.
13. Ústavní soud jako nedůvodnou vyhodnotil rovněž stěžovatelovu námitku, že zrušení povolení vykonávat činnost insolvenčního správce mělo likvidační charakter. V prvé řadě Ústavní soud považuje za přiléhavý přístup Nejvyššího správního soudu, který zdůraznil, že se ministr spravedlnosti v rozhodnutí o rozkladu podrobně zabýval proporcionalitou a subsidiaritou zvoleného řešení spočívajícího ve zrušení povolení vykonávat činnost insolvenčního správce. Je zřejmé, že si správní orgány byly vědomy dopadů rozhodnutí na stěžovatele, které zároveň poměřovaly s tím, zda lze ochranu zájmu na řádném výkonu činnosti insolvenčních správců dosáhnout v posuzované věci mírnějším opatřením. Ministr spravedlnosti přesvědčivě popsal (body 111 až 127 rozhodnutí o rozkladu), že porušení povinností stěžovatelem bylo opakované, pokrývalo dlouhou dobu tří let a bylo takové povahy, že zrušení povolení bylo namístě. Ke stěžovatelovu tvrzení o likvidační povaze zrušení povolení Ústavní soud uvádí, že důsledkem správních rozhodnutí je nemožnost vykonávat činnost insolvenčního správce, a to po dobu nejméně pěti let [srov. §7 odst. 1 písm. f) zákona o insolvenčních správcích, ve znění pozdějších předpisů]. Stěžovatel sice tvrdí, že z této činnosti plynulo 80 % jeho příjmů, rozhodnutí však stěžovateli nebrání ve výkonu řady jiných povolání či činností, z nichž mu rovněž mohou plynout příjmy.
14. Z ústavněprávního hlediska je akceptovatelný závěr ministra spravedlnosti vztahující se k prohlášení dlužníků a věřitelských výborů, na které stěžovatel poukázal v ústavní stížnosti. Dle ministra spravedlnosti ze skutečnosti, že nedošlo ke škodlivému následku pro dlužníky či věřitele, čemuž se věnovala jejich prohlášení, nelze dovozovat, že stěžovatel jako insolvenční správce neporušil své povinnosti. Ústavní soud konstatuje, že ministr spravedlnosti rozebral, proč stěžovatelovo jednání představovalo ztěžování postupu insolvenčních řízení, kladlo další nároky na insolvenční soudy, které stěžovatele o plnění jeho povinností musely opakovaně upomínat, a mělo negativní projevy z hlediska naplnění informační povinnosti insolvenčního správce. Vedle toho je nutno zdůraznit, že správní orgány poukázaly na dva případy, kdy liknavost stěžovatele s plněním jeho povinností dosáhla takové úrovně, že jej insolvenční soud zprostil funkce insolvenčního správce (usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 15. 5. 2014 č. j. KSBR 27 INS 7249/2011-B-20 a ze dne 6. 4. 2017 č. j. KSBR 26 INS 3935/2013-B-43).
15. Žádné porušení stěžovatelových ústavně zaručených práv Ústavní soud nespatřuje ve způsobu, jakým správní soudy a ministr spravedlnosti posoudili stěžovatelovu námitku dovolávající se analogického užití institutu zahlazení odsouzení na pořádkové pokuty. Jak uvedl Nejvyšší správní soud, i kdyby se měl institut zahlazení analogicky aplikovat, nesplnil by stěžovatel podmínky pro jeho uplatnění, jelikož v letech 2013 až 2016 soustavně porušoval své povinnosti vyplývající z insolvenčního zákona. Jednou z podmínek pro zahlazení odsouzení je dle trestního práva nepřetržité vedení řádného života po stanovenou dobu, což by při analogické aplikaci, mělo-li by k ní dojít, značilo požadavek na řádné plnění povinností insolvenčního správce.
16. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení stěžovatelových ústavně zaručených základních práv a svobod, odmítl jeho ústavní stížnost bez přítomnosti účastníků mimo ústní jednání jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. O jeho žádosti o přednostní projednání věci (§39 zákona o Ústavním soudu) Ústavní soud samostatně nerozhodoval, protože jí vyhověl fakticky.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 30. října 2018
Radovan Suchánek v. r.
předseda senátu