ECLI:CZ:US:2019:1.US.4158.18.1
sp. zn. I. ÚS 4158/18
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Davida Uhlíře, soudců JUDr. Tomáše Lichovníka a JUDr. Vladimíra Sládečka (soudce zpravodaj) o ústavní stížnosti VODÁRENSKÉ AKCIOVÉ SPOLEČNOSTI, a.s. se sídlem Soběšická 820/156, Brno, zastoupené Mgr. Markem Vojáčkem, advokátem se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1, proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 28. 6. 2017 č. j. 31 A 111/2015-141, a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2018 č. j. 10 As 239/2017-71, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Stěžovatelka se domáhá zrušení v záhlaví označeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, jímž byla zamítnuta její kasační stížnost proti rozsudku Krajského soudu v Brně, jakož i zrušení tohoto rozhodnutí. Stěžovatelka tvrdí, že uvedenými rozsudky došlo k porušení jejích ústavně zaručených práv podle čl. 4 odst. 1 a 2, čl. 11 odst. 1, čl. 26 odst. 1, čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). K tomu mělo dojít v důsledku nesprávného právního názoru správních soudů, které dovodily, že ačkoli je stěžovatelka soukromoprávní obchodní korporací, je třeba ji považovat za veřejnou instituci, která má povinnost poskytovat informace vztahující se k její působnosti podle §2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "informační zákon"). Podle stěžovatelky povinnost poskytovat informace nevyplývá ani ze zákona, ani ze závazné judikatury Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu, na jejímž základě nelze stěžovatelku považovat za veřejnou instituci.
Ze spisového materiálu se podává, že Mgr. et Mgr. Jaroslav Švestka (dále jen "vedlejší účastník") požádal stěžovatelku o poskytnutí informací podle informačního zákona. Jednalo se o informace o stavbě Centrum zelených vědomostí v Bystřici nad Pernštejnem stavebníka Město Bystřice nad Perštejnem, a to konkrétně popis způsobu nakládání s odpadními vodami, včetně technických parametrů (kanalizační přípojky, vsaku, retenční nádrže apod.), popis způsobu, jímž byla vyřešena nevyhovující kapacita stoky jednotné kanalizace v úseku KS č. 53-34, do které jsou odpadní vody zaústěny, a dále popis způsobu ověření, že stavba byla provedena v souladu s podmínkami stanovenými stěžovatelkou. Stěžovatelka na žádost vedlejšího účastníka reagovala sdělením generálního ředitele společnosti ze dne 16. 10. 2015, ve kterém odmítla informace poskytnout. Proti tomu podal vedlejší účastník dne 26. 10. 2015 odvolání, na které reagovala stěžovatelka sdělením ze dne 24. 11. 2015. V obou sděleních stěžovatelka odůvodnila neposkytnutí informací tím, že není povinným subjektem ve smyslu informačního zákona. Krajský soud v Brně vyhověl žalobě vedlejšího účastníka a zrušil rozhodnutí stěžovatelky ze dne 24. 11. 2015 č. j. GR/786/Kuc/15 a ze dne 16. 10. 2015 č. j. GR/780/Kuc/15 a věc jí vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu i zdejšího soudu (nález sp. zn. I. ÚS 260/06) dovodil, že stěžovatelka je povinným subjektem, jak jej definuje ustanovení §2 odst. 1 informačního zákona. Nejvyšší správní soud následně zamítl kasační stížnost stěžovatelky.
Ústavní soud posoudil argumentaci stěžovatelky i obsah napadených rozhodnutí a dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný, a proto jej odmítl.
Podle §43 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), musí být usnesení o odmítnutí návrhu podle odstavců 1 a 2 písemně vyhotoveno, stručně odůvodněno uvedením zákonného důvodu, pro který se návrh odmítá a musí obsahovat poučení, že odvolání není přípustné.
Ústavní soud předesílá, že výklad předpisů v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury ostatních správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 soudního řádu správního, přísluší právě Nejvyššímu správnímu soudu. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí, s odkazem na zásadu zdrženlivosti a princip sebeomezení, být oprávněn výklad tzv. podústavního práva posuzovat pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace v daném konkrétním případě byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z požadavků obsažených v hlavě páté Listiny (srov. nález sp. zn. III. ÚS 173/02). Ústavnímu soudu proto nepřísluší, aby prováděl přezkum rozhodovací činnosti ve stejném rozsahu, jako to činí správní soudy.
V posuzované věci je zřejmé, že ústavní stížnost představuje především pokračující polemiku se závěry správních soudů ohledně postavení stěžovatelky jako veřejné instituce, a tedy povinného subjektu podle §2 odst. 1 informačního zákona. Oba správní soudy svá rozhodnutí odůvodnily vyčerpávajícím, ústavně konformním způsobem, řádně se vypořádaly s námitkami stěžovatelky a logicky vysvětlily důvody pro své závěry. Stěžovatelka v ústavní stížnosti opakuje argumentaci uplatněnou již v kasační stížnosti, s níž se Nejvyšší správní soud adekvátně vypořádal. Ústavní soud není dalším článkem soustavy obecného soudnictví, nýbrž soudním orgánem ochrany ústavnosti a zrušit napadené rozsudky by mohl jen v případě zjištěného excesu. Nic takového se v posuzované věci nestalo.
K posouzení závěrů správních soudů o povaze stěžovatelky jakožto veřejné instituce Ústavní soud poukazuje zejména na svůj nález sp. zn. I. ÚS 260/06, který se zabýval otázkou, zda lze za veřejnou instituci hospodařící s veřejnými prostředky podle informačního zákona, ve znění před novelou č. 61/2006 Sb., považovat státní podnik Letiště Praha. Podrobně se přitom vyjádřil i k tomu, za jakých podmínek lze určitý subjekt považovat za veřejnou instituci.
Ústavní soud v citovaném nálezu sp. zn. I. ÚS 260/06 konstatoval, že mezi znaky umožňující rozlišit, zda má určitý subjekt povahu veřejné nebo soukromé instituce, patří a) způsob vzniku či zániku instituce (z pohledu přítomnosti či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu), b) hledisko osoby zřizovatele (z pohledu toho, zda je zřizovatelem instituce jako takové stát, či nikoliv; pokud ano, jde o znak vlastní veřejné instituce), c) subjekt vytvářející jednotlivé orgány instituce (z toho pohledu, zda dochází ke kreaci orgánů státem, či nikoliv; jestliže ano, jde o charakteristický rys pro veřejnou instituci), d) existence či neexistence státního dohledu nad činností instituce (existence státního dohledu je typická pro veřejnou instituci), e) veřejný nebo soukromý účel instituce (veřejný účel je typickým znakem veřejné instituce). Zařazení určitého subjektu pod instituci veřejnou či soukromou musí vyplývat z převahy znaků, jež jsou pro instituci veřejnou či soukromou typické.
Výše uvedené definiční znaky pro posouzení povahy veřejné instituce aplikoval Ústavní soud i ve vztahu k obchodním společnostem (korporacím), jejichž jediným společníkem je územně samosprávný celek; v tomto směru neshledal jako ústavně nepřípustný výklad správních soudů, který takovéto postavení přiznal např. společnostem Dopravní podnik hl. m. Prahy, akciová společnost (usnesení sp. zn. I. ÚS 330/12), Brněnské komunikace a. s. (usnesení sp. zn. III. ÚS 1705/13) nebo Jablonecká energetická, a. s. (usnesení sp. zn. IV. ÚS 165/18).
Stěžovatelka dále namítá, že Nejvyšší správní soud rozhodl v rozporu s nálezem Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1146/16, neboť podle ní nebyla zřízena zákonem a výše podílu státu či územního samosprávného celku nemá vliv na její postavení soukromé či veřejné instituce. Ústavní soud k této námitce odkazuje na bod 71 stěžovatelkou uvedeného nálezu sp. zn. IV. ÚS 1146/16, ve kterém je výslovně uvedeno, že "[p]ovahu veřejné instituce ve smyslu §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím naopak v žádném případě nelze přiznat obchodní společnosti, jejíž postavení se řídí zákonem o obchodních korporacích (dříve obchodním zákoníkem), pokud by stát, územně samosprávný celek nebo jiný povinný subjekt podle zákona o svobodném přístupu k informacím nebyly jejími jedinými společníky, případně pokud by všichni její společníci nesestávali z těchto subjektů." Lze tedy a contrario přiznat postavení veřejné instituce obchodní korporaci, ve které je jejím jediným akcionářem jiný povinný subjekt podle informačního zákona, a to při splnění podmínky převahy znaků typických pro veřejnou instituci.
Závěr Nejvyššího správního soudu, že stěžovatelka je veřejnou institucí a povinným subjektem podle informačního zákona, považuje Ústavní soud za ústavně konformní, neboť je zřejmé, že u stěžovatelky převažují znaky veřejné instituce. Jediným akcionářem stěžovatelky je obchodní společnost Svaz vodovodů a kanalizací měst a obcí, s. r. o. (dále jen "Svaz VKMO"), jejímiž jedinými společníky jsou svazky obcí a územně samosprávný celek (město Opatovice). Tato obchodní společnost je přitom "jiným povinným subjektem podle informačního zákona" předvídaným ve výše citovaném nálezu sp. zn. IV. ÚS 1146/16. Stěžovatelka je ovládána územními veřejnoprávními korporacemi (v jejím představenstvu i dozorčí radě zasedají představitelé územních samosprávných celků, kteří vlastní obchodní korporaci Svaz VKMO, s. r. o.) a není podstatné, že se tak děje zprostředkovaně, tj. prostřednictvím jiného povinného subjektu. Smyslem činnosti stěžovatelky je vedle dosahování zisku i uspokojování veřejných potřeb občanů územně samosprávných celků sdružených ve Svazu VKMO dodávkami pitné vody a odváděním a čištěním odpadních vod. Podle §1 odst. 2 zákona č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu, se vodovody a kanalizace pro veřejnou potřebu zřizují a provozují ve veřejném zájmu. Stěžovatelka tedy plní veřejný účel, neboť provozuje infrastrukturu ve veřejném zájmu, a to bez ohledu na to, kdo je jejím vlastníkem. Správně Nejvyšší správní soud poukázal na rozdílnost ve vztahu k nálezu sp. zn. IV. ÚS 1146/16, jehož závěry nelze na posuzovanou věc použít. Stěžovatelka není diskriminována napadenými rozhodnutími správních soudů, nýbrž je jen povinna k tomu, co jí ukládá informační zákon.
Lze tak učinit závěr, že stěžovatelka splňuje znaky veřejné instituce jak z hlediska dosud nepřekonaného nálezu sp. zn. I. ÚS 260/06, tak také z hlediska podstatné části argumentace obsažené v nálezu sp. zn. IV. ÚS 1146/16. Za těchto okolností proto napadená rozhodnutí správních soudů neobstojí pro jejich rozpor s ústavně zaručeným základním právem na informace podle čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny.
Ústavní soud přitom odkazuje rovněž na závěry obsažené v nálezu sp. zn. II. ÚS 618/18, v němž se opětovně vyjádřil k výkladu pojmu "veřejná instituce" podle informačního zákona. Ústavní soud dovodil, že obchodní společnost OTE, a.s., je veřejnou institucí a tedy povinným subjektem podle informačního zákona, a to jak z hlediska nálezu sp. zn. I. ÚS 260/06, tak rovněž podle kritérií obsažených v bodech 70-71 nálezu sp. zn. IV. ÚS 1146/16. Přitom mimo jiné vycházel z předpokladu racionality zákonodárce a jednoty právního řádu, když poukázal na zákon č. 340/2015 Sb., o zvláštních podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv a o registru smluv, který se rovněž týká transparentnosti činnosti veřejných institucí, jakož i na nález sp. zn. Pl. ÚS 32/17, kterým byl zamítnut návrh na zrušení tohoto zákona (srov. zejména body 22-24 nálezu sp. zn. II. ÚS 618/18).
Ústavní soud proto i v nyní rozhodované věci akcentuje smysl informačního zákona, tedy umožnit přístup veřejnosti k údajům, které se týkají činnosti povinných subjektů. Smyslem ústavně zaručeného základního práva na informace je umožnit a usnadnit efektivní veřejnou kontrolu výkonu veřejné moci, což ovšem zahrnuje též kontrolu hospodaření s majetkovými hodnotami, jež jsou veřejnou mocí přímo nebo nepřímo ovládány. Jak potvrdil Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 32/17, účelem vyšší míry transparentnosti právnických osob, které hospodaří s veřejnými prostředky, je záruka práva na informace podle čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny, a to v širším kontextu efektivní kontroly veřejné moci ze strany veřejnosti. Prostředkem způsobilým dosáhnout uvedeného účelu je přitom jak zákonná úprava registru smluv, tak také podřazení právnických osob, v nichž má stát nebo jiná veřejnoprávní korporace stoprocentní majetkovou účast, pod pojem "veřejná instituce" podle informačního zákona. Důvody, pro které se má daná informační povinnost, byť provedená ve dvou rozdílných zákonech, vztahovat na stejný okruh povinných osob, jsou totiž identické.
Pokud jde o stěžovatelkou namítané porušení práva na spravedlivý (řádný) proces podle čl. 36 Listiny, Ústavní soud připomíná, že toto právo není možné vykládat tak, že by se stěžovatelce garantoval úspěch v řízení či se zaručovalo právo na rozhodnutí odpovídající jejím představám. Obsahem tohoto ústavně zaručeného práva je zajištění práva na spravedlivé (řádné) soudní řízení, v němž se uplatní všechny zásady soudního rozhodování v souladu se zákony a při aplikaci ústavních principů. Okolnost, že stěžovatelka se závěry či názory soudů nesouhlasí, nemůže sama o sobě důvodnost ústavní stížnosti založit.
Na základě výše uvedeného Ústavní soud mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků řízení ústavní stížnost podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl.
Pokud jde o předložené doplňující procesní návrhy stěžovatelky, Ústavní soud především uvádí, že jimi není nikterak vázán, považuje je za podněty k vlastní úvaze. Proto dále konstatuje, že senát neshledal důvody pro postup podle §23 zákona o Ústavním soudu. A i kdyby Ústavní soud uvažoval o přerušení řízení v souvislosti s usnesením sp. zn. II. ÚS 618/18-58, takový postup se stal nerealizovatelným, neboť stanovisko sp. zn. Pl. ÚS-st. 46/18, navazují na dané usnesení, nebylo plénem Ústavního soudu již dne 19. 2. 2019 přijato.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 14. května 2019
JUDr. David Uhlíř, v. r.
předseda senátu