ECLI:CZ:US:2018:3.US.676.18.1
sp. zn. III. ÚS 676/18
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Radovana Suchánka a soudců Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatelek obchodních společností N166, a. s., sídlem Cejl 494/25, Brno, SOLODOOR a. s., sídlem Nádražní 166, Sušice, a SUŠICE s. r. o., sídlem Tleskačova 1660/2, Kuřim, všech zastoupených JUDr. Stanislavem Kadečkou, Ph.D., advokátem, sídlem Teplého 2786, Pardubice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. listopadu 2017 č. j. 1 As 299/2016-59 a rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 17. srpna 2016 č. j. 59 A 1/2015-204, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Plzni, jako účastníků řízení, a města Sušice, sídlem náměstí Svobody 138, Sušice, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelky domáhaly, aby byly zrušeny rozsudky Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Plzni (dále jen "krajský soud") označené v záhlaví, neboť jsou názoru, že jimi byla porušena jejich základní práva zakotvená v čl. 11 odst. 1 a 4, čl. 26 odst. 1, čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), v čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod a v čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k této Úmluvě.
2. Stěžovatelky podaly u krajského soudu dne 17. 2. 2015 návrh na zrušení části opatření obecné povahy - územního plánu města Sušice vydaného dne 17. 9. 2014 pod č. j. 3896/14 (dále jen "územní plán"). Domáhaly se zrušení územního plánu ve výrokové části 1f) v části nazvané Obecné podmínky využití území, a to v rozsahu věty: "S odkazem na zachování, ochranu a podporu funkce historického centra města jako základní urbanistické hodnoty se vylučuje výstavba maloobchodních prodejen a nákupních center s velikostí zastavěné plochy nad 1.000 m2 v jedné lokalitě." Dále požadovaly zrušit územní plán v části nazvané Definice pojmů v rozsahu věty "Jedna lokalita: je samostatná maloobchodní jednotka či samostatné nákupní centrum, které je samostatně připojeno na veřejnou komunikaci a je provozně samostatné z hlediska parkovacích stání, zásobování, energetického a vodohospodářského řešení v parametrech, které jsou vymezeny pro plochu občanského vybavení - komerčního kapitolou 1f výrokové části - vymezení ploch s rozdílným využitím." Krajský soud územní plán zrušil rozsudkem ze dne 13. 5. 2015 č. j. 59 A 1/2015-101 v rozsahu, v jakém jej napadly stěžovatelky. Shledal, že šlo o nesrozumitelnou regulaci.
3. Nejvyšší správní soud uvedený rozsudek krajského soudu zrušil, a to svým rozsudkem ze dne 6. 4. 2016 č. j. 1 As 163/2015-51, neboť vyhodnotil, že územní plán neobsahuje nesrozumitelnou regulaci. Uvedl, že ze zvoleného řešení je patrné stanovení limitu velikosti maloobchodních prodejen a nákupních center. Poukázal na to, že odůvodnění územního plánu objasňuje, že jde o regulaci výstavby nových prodejních ploch o výměře nad 1 000 m2. Dále uvedl, že označení "jedna lokalita" v územním plánu není možné chápat v obecném významu tohoto slovního spojení, ale je třeba jej vnímat v kontextu odůvodnění územního plánu ve významu "jeden každý případ". Definice pojmu "jedna lokalita" vymezuje doplňující podmínky, které brání obcházení stanoveného pravidla účelovým spojováním obchodních jednotek či naopak rozdělováním obchodních center.
4. Krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu následně vydal rozsudek ze dne 17. 8. 2016 č. j. 59 A 1/2015-204, jímž zamítl návrh na zrušení napadené části územního plánu. V odůvodnění uvedl, že plošná regulace prodejních ploch byla vyvolána snahou o ochranu živého centra města, což je legitimní záměr. Poznamenal, že město Sušice při zavádění regulace vycházelo ze srovnání se stávajícími obchodními centry v daném městě, jejichž plocha se pohybuje od 1 100 m2 do 2 000 m2. Kdyby město stanovilo regulativ na 5 000 m2, jak požadovaly stěžovatelky, postrádala by daná regulace smysl. Dle krajského soudu nejde o zásadní změnu využití pozemků stěžovatelek, které své pozemky stále mohou využít pro výstavbu obchodního centra. Jediné, v čem jsou omezeny, je velikost zastavěné plochy.
5. Nejvyšší správní soud kasační stížnost proti druhému rozsudku krajského soudu zamítl rozsudkem ze dne 23. 11. 2017 č. j. 1 As 299/2016-59. Námitku nesrozumitelnosti územního plánu vyhodnotil jako nepřípustnou dle §104 odst. 3 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s.", není-li výslovně uvedeno jiné znění), jelikož tuto námitku vypořádal již ve svém předchozím rozsudku v dané věci. Nejvyšší správní soud nepřisvědčil námitce vztahující se k testu proporcionality, dle níž regulativ upřednostňuje vícepatrové prodejny, čímž znemožňuje budování prodejen, které nelze bez neúměrných nákladů umístit ve vyšších patrech (např. autosalon, zahradnictví či stavebniny). Uvedl, že i vícepatrové prodejny mají své první podlaží a některé z namítaných typů prodejen lze umístit i ve vyšších patrech. Regulace tedy prošla kritériem minimalizace zásahu. Navíc je právem obce regulovat územním plánem nejen prostorové, ale i funkční využití území, je-li to nezbytné či žádoucí např. z důvodu snižování negativních vlivů individuální dopravy (např. v případě prodeje stavebnin či autosalonu).
II.
Argumentace stěžovatelek
6. Stěžovatelky považují regulaci v územním plánu za nesrozumitelnou ohledně konkrétního rozsahu omezení výstavby. Nejasnost této regulace je dle jejich mínění v rozporu se samotnými základy demokratického právního státu. Výsledek rozhodování orgánů veřejné moci založeného na aplikaci nesrozumitelného regulativu nelze dopředu odhadnout, v čemž stěžovatelky spatřují porušení právní jistoty. Poukázaly též na skutečnost, že krajský soud ve svém původním rozsudku územní plán považoval za nesrozumitelný. Namítly, že ani úvaha Nejvyššího správního soudu, že za nekvalitním textovým vymezením regulativu je třeba spatřovat konkrétní záměr regulátora, nemůže překonat zjevně nejasný výrok územního plánu, který tvoří závazné pravidlo chování. Závazný je jedině výrok územního plánu, a nikoli jeho odůvodnění. Po adresátovi opatření obecné povahy nelze žádat, aby se řídil odůvodněním, které jeho vlastnické právo omezuje více než výrok tohoto opatření. Stěžovatelky poukázaly na množství odůvodněných obav z výkladu aplikace doplňujících podmínek, nicméně správní soudy na tato tvrzení nereagovaly a zcela rezignovaly na snahu napadenou část územního plánu alespoň částečně vysvětlit. Mají proto za to, že zejména Nejvyšší správní soud porušil jejich právo na soudní ochranu garantované v čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny.
7. Dále stěžovatelky ve své argumentaci brojily proti omezení stanovenému v územním plánu, a to v rozsahu, v jakém toto omezení vyplynulo z výkladu provedeného Nejvyšším správním soudem. Jsou přesvědčeny, že územní plán představuje omezení jejich práv, které je neproporcionální ve vztahu k zájmům, které má plán chránit. Cíl omezení výstavby prodejen a nákupních center s plochou nad 1 000 m2 v jedné lokalitě měl spočívat v ochraně živého náměstí. Jde o cíl, který nelegitimně zvýhodňuje zájmy úzké skupiny podnikatelů z centra města Sušice před subjekty, které chtějí podnikat v jiné lokalitě. Stejně diskriminační je i městem Sušice tvrzená koncentrace obchodních jednotek při Hrádecké a Nádražní ulici, jejíž existenci město akceptuje. Za legitimní cíl regulativu dle stěžovatelek není možno považovat konzervaci dosavadního faktického stavu, k čemuž se soudy bez vlastní argumentace přiklonily. Závěr, dle něhož lze považovat dosavadní rozložení obchodních jednotek za adekvátní a do budoucna zachovatelné prostřednictvím regulace v územním plánu, se nutně opírá o premisu, že město je povoláno rozhodovat o rovnováze mezi nabídkou a poptávkou na trhu.
8. I kdyby byl cíl regulace legitimní, nemohl by projít dalším krokem v testu proporcionality, jímž je kritérium vhodnosti zvoleného prostředku. K tvrzenému cíli totiž předmětný regulativ dostatečně nesměřuje. Stěžovatelky si kladou otázku, proč by pro zachování funkce historického centra měla hrát roli právě paušální hranice 1 000 m2. Navíc za situace, kdy je z hlediska výškové regulace možno umísťovat budovy nákupních center o 3 až 5 patrech. Výstavbu větších nákupních center územní plán zkomplikoval, avšak za bezdůvodné diskriminace některých služeb, které je obtížné provozovat ve vyšších nadzemních podlažích bez razantního zvýšení nákladů (jde např. o autosalony, stavebniny či zahradnictví). Tyto služby jsou v Sušici nedostatkové, takže by potenciálně mohly představovat alternativní možnost využití brownfieldu náležejícího stěžovatelkám. V rozhodnutí o námitkách k tomu bylo uvedeno, že pro potřeby uvedených služeb mohou sloužit "plochy výroby, plochy nerušící výroby a služeb a plochy infrastruktury". Jinými slovy bylo dle stěžovatelek prodejcům doporučeno, aby uvedený typ zboží prodávali na cestě, pokud jej nevměstnají do budovy, jejíž velikost je regulací omezena. Stěžovatelky vyjádřily pochyby nad tím, jak může zvolená regulace sloužit k ochraně živého náměstí.
9. U kritéria potřebnosti v rámci testu proporcionality dle stěžovatelek existují jiné méně invazivní způsoby, jak dosáhnout zamýšleného cíle. Jde především o vymezení funkčních ploch a jejich přípustného využití. Stěžovatelky namítly, že územní plán neobsahuje ani náznak úvahy, podle čeho byla stanovena hranice 1 000 m2. Jde-li o proporcionalitu v užším smyslu, nebyly ze strany správních soudů zohledněny relevantní vlivy a dopady. Stěžovatelky uzavřely, že napadená část územního plánu města Sušice představuje neústavní zásah do jejich vlastnického práva a práva podnikat.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
10. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnými stěžovatelkami, které byly účastnicemi řízení, v nichž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelky jsou zastoupeny v souladu s požadavky §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelky vyčerpaly všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
11. Ústavní soud není součástí soustavy soudů, nýbrž je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 a 91 odst. 1 Ústavy). Není povolán k instančnímu přezkumu rozhodnutí soudů. Jeho pravomoc podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy je založena výlučně k přezkumu toho, zda v řízení nebo rozhodnutím v něm vydaným nebyla dotčena ústavně chráněná práva nebo svobody stěžovatele a zda řízení lze jako celek pokládat za spravedlivé.
12. Ústavní soud neshledal, že by správní soudy porušily ústavně zaručená práva stěžovatelek tím, že napadenou část územního plánu vyhodnotily jako srozumitelnou. Skutečnost, že stěžovatelky dokázaly nalézt řadu výkladů regulace v územním plánu na různém stupni absurdity, nečiní regulaci v územním plánu nesrozumitelnou. Ústavní soud plně souhlasí s Nejvyšším správním soudem, že výklad regulace v územním plánu musí být veden snahou rozumně pochopit její obsah. Je-li některá verze výkladu absurdní, je třeba ji odmítnout. Ústavní soud nemá z hlediska ústavnosti co vytknout Nejvyššímu správnímu soudu v jeho hodnocení, že napadenou regulaci v územním plánu lze smysluplně vyložit tak, že jde o zákaz výstavby maloobchodních prodejních ploch větších než 1 000 m2. Při výkladu obsahu regulace v územním plánu je nutno přihlížet k odůvodnění územního plánu. Jde o jeden z účelů, kterému odůvodnění slouží. Ústavní soud přitom neshledal, že by v daném případě z odůvodnění územního plánu vyplývaly přísnější podmínky pro výstavbu maloobchodních prodejen a nákupních center, než které Nejvyšší správní soud dovodil z výroku územního plánu.
13. Výklad Nejvyššího správního soudu, že definice pojmu "jedna lokalita" má bránit obcházení stanoveného pravidla účelovým spojováním obchodních jednotek či naopak rozdělováním obchodních center, považuje Ústavní soud za dostatečný. Při hodnocení srozumitelnosti regulace v územním plánu není třeba, aby soud prováděl podrobný a kazuistický výklad posuzované regulace. Nejvyšší správní soud tak neporušil ústavně zaručená práva stěžovatelek, když objasnil základní podstatu a smysl regulace v podobě definice pojmu "jedna lokalita", ale když se nezabýval podrobným výkladem podmínek užitých v definici tohoto pojmu zavedené v územním plánu, jak požadovaly stěžovatelky.
14. Stěžovatelky v ústavní stížnosti zpochybňovaly, že posuzovaná regulace v územním plánu vyhovuje požadavkům proporcionality, jak je vymezil Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 27. 9. 2005 č. j. 1 Ao 1/2005-98 (č. 740/2006 Sb. NSS) a mezi něž patří hodnocení, zda napadené opatření obecné povahy vůbec umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (kritérium vhodnosti), zda opatření obecné povahy a sledovaný cíl spolu logicky souvisí a zda cíle nelze lépe dosáhnout jiným legislativním prostředkem (kritérium potřebnosti), zda opatření obecné povahy omezuje své adresáty co nejméně (kritérium minimalizace zásahů) a zda je následek napadeného opatření obecné povahy úměrný sledovanému cíli (kritérium proporcionality v užším slova smyslu). Ústavní soud poznamenává, že algoritmus přezkumu opatření obecné povahy, který byl načrtnut v uvedeném rozsudku sp. zn. 1 Ao 1/2005, měl význam ve vztahu k úpravě v §101d odst. 1 s. ř. s., ve znění účinném do 31. 12. 2011, dle níž při přezkumu opatření obecné povahy nebyl soud vázán právními důvody návrhu. Od 1. 1. 2012 je soud dle §101d odst. 1 s. ř. s. vázán rozsahem a důvody návrhu, a tudíž bez příslušných námitek nemůže provést plný rozsah přezkumu dle rozsudku sp. zn. 1 Ao 1/2005 (srov. část IV.2.b rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2013 č. j. 2 Aos 1/2013-138). Správní soudy vycházely ze znění soudního řádu správního účinného od 1. 1. 2012.
15. Ústavní soud konstatuje, že správní soudy neporušily ústavně garantovaná práva stěžovatelek, když v rámci posouzení kritéria vhodnosti shledaly, že zájem na zajištění živého centra města je legitimním zájmem, který lze zohlednit při územním plánování. Do ústavně chráněného rámce práva na samosprávu (čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy) spadá i rozhodování o rozvoji spravovaného území [srov. nález ze dne 7. 5. 2013 sp. zn. III. ÚS 1669/11 (N 76/69 SbNU 291)]. Zachování živého centra města je naplněním cílů územního plánování v podobě vytváření podmínek pro soudržnost společenství obyvatel území [§18 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů] a obecně harmonického využití území.
16. Základní logika, z níž vychází územní plán, spočívající v tom, že výstavba velkých nákupních center ovlivňuje, na kterém místě se lidé v daném městě přirozeně shromažďují, je dle Ústavního soudu zřejmá a nijak se nevymyká ústavním mezím, v nichž se obec při územním plánování pohybuje. Ústavní soud proto nesdílí pochybnosti stěžovatelek, že regulace velkých nákupních center je schopná ovlivnit, do jaké míry zůstane střed města atraktivní a zůstane živým centrem. Kromě toho město Sušice přihlíželo i k dalším souvislostem spojeným s výstavbou velkých nákupních center v podobě požadavků dopravního připojení na silniční síť, dostupnosti veřejné dopravy, urbanistického charakteru lokality a stávajícího vybavení území obchody (str. 177 až 187 odůvodnění územního plánu).
17. Ke kritériu potřebnosti stěžovatelky namítly, že se nabízely méně invazivní způsoby, jak dosáhnout zamýšleného cíle, např. podrobnějším vymezením funkčních ploch a jejich přípustného využití. Ústavní soud konstatuje, že z posuzovaného územního plánu je patrné, že město Sušice vyjádřilo obavy z toho, že by nová velká nákupní centra či velké maloobchodní prodejny mohly svou atraktivitou zastínit centrum města a vést k upadání jeho významu a současného způsobu využití. Za tohoto stavu Ústavní soud nerozumí tvrzení stěžovatelek, jakým způsobem by podrobnější vymezení funkčních ploch bez regulace velikosti nákupních center mělo snížit atraktivitu případných nových velkých obchodních center či zachovat fenomén živého centra města.
18. Již Nejvyšší správní soud stěžovatelkám v bodech [32] až [41] napadeného rozsudku objasnil, že odůvodnění, proč byl zvolen limit 1 000 m2, územní plán obsahuje. K tomu krajský soud (na straně 23 svého rozsudku) uvedl, že město Sušice vycházelo ze srovnání se stávajícími obchodními centry v Sušici, jejichž plocha se pohybovala v rozmezí od 1 100 m2 do 2 000 m2. Na dané hodnocení správních soudů Ústavní soud odkazuje.
19. Rovněž s tvrzením o znemožnění výstavby některých prodejen (např. autosalonu, zahradnictví či stavebnin), které nelze bez neúměrných nákladů umístit do vyšších pater, se Nejvyšší správní soud vypořádal, a to v bodě [45] svého rozsudku. Zmínil, že i vícepatrové prodejny mají své první podlaží, které k tomu účelu lze užít, a některé z namítaných typů prodejen lze umístit i ve vyšších patrech bez značného zvýšení nákladů. Ústavní soud konstatuje, že stěžovatelky neobjasnily, jaké ústavněprávní deficity v tomto hodnocení spatřují. V ústavní stížnosti jen v podstatě zopakovaly argumentaci, kterou již Nejvyšší správní soud vypořádal.
20. Samy stěžovatelky připouštějí, že územní plán umožňuje umísťovat budovy nákupních center o 3 až 5 patrech až na 1 000 m2 zastavěné plochy. To vede k tomu, že prodejní plocha na více podlažích může v souhrnu značně převyšovat 1 000 m2 a regulace vylučuje jen skutečně velké prodejny. S přihlédnutím k tomu, že krajský soud poukazoval na velikost stávajících obchodních center v Sušici, jejichž plocha se pohybovala v rozmezí od 1 100 m2 do 2 000 m2, a dalším výše uvedeným důvodům, Ústavní soud neshledal, že by bylo porušeno vlastnické právo stěžovatelek či jejich právo podnikat.
21. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud nezjistil žádné porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatelek, odmítl jejich ústavní stížnost bez přítomnosti účastníků mimo ústní jednání jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 24. dubna 2018
Radovan Suchánek v. r.
předseda senátu