ECLI:CZ:US:2018:3.US.816.17.1
sp. zn. III. ÚS 816/17
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Radovana Suchánka (soudce zpravodaje a soudců Josefa Fialy a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatelů Jiřího Lišky a Jaroslava Mráze, oba zastoupeni Mgr. Petrem Švadlenou, advokátem, sídlem Velké náměstí 135/19, Hradec Králové, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. prosince 2016 č. j. 3 As 250/2015-68 a rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 11. listopadu 2015 č. j. 67 A 5/2015-157, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně, jako účastníků řízení, a 1) obce Pasohlávky, sídlem Pasohlávky 1, 2) Radima Jaroška, 3) Petra Juráška, 4) Petry Juráškové, 5) Marie Skřivánkové, 6) Ludovíta Smrtníka, 7) Ladislava Šnajdra a 8) obchodní společnosti Thermal Pasohlávky a. s., sídlem Pasohlávky 1, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelé domáhali zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí pro porušení čl. 11 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
2. Z ústavní stížnosti a z napadených rozhodnutí se podává, že obec Pasohlávky [vedlejší účastnice 1), dále jen "obec"] vydala dne 10. 6. 2015 územní plán obce s účinností od 30. 6. 2015. Tímto územním plánem určila mj. plochy zahrad a sadů a vymezila rovněž územní rezervu pro vedení nadregionálního biokoridoru NRBK K161, který je v územním plánu označen jako KR NRBK-N (nivní větev) a KR NRBK-V (vodní větev). Současně na těchto plochách omezila stavební činnost.
3. Stěžovatelé se u Krajského soudu v Brně (dále jen "krajský soud") domáhali zrušení tohoto opatření obecné povahy, neboť nesouhlasili s omezením stavební činnosti a umístěním územní rezervy na jejich pozemcích (jde o pozemky v katastrálním území Mušov p. č. X1 a p. č. X2, zapsané na listu vlastnictví č. X3 a č. X4). Krajský soud rozsudkem ze dne 11. 11. 2015 č. j. 67 A 5/2015-157 návrh zamítl. Z procesního hlediska nevyhověl návrhu na dokazování výslechem dvou svědků a dále shledal, že ve věci jsou splněny podmínky podle §51 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen "s. ř. s."). Rozhodl proto bez nařízeného jednání. Při posouzení věci samé soud nepřisvědčil stěžovatelům v tom, že by územní plán trpěl vadou nepřezkoumatelnosti. Uvedl, že obec se sice nevypořádala podrobně s námitkami, které stěžovatelé uplatnili v řízení o schválení územního plánu, avšak to nemá za následek jeho nesrozumitelnost. Dále shledal, že z hlediska §43 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, zde byly naplněny zákonné podmínky pro vymezení územní rezervy pro nadregionální biokoridor v územním plánu. Krajský soud poukázal na to, že obec vymezení biokoridoru dostatečně odůvodnila v textové části výroku územního plánu. Uvedla, že potřeba využití koridoru územních rezerv bude prověřována při každém vyhodnocování územního plánu podle územně analytických podkladů kraje a podle aktuálních rezortních studií. Po vydání Zásad územního rozvoje bude účelnost koridorů posouzena postupem podle §43 odst. 3 a §54 odst. 5 stavebního zákona. Krajský soud se neztotožnil ani s námitkou, že by šíře biokoridoru 50 metrů byla stanovena nepřezkoumatelně. Uvedl, že je-li minimální šíře takového biokoridoru stanovena na 40 metrů, je vymezená šíře přiměřená a dostatečně odůvodněná návazností na vodní nádrž, resp. nivní polohu. Krajský soud byl rovněž názoru, že omezení umístění některých staveb bylo v souladu s §18 odst. 5 stavebního zákona. Zdůraznil, že na vymezeném území není vyloučeno umístění všech staveb. Krajský soud také s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 7. 10. 2011 sp. zn. 6 Ao 5/2011) uvedl, že při přezkoumání územního plánu musí postupovat zvláště zdrženlivě, neboť prostřednictvím územního plánu se realizuje právo na samosprávu obce a vůle občanů obce. Při vážení zájmů by ke zrušení územního plánu muselo vést zvlášť závažné porušení zásady proporcionality. Poukázal na to, že v projednávané věci se umístění všech staveb na pozemcích nezakazuje a umístění stavby bude teprve předmětem stavebního řízení. Zdůraznil také, že ochrana přírody a krajiny je důležitým zájmem, zásah do vlastnického práva navrhovatelů má legitimní důvod a je vedena šetrným způsobem. Krajský soud rovněž neshledal, že by šlo o diskriminační či libovolné řešení, neboť na severní části vodní nádrže Nové Mlýny jsou pozemky využívány dlouhodobě jako plochy bydlení, občanské vybavenosti a rekreace. Na jižní části, kam náleží pozemky stěžovatelů, jsou zařazeny pozemky lesní, přírodní, případně zemědělské. Stěžovatelé se proto nemohou domáhat stejného zacházení jako osoby vlastnící pozemky na severním břehu. Velké části pozemků stěžovatelů jsou navíc zařazeny do ploch územní rezervy R08 "plochy rekreace". Alespoň část pozemků stěžovatelů tak může v budoucnu být zařazena mezi plochy pro rodinnou rekreaci.
4. Proti rozsudku krajského soudu podali stěžovatelé kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 21. 12. 2016 č. j. 3 As 250/2015-68 zamítl (výrok I.) a ve výrocích II. a III. rozhodl o nákladech řízení.
5. Nejvyšší správní soud posoudil nejprve námitky stěžovatelů vůči formálním náležitostem územního plánu a poukázal na to, že podle bodu II. odst. 1 vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti platí, že tyto náležitosti má obsahovat textová část odůvodnění územního plánu. Obec v bodu II.19. textové části odůvodnění "Rozhodnutí o námitkách a jejich odůvodnění" uvedla seznam uplatněných námitek a výrok rozhodnutí o nich, odůvodnění však v této části územního plánu obsaženo není. Obec (patrně ve snaze učinit tuto část přehlednější) zvolila řešení, kdy odůvodnění rozhodnutí obsahuje příloha "Vyhodnocení projednání Územního plánu Pasohlávky". Tato příloha je však mimo "tělo" vlastního územního plánu a pokud má být přezkoumáno, jak obec o námitce rozhodla, musí být toto rozhodnutí vyloženo v kontextu s připojenou přílohou. Vzhledem k tomu, že z §172 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen "správní řád"), výslovně vyplývá povinnost uvést do opatření obecné povahy rozhodnutí o námitce jako celek, tj. včetně odůvodnění, je podle Nejvyššího správního soudu zvolené řešení formálně nesprávné. Z územního plánu nicméně vyplývá, že podrobné odůvodnění rozhodnutí o námitkách je obsaženo v této příloze. Nejvyšší správní soud vzhledem k závěrům své judikatury konstatoval, že toto řešení určitý vliv na srozumitelnost územního plánu nepochybně má, neboť důvody zamítnutí námitek z něj přímo nevyplývají. Současně však neshledal, že by územní plán byl v této části zcela nesrozumitelný.
6. Nejvyšší správní soud dovodil, že v předmětné věci byly dány podmínky podle §43 odst. 1 stavebního zákona k tomu, aby obec zahrnula vymezení územní rezervy pro budoucí nadregionální biokoridor do územního plánu. Obec tedy podle Nejvyššího správního soudu postupovala v souladu se zákonem. Územní plán a správní spis obsahují dostatečné množství podkladů, které spolehlivě vyvracejí tvrzení stěžovatelů. Nejvyšší správní soud uvedl, že stran samotného vymezení trasy územní rezervy obsahuje územní plán dostatečné odůvodnění již jen k námitkám stěžovatelům evidovaným pod č. 9.4.08. či poté 10.3.7. Vyplývá z něj především zdrženlivost obce při vymezování rezervy, a že k tomuto řešení přistoupila s vědomím zásahu do vlastnických práv majitelů dotčených pozemků a poměřovala jej s veřejným zájmem na vedení biokoridoru, přičemž obec trasu územní rezervy vedoucí mj. přes pozemky stěžovatelů podle názoru Nejvyššího správního soudu dostatečně odůvodnila. Nejvyšší správní soud shledal za akceptovatelné výše uvedené důvody pro vedení koridoru a pro vymezení územní rezervy a shledal souladným rovněž vymezení šířky koridoru územní rezervy. I na tomto místě shledal Nejvyšší správní soud patrnou snahu obce minimalizovat zásah do vlastnického práva stěžovatelů, neboť toto vymezení je provedeno v šířce 50 m. Podle Nejvyššího správního soudu i skutečnost, že trasa biokoridoru je zapracována do sousedících územních plánů, odůvodňuje zřízení biokoridoru a svědčí i o jednotě a vzájemných souvislostech vymezení územní rezervy.
7. Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého rozhodnutí dovodil, že zde existuje veřejný zájem na omezení užívání pozemků a že tímto veřejným zájmem je dostatečně odůvodněn jinak nepochybný zásah do vlastnického práva stěžovatelů. Uzavřel, že omezení v užívání území extrémní vybočení na úkor navrhovatelů nepředstavuje.
II.
Argumentace stěžovatelů
8. V ústavní stížnosti stěžovatelé spatřují porušení svého práva na spravedlivý proces především v tom, že v průběhu schvalování územního plánu obce, jakož i v řízení před obecnými soudy nedošlo k řádnému vypořádání jejich námitek vztahujících se k textové části územního plánu. Žalobou napadené opatření obecné povahy - územní plán obce, nesplňuje náležitosti stanovené v §172 odst. 1 a 5 a §173 odst. 1 správního řádu, a to jak po formální, tak po obsahové stránce. V daném případě o námitkách nebylo vůbec rozhodováno v rámci opatření obecné povahy, když rozhodnutí o námitkách v rozporu se správním řádem nebylo součástí územního plánu. Tuto skutečnost ostatně Nejvyšší správní soud konstatoval, nicméně dle něj a dle krajského soudu územní plán vadou nepřezkoumatelnosti netrpí. Tento závěr přijaly obecné soudy přesto, že na rozdíl od textu napadeného územního plánu, nebyl dokument "Vyhodnocení projednání územního plánu Pasohlávky, okres Brno - venkov" dostupný prostřednictvím sítě internet, a to ani na stránkách obce. Rozhodnutí o námitkách včetně vlastního odůvodnění proto musí být nedílnou součástí územního plánu. Bez řádného vypořádání námitek stěžovatelů v souladu se zákonem přímo v textu napadeného územního plánu nelze z územního plánu vůbec seznat, proč byl vydán (v podobě v jaké byl vydán), a to navzdory stěžovateli vzneseným námitkám, ani z jakých konkrétních důvodů bylo třeba stěžovatele (s odkazem na §18 odst. 5 stavebního zákona) na jejich právech omezit způsobem, který územní plán činí.
9. Podle názoru stěžovatelů ani po obsahové stránce z napadeného územního plánu, a dokonce ani z dokumentu "Vyhodnocení projednání územního plánu Pasohlávky, okres Brno - venkov" (na který napadený územní plán pouze odkazuje, ale není jeho součástí), nelze zjistit, na základě jakých konkrétních podkladů a z jakých důvodů obec omezila stěžovatele, jakožto vlastníky pozemků dotčených omezeními, v užívání jejich vlastnictví (např. i v možnosti realizovat některé stavby). Tím soudy popřely materiální požadavky zákona na obsah rozhodnutí o námitkách uvedených v §172 odst. 5 správního řádu. Z uvedených dokumentů totiž nevyplývá, jaký konkrétně soudy tvrzený vyšší zájem odůvodňuje takové omezení vlastnického práva stěžovatelů, jak bylo provedeno v daném případě, a v čem a nakolik tento zájem převažuje nad zájmy vlastníků dotčených pozemků (mimo jiné stěžovatelů). Z uvedených dokumentů nevyplývá ani to, z jakých konkrétních důvodů nelze dosáhnout deklarovaných cílů sledovaných obcí jiným způsobem. Nejvyšší správní soud pouze obecně konstatoval, že z územního plánu konkrétní důvody vyplývají, byť dle stěžovatelů v něm žádné takové důvody uvedeny nejsou. Z odůvodnění územního plánu totiž zejména nevyplývá, jakým způsobem by vůbec mohly jakékoliv stavby zasáhnout do cílů územního plánování, ani proč konkrétní stavby nejsou přípustné. Stěžovatelé v této souvislosti zdůrazňují, že jejich pozemky dotčené omezením územního plánu se nacházejí v kat. úz. Mušov na jižním břehu nádrže Nové Mlýny I, a to konkrétně v místě, kde již zemědělské i jiné stavby stojí. Jakým způsobem by tyto stavby mohly znehodnocovat či zhoršovat rekreační a lázeňské území (které je na opačném, tj. severním břehu nádrže Nové Mlýny I, a to ve vzdálenosti cca 1 km vzdušnou čarou přes vodní hladinu nádrže od pozemků stěžovatelů), či jaký konkrétní negativní dopad by mohly mít na krajinný ráz, životní prostředí či ochranu přírody (jak bylo toto stěžovatelům v rámci řízení podáno), však není zřejmé ani z územního plánu, ani ze závěrů přijatých obecnými soudy. Stěžovatelé poukazují na skutečnost, že z čl. 11 Listiny vyplývá, že obec a v návaznosti na to ani soudy řádným a zákonem požadovaným způsobem nezdůvodnili, proč obcí určené zemědělské stavby a dále i ekologická a informační centra znehodnocují (popř. zhoršují) rekreační a širší lázeňské území, resp. mají negativní vliv na krajinný ráz, životní prostředí a ochranu přírody. Územním plánem totiž obec (a svými závěry rovněž soudy) fakticky zabránila stěžovatelům užívat pozemky v jejich vlastnictví způsobem, k němuž slouží a jsou určeny. Dle názoru stěžovatelů §18 odst. 5 stavebního zákona ani neumožňuje v územním plánu omezit (vyloučit) zemědělské (resp. i jiné v nezastavěném území přípustné) stavby pouze jejich prostým výčtem bez toho, že by byly vymezeny jejich další parametry (např. zastavěná plocha, počet podlaží, způsob jejich užití tj. zda jde o stavby pro průmysl či stavby sloužící jen interní potřebě vlastníka pozemku apod.). Stavební předpisy (tj. stavební zákon ani prováděcí předpisy) totiž jednak neobsahují definici všech zemědělských staveb ani jejich taxativní výčet a jednak i stanoví pro jejich umístění, resp. stavbu, i různé podmínky dle toho, o jakou stavbu konkrétně má jít. Podle stěžovatelů je zřejmé, že podle stavebních předpisů existuje široká škála zemědělských staveb. Pouhé vyjmenování staveb bez uvedení jejich dalších parametrů, tak jak bylo učiněno obcí v napadeném územním plánu, proto dle názoru stěžovatelů nemůže být v souladu s ústavní zásadou, že veřejnou moc lze uplatňovat jen v případech, mezích a způsoby, které stanoví zákon tak, jak toto vyplývá z čl. 2 odst. 2 Listiny a čl. 2 odst. 3 Ústavy. Soudy se otázkou libovůle obce při projednávání územního plánu a tím, zda obec v tomto nezneužila svou pravomoc a působnost, podrobněji nezabývaly. Protože bez jakéhokoli účelu a odůvodnění soudy připustily zásadní omezení vlastnického práva stěžovatelů, a to bez relevantního zákonného podkladu, došlo tím rovněž k zásahu do tohoto jejich práva. Práva stěžovatelů byla omezením možnosti umístit na své pozemky některé zemědělské stavby a další stavby dotčena bez toho, že by k takovému omezení byly dány ústavně legitimní a o zákonné cíle opřené důvody. Skutečnost, že v takovém případě jde o nepochybný zásah do vlastnického práva stěžovatelů, ostatně připustil ve svém rozsudku i Nejvyšší správní soud. Ačkoli Nejvyšší správní soud dovozoval, že tento zásah je dostatečně odůvodněn veřejným zájmem, tak jak je zřejmé z výše uvedeného, tak soudy se otázkou důvodnosti takového omezení podrobněji vůbec nezabývaly a stěžovatelům tvrzenou důvodnost těchto omezení neodůvodnily.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
10. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnými stěžovateli, kteří byli účastníky řízení, v němž byla vydána napadená rozhodnutí, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelé jsou právně zastoupeni v souladu s §29 až §31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť stěžovatelé vyčerpali všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
11. Ústavní soud není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a nepřísluší mu právo dozoru nad rozhodovací činností soudů. Do rozhodovací činnosti soudů je Ústavní soud v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy oprávněn zasáhnout pouze tehdy, byla-li pravomocným rozhodnutím těchto orgánů porušena ústavně zaručená základní práva nebo svobody stěžovatele.
12. Ústavní soud přezkoumal napadená rozhodnutí z hlediska stěžovateli v ústavní stížnosti uplatněných námitek, a se zřetelem ke skutečnosti, že mohl přezkoumávat pouze ústavnost, dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
13. Ústavní soud ve své judikatuře mnohokrát konstatoval, že postup ve správním a v soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních orgánů a posléze pak obecných soudů; z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry těchto orgánů veřejné moci nejsou s nimi v "extrémním nesouladu", a zda podaný výklad práva je i ústavně konformní, resp. není-li naopak zatížen "libovůlí".
14. Z obsahu ústavní stížnosti vyplývá, že stěžovatelé v ní uplatnili tytéž námitky, jaké uplatnili před tím v řízení o kasační stížnosti. Ústavní soud konstatuje, že Nejvyšší správní soud se těmito námitkami zabýval a dostatečným a přesvědčivým způsobem se s nimi v odůvodnění svého rozhodnutí vypořádal. Nejvyšší správní soud jednak posoudil námitky vůči formálním náležitostem územního plánu a připustil, že zvolené řešení, kdy odůvodnění rozhodnutí obsahuje až příloha "Vyhodnocení projednání Územního plánu Pasohlávky, okres Brno - venkov", sice určitý vliv na srozumitelnost územního plánu má, neboť důvody zamítnutí námitek z něj přímo nevyplývají, současně však neshledal, že by územní plán byl v této části zcela nesrozumitelný, a proto dovodil, že vadou nepřezkoumatelnosti netrpí. K otázce vypořádání námitek stěžovatelů vůči územnímu plánu Nejvyšší správní soud rovněž výstižně poukázal na zjištění krajského soudu, že stěžovatelé nevypořádání námitek namítli jen v obecné rovině, aniž uvedli, kterou konkrétní námitku obec nevypořádala.
15. Závěr Nejvyššího správního soudu, že v souzené věci byly dány podmínky podle §43 odst. 1 stavebního zákona k tomu, aby obec zahrnula vymezení územní rezervy pro budoucí nadregionální biokoridor do územního plánu, a postupovala tedy v souladu se zákonem, shledal Ústavní soud ústavně konformním. Pokud jde o námitky, kterými stěžovatelé vytýkali nesprávné právní posouzení rozsahu omezení jejich vlastnických práv na dotčených pozemcích mj. omezením výstavby, Nejvyšší správní soud výstižně poukázal na to, že stěžovatelé v kasační stížnosti faktickou realizaci biokoridoru zpochybňují, avšak nepředložili žádné relevantní podklady, ze kterých by bylo možno dovodit, že vedení biokoridoru v navrhované trase není možné, či že jde o zastaralý koncept, od jehož realizace mělo být již upuštěno. Nejvyšší správní soud uvedl, že ohledně samotného vymezení trasy územní rezervy obsahuje územní plán dostatečné odůvodnění již jen k námitkám stěžovatelů evidovaným pod č. 9.4.08. či poté 10.3.7. Vyplývá z něj především zdrženlivost obce při vymezování rezervy, a že k tomuto řešení přistoupila s vědomím zásahu do vlastnických práv majitelů dotčených pozemků a poměřovala jej s veřejným zájmem na vedení biokoridoru, přičemž obec trasu územní rezervy vedoucí mimo jiné přes pozemky stěžovatelů podle názoru Nejvyššího správního soudu dostatečně odůvodnila. Nejvyšší správní soud poukázal na to, že z bodu I.N výrokové části taktéž vyplývá, že potřeba využití koridorů územních rezerv bude prověřována jak při každém vyhodnocování územního plánu dle §55 odst. 1 stavebního zákona, tak i po vydání zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje podle §43 odst. 3 a §54 odst. 5 stavebního zákona. Z uvedeného Nejvyšší správní soud dovodil, že toto omezení není definitivní a do budoucna vymezení území může být i přehodnoceno. Samotné zřízení územní rezervy, její trasování i vymezení šíře je tak podle názoru Nejvyššího správního soudu dostatečně odůvodněno. Nejvyšší správní soud proto uvedl, že zde existuje veřejný zájem na omezení užívání pozemků a že tímto veřejným zájmem je dostatečně odůvodněn jinak nepochybný zásah do vlastnického práva stěžovatelů a omezení v užívání území nepředstavuje extrémní vybočení na úkor stěžovatelů. Uvedeným závěrům nelze z hlediska ústavnosti nic vytknout.
16. Ústavní soud konstatuje, že napadená rozhodnutí soudů jsou řádně odůvodněna. Argumentaci soudů, tak jak je rozvedena v jejich rozhodnutích vydaných v předmětné věci, považuje Ústavní soud za ústavně konformní a srozumitelnou a jejich úvahy neshledal Ústavní soud nikterak nepřiměřenými. Soudy rozhodovaly v souladu s ustanoveními Listiny i Úmluvy, jejich rozhodnutí nelze označit jako svévolná, neboť jsou výrazem nezávislého soudního rozhodování, které nevybočilo z mezí ústavnosti. Ústavní soud neshledal, že by v činnosti jednajících soudů došlo k porušení ústavně zaručených základních práv nebo svobod stěžovatelů.
17. Na základě těchto skutečností Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 19. června 2018
Radovan Suchánek v.r.
předseda senátu