ECLI:CZ:US:2018:3.US.3655.17.1
sp. zn. III. ÚS 3655/17
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jana Musila a soudců Jana Filipa (soudce zpravodaje) a Jaromíra Jirsy o ústavní stížnosti stěžovatelky TRANSFER EUROPE INFORMATION a. s., sídlem Tyršova 1244/9, Karlovy Vary, zastoupené JUDr. Janou Bednářovou, sídlem Šrobárova 2391/23, Praha 3 - Vinohrady, proti rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 28. srpna 2017 č. j. 32 Cdo 772/2016-374, za účasti Nejvyššího soudu, jako účastníka řízení, a statutárního města Karlovy Vary, sídlem Moskevská 2035/21, Karlovy Vary, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatelka domáhala zrušení shora uvedeného soudního rozhodnutí, přičemž tvrdila, že jím bylo porušeno její právo na soudní ochranu, resp. spravedlivý proces, zakotvené v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ("Úmluva"), právo vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny, právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost podle čl. 26 odst. 1 Listiny a také že bylo porušeno její legitimní očekávání podle čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, právo na svobodné jednání podle čl. 2 odst. 3 Listiny a zásada pacta sunt servanda plynoucí z čl. 1 odst. 1 Ústavy.
2. Okresní soud v Karlových Varech (dále jen "okresní soud") rozsudkem ze dne 30. 3. 2015 č. j. 18 C 109/2014-245 zamítl stěžovatelčinu žaloba na určení, že trvá právní poměr založený smlouvou o nájmu pozemků ze dne 3. 5. 2010 uzavřenou mezi ní a vedlejším účastníkem (jako žalovaným), jejímž předmětem je nájem konkrétních pozemků v katastrálním území Karlovy Vary a Drahovice, a dále že trvá právní poměr založený smlouvou o investici uzavřenou mezi nimi téhož dne (výrok I), dále pak rozhodl, že stěžovatelka je povinna zaplatit vedlejšímu účastníkovi na nákladech řízení částku 37 334,50 Kč (výrok II).
3. K odvolání stěžovatelky Krajský soud v Plzni (dále jen "krajský soud") rozsudkem ze dne 6. 10. 2015 č. j. 64 Co 324/2015-337 rozsudek okresního soudu ve výroku I potvrdil, ve výroku II jej změnil tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, a dále rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů odvolacího řízení. Ztotožnil se přitom s jeho závěrem, že v případě smlouvy o investici šlo o významnou koncesní smlouvu podle §20 odst. 1 a odst. 2 písm. d) zákona č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení (koncesní zákon), a protože nebyl při jejím uzavření dodržen postup přepokládaný tímto zákonem (§21 až 23, 30), je tato smlouva podle §39 občanského zákoníku neplatná, a že neplatná je i nájemní smlouva jako smlouva závislá (§275 odst. 2 obchodního zákoníku).
4. Ústavní stížností napadeným rozsudkem Nejvyšší soud zamítl stěžovatelčino dovolání a uložil jí, aby zaplatila vedlejšímu účastníkovi náhradu nákladů dovolacího řízení v částce 4 114 Kč. Tento soud dospěl k závěru, že smlouva o investici je smlouvou koncesní podle §16 koncesního zákona, neboť jejím předmětem nebylo jen vybudování čtyř parkovacích domů, ve vztahu k nimž by o koncesní smlouvu nešlo, ale i vybudování "technických zařízení pro regulaci vjezdu do VLÚ (pozn.: vnitřního lázeňského území města Karlovy Vary) a informačního a navigačního systému", a že podmínkou platnosti této smlouvy bylo v rámci rozpočtového dozoru předchozí stanovisko Ministerstva financí podle §30 koncesního zákona, kterážto podmínka splněna nebyla, a proto je tato smlouva absolutně neplatná, a to jako celek, neboť jednotlivé její části nelze od sebe oddělit (§41 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění účinném do 31. 12. 2013).
II.
Stěžovatelčina argumentace
5. V ústavní stížnosti stěžovatelka uvedla, že odůvodnění rozhodnutí krajského soudu bylo neúplné a nedostatečné ve vztahu k jí uplatněným závažným námitkám, které byly způsobilé přivodit rozdílné posouzení věci, a v této souvislosti vytkla Nejvyššímu soudu, že požadavek na řádnost odůvodnění rozhodnutí odvolacího soudu redukoval pouze na jeden jeho aspekt, a to jeho "způsobilost" být podkladem pro podání opravného prostředku účastníkem. Tím měl porušit její právo na spravedlivý proces.
6. Porušení téhož práva stěžovatelka spatřuje i v právním posouzení věci. To má být vzhledem ke složitosti věci poměrně velmi stručné a nedává odpověď na zásadní otázky nastíněné v dovolání. Nejvyšší soud dospěl k závěru, že předmětem smlouvy o investici nebylo vybudování pouze čtyř parkovacích domů, ale i technických zařízení pro regulaci vjezdu a informačního a navigačního systému, a že přinejmenším v této části smlouva o investici naplňuje znaky koncesní smlouvy. V této souvislosti upozornila, že objem investic do těchto technických zařízení tvoří pouze 3 % z celkové investice, a vyjádřila nesouhlas s názorem Nejvyššího soudu, že tyto dvě části smlouvy nelze od sebe oddělit, a proto je celá smlouva o investici neplatná. Skutkovým a právním posouzením "oddělitelnosti" se obecné soudy nezabývaly, ačkoliv bylo nezbytné v zájmu přiléhavého a rozumného vypořádání posuzovaného právního vztahu zkoumat, zda ty smluvní vztahy, které koncesní nejsou, mohou obstát i samostatně.
7. Dále stěžovatelka uvedla, že i kdyby byla tato smlouva posouzena jako koncesní, musela by být považována za platnou, a to s ohledem na §25 odst. 5 koncesního zákona. Toto ustanovení platí pro jakékoliv porušení koncesního zákona, tedy i pro porušení §30, jež spočívá v absenci předchozího stanoviska Ministerstva financí ke smlouvě, a pokud Nejvyšší soud vyvodil opak, je jeho závěr nesprávný.
8. Nejvyššímu soudu stěžovatelka rovněž vytkla, že jeho právní závěry nereflektují zásadní právní argumenty uvedené v dovolání, zejména jde o otázky, zda lze i nadále posoudit smlouvu o investici jako tzv. významnou koncesní smlouvu a zda výstavba zařízení pro regulaci vjezdu představuje skutečně koncesi či jde o veřejnou zakázku.
9. Porušení práva vlastnit majetek, práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, práva na svobodné jednání a zásady pacta sunt servanda, stěžovatelka vyvodila z toho, že Nejvyšší soud pominul jiný, ústavně konformní výklad, případně že je jeho výklad v extrémním rozporu s požadavky věcně přiléhavého a rozumného vypořádání posuzovaného právního vztahu nebo s obecně sdílenými zásadami spravedlnosti. Výše uvedené smlouvy uzavřela s vedlejším účastníkem, jenž jednal v samostatné působnosti, oba subjekty jsou v rovnoprávném postavení. Na základě realizace těchto smluv oprávněně očekávala určitý zisk ve smyslu legitimního očekávání nabytí majetku. V mezičase došlo k obměně volených zástupců v orgánech samosprávy a vedlejší účastník je prohlásil za neplatné. Obecné soudy pak upřednostnily ochranu veřejných prostředků před majetkem soukromým, aniž řádně vysvětlily, zda pro takový postup existují pádné důvody.
10. Zpětné popření platnosti závazkových vztahů tak, jak se stalo v souzené věci, představuje dle stěžovatelky neschopnost státu zajistit stabilní podnikatelské prostředí. V této souvislosti stěžovatelka upozornila, že to byl vedlejší účastník, kdo vyhlásil výběrové řízení, za vítěze tohoto řízení vyhlásil ji, a v závěrečných ustanoveních potvrdil, že z jeho strany byly splněny podmínky platnosti právního jednání. To prý představovalo záruku, že nedojde k situaci vedoucí k ohrožení platnosti smluv případným nesplněním podmínek veřejnoprávní povahy.
11. Závěrem stěžovatelka poukázala na judikaturu Ústavního soudu týkající se nutnosti respektovat a chránit autonomii vůle smluvních subjektů [nálezy ze dne 12. 5. 2004 sp. zn. I. ÚS 167/04 (N 70/33 SbNU 197), ze dne 19. 7. 2016 sp. zn. III. ÚS 798/15 (N 129/82 SbNU 119) a ze dne 25. 7. 2017 sp. zn. I. ÚS 34/17] s tím, že je třeba vycházet z individuálních okolností každého jednotlivého případu a při posuzování otázky (ne)platnosti právního úkonu poměřovat tento princip s hodnotami, které má zákon chránit, přičemž namítla, že takové poměřování v rámci testu proporcionality v dané věci postrádá, a to za situace, kdy převažující část smlouvy byla co do objemu prací a investic posouzena jako smlouva nespadající pod veřejnoprávní režim.
12. V doplnění ústavní stížnosti ze dne 15. 2. 2018 stěžovatelka namítla, že závěr obecných soudů o neoddělitelnosti jednotlivých smluvních závazků je v rozporu s autentickou interpretací pojmu koncese obsaženou v odst. 15 preambule směrnice č. 2014/23/EU. Tato směrnice vyjímá z rozsahu pojmu koncese určité dohody, přičemž nelze smluvním stranám podsouvat úmysl uzavřít koncesní smlouvu na všechny předmětné závazky, tedy i na ty, které se týkají nájmu obecních pozemků či investic souvisejících s vybudováním parkovacích domů a které neodpovídají materiálnímu rozsahu pojmu koncese.
13. V souvislosti se skutečností, že v mezidobí došlo k výměně vedení města, stěžovatelka upozornila, že soudy měly za povinnost při volném hodnocení důkazů zohlednit, do jaké míry je argumentace ohledně obsahu vůle města účelová, jestliže směřuje k neplatnosti uzavřené smlouvy, resp. jakou má váhu, jestliže nové vedení města je politickým konkurentem vedení předcházejícího. V této souvislosti stěžovatelka namítla porušení práva na samosprávu s tím, že nové vedení toto právo neuplatní, a tak je musí uplatnit ona, neboť "díky jeho výkonu měla právní jistotu ohledně slibného podnikatelského záměru".
14. Podle stěžovatelky bylo povinností obecných soudů šetřit konkrétní rozsah omezení absolutních distributivních práv jejích i vedlejšího účastníka, s tím, že v omezeném (výstupní) testu proporcionality bylo třeba zkoumat, zda zásah do autonomie vůle nepřekračuje meze svého nezbytného účelu. Zde se smluvní strany dohodly na dvou kategoriích závazků, kdy závazky plynoucí z nájmu a povinnosti postavit parkovací domy byly z pohledu veřejného zájmu realizovány bezvadně a závazky související se stavbou dopravních omezení trpěly formální vadou. Soudy obě kategorie odmítly rozdělit, ačkoliv to bylo "technicky" možné, čímž ochrana veřejného zájmu nepřípustně zasáhla i tu část transakce, která koncesí být nemůže a kde byl při zadání veřejné zakázky veřejný zájem chráněn. Porušení povinnosti minimalizovat tento zásah plyne i z porovnání hodnot obou závazků.
15. V dalším doplnění ústavní stížnosti ze dne 30. 5. 2018 stěžovatelka s poukazem na nález Ústavního soudu ze dne 17. 4. 2018 sp. zn. III. ÚS 2332/16 (rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz), uvedla, že koncesní zákon vymezuje podmínky výkonu práva podnikat podle čl. 26 Listiny, přičemž z požadavku jeho ústavně konformní aplikace plyne, aby nebyl uplatňován v případech, na který se nemá vztahovat, zde na celý předmět smlouvy (viz výše).
16. Krom toho stěžovatelka s poukazem na nález Ústavního soudu ze dne 24. 4. 2018 sp. zn. III. ÚS 3061/17 namítla, že Nejvyšší soud řádně neodůvodnil, proč vedlejšímu účastníkovi jako statutárnímu městu přiznal náhradu nákladů dovolacího řízení.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
17. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s požadavky §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva; ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
18. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu obecných soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), a vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou svým vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů; jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto nutno vycházet z pravidla, že vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad "podústavního práva" a jeho aplikace na jednotlivý případ je v zásadě věcí obecných soudů a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady).
19. Ústavní soud přezkoumal napadené rozhodnutí, jakož i řízení jemu předcházející z hlediska stěžovatelkou v ústavní stížnosti uplatněných námitek a se zřetelem ke skutečnosti, že mohl přezkoumávat pouze jeho ústavnost (viz výše), dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
20. Stěžovatelka argumentaci v ústavní stížnosti založila na vyjádření nesouhlasu s tím, jak obecné soudy posoudily otázku platnosti smlouvy o investici a potažmo smlouvy o nájmu pozemků (jako smlouvy závislé), které stěžovatelka uzavřela s vedlejším účastníkem. V prvé řadě stěžovatelka uvedla, že smlouva o investici je koncesní smlouvou podle §16 koncesního zákona pouze zčásti týkající se vybudování "technických zařízení pro regulaci vjezdu do VLU a informační a navigační systém", nikoliv však vybudování parkovacích domů, a že obě tyto části smlouvy a také pronájem pozemků lze od sebe oddělit, a tudíž eventuální neplatností by mohla být postižena pouze prvně uvedená část, případně by dle stěžovatelky měla být smlouva o investici (zřejmě) posouzena jako platná z toho důvodu, že investice do technických zařízení tvoří jen malou část z celkového objemu investic.
21. Stěžovatelka sice tvrdí, že lze výše uvedené skupiny závazků od sebe oddělit, v podstatě žádnou argumentaci, na základě čeho tak vyvozuje, nepředestřela. Otázkou závislosti smlouvy o nájmu pozemků na smlouvě o investici se zabýval jak soud prvního stupně, tak soud odvolací v odůvodnění svých rozhodnutí, přičemž svůj závěr (tedy o jejich vzájemné závislosti) řádně zdůvodnily. Stěžovatelka pak v dovolání argumentovala tím, že lze oddělit jednotlivé části smlouvy o investici, ovšem Nejvyšší soud se s jejím názorem neztotožnil, když vyvodil, že s ohledem na obsah této smlouvy a okolnosti jejího uzavření tak učinit nelze, přičemž odkázal na skutkové závěry odvolacího soudu.
22. Byť je takové odůvodnění dovolacího soudu dosti stručné, Ústavní soud má za to, že důvody, o něž soudy nižších stupňů svůj závěr o závislosti obou smluv opřely, najdou své uplatnění přiměřeně pro otázku (ne)dělitelnosti jednotlivých závazků ze smlouvy o investici, a tudíž poukaz na obsah této smlouvy a okolnosti uzavření se jeví jako dostačující. V této souvislosti je třeba připomenout, že předmětem dané obchodní operace, jejíž rámec tvořila smlouva o investici a smlouva o pronájmu pozemků, byla nejen výstavba čtyř parkovacích domů a vybudování zmíněných technických zařízení, ale i provozování celého parkovacího systému ve vnitřním lázeňském území města na dobu 29 let.
23. Vzhledem k tomu, že se stěžovatelce ústavnost (a ani věcnou správnost) závěru o vzájemné závislosti obou smluv, resp. o "nedělitelnosti" závazků z nich vycházejících, nepodařilo zpochybnit, kdy ani Ústavnímu soudu není zřejmé, jak by bylo možné od sebe jednotlivé závazky (konkrétně závazek vybudování parkovacích domů od závazků ostatních) "technicky" oddělit, jestliže účelem obou smluv mělo být komplexní dlouhodobé řešení vjezdu a parkování ve vnitřním lázeňském území. Argumentuje-li stěžovatelka porovnáním výše investice do technických zařízení s investicí do výstavby parkovacích domů, (ani) Ústavní soud takovou skutečnost za relevantní nepovažuje; podstatné je, zda příslušná smlouva naplňuje znaky koncesní smlouvy podle §16 koncesního zákona a zda jde o významnou koncesní smlouvu podle §20 odst. 1, odst. 2 písm. d) koncesního zákona, kde rozhodným kritériem je předpokládaný příjem koncesionáře, zde pak příjem, který měl stěžovatelce plynout z provozování daného systému.
24. V ústavní stížnosti stěžovatelka dále namítla, že Nejvyšší soud postupoval v rozporu s §25 odst. 5 koncesního zákona, když posoudil koncesní smlouvu jako neplatný úkon, přestože Úřad pro ochranu hospodářské soutěže neuložil zákaz jejího plnění podle §25 odst. 2 koncesního zákona. Nejvyšší soud dospěl k závěru, že za dané situace je třeba postupovat podle §30 koncesního zákona, přičemž náležitě vysvětlil, z jakého důvodu ustanovení, na něž stěžovatelka poukazuje, v dané situaci aplikovat nelze. Je-li pak v zákoně výslovně stanoveno, že podmínkou platnosti koncesní smlouvy je předchozí souhlas Ministerstva financí, a tato podmínka naplněna nebyla, pak obecné soudy žádný prostor k tomu, aby poměřovaly, zda vyslovení neplatnosti je nezbytné a přiměřené, nemají.
25. Další stěžovatelčina námitka spočívá v tom, že se Nejvyšší soud řádně nevypořádal s její námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu, když uzavřel, že z hlediska otázky (ne)přezkoumatelnosti rozhodnutí mohou být relevantní jen takové vady odůvodnění, jež jsou na újmu uplatnění práv dovolatele. Ústavní soud připomíná, že z hlediska ústavněprávního přezkumu představuje soudní řízení a rozhodnutí v něm vydaná jeden celek. To se týká i posuzování otázky "přezkoumatelnosti" soudních rozhodnutí, do něhož je třeba zahrnout také (a především) rozhodnutí o posledním procesním prostředku, který měl stěžovatel k ochraně svých práv k dispozici, neboť jím mohou být případné nedostatky odůvodnění rozhodnutí soudů nižších stupňů zhojeny.
26. Je přitom jistě povinností obecných soudů, plynoucí z principů řádného procesu, náležitě se vypořádat se skutkovou a právní argumentací účastníků řízení. Tvrdí-li však stěžovatelka, že se tak v souzené věci nestalo, Ústavní soud jí přisvědčit nemohl. Otázkami, na které stěžovatelka v ústavní stížnosti poukázala a jejichž posouzení mělo z hlediska výsledku daného řízení význam, tj. otázkou kvalifikace smlouvy o investici, "oddělitelnosti" závazků či výkladu §25 odst. 2 a 5 koncesního zákona, se obecné soudy v odůvodnění svých rozhodnutí zabývaly a dostatečně (tj. přezkoumatelným způsobem) se s nimi vypořádaly.
27. Brojí-li stěžovatelka proti rozhodnutí Nejvyššího soudu o náhradě nákladů řízení, s ohledem na výši této částky, která byla stěžovatelce uložena zaplatit, jde o zjevně bagatelní věc, a ústavní stížnost i v této části postrádá ústavněprávní rozměr. Nadto Ústavní soud považuje kritéria plynoucí ze stěžovatelkou zmíněného nálezu sp. zn. III. ÚS 3061/17 za splněná.
28. Protože nic nenasvědčuje porušení ústavně zaručených základních práv či svobod, kterých se stěžovatelka dovolávala, Ústavní soud její ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 30. října 2018
Jan Musil v. r.
předseda senátu