ECLI:CZ:US:2019:2.US.2575.18.1
sp. zn. II. ÚS 2575/18
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Vojtěcha Šimíčka, soudkyně Kateřiny Šimáčkové a soudkyně zpravodajky Milady Tomkové o ústavní stížnosti JESSENIA a.s., sídlem Okruhová 1135/44, Praha 5 - Stodůlky, zastoupené JUDr. Stanislavem Kadečkou, Ph.D., advokátem, KVB advokátní kancelář s.r.o., Teplého 2786, Pardubice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2018, č. j. 6 Afs 8/2018-37 a usnesení Městského soudu v Praze ze dne 21. 12. 2017, č. j. 8 A 158/2017-30, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I. Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
Stěžovatel je provozovatelem zdravotnického zařízení a před Městským soudem v Praze (dále jen "městský soud") se domáhal ochrany před nezákonným zásahem Ministerstva pro místní rozvoj (vedlejšího účastníka). Konkrétně zásah spatřoval ve 28. výzvě Ministerstva pro místní rozvoj "Specifické informační a komunikační systémy a infrastruktura II." k předkládání žádostí o podporu z Integrovaného regionálního operačního programu, ve znění změn ke dni 27. 9. 2017 (dále jen "výzva"), a v jejím trvání. Důvodem byla tvrzená diskriminační povaha výzvy, neboť okruh oprávněných žadatelů o dotace v ní byl vymezen jako organizační složky státu, příspěvkové organizace organizačních složek státu, státní organizace a státní podniky, kraje, organizace zřizované nebo zakládané kraji, obce (kromě Prahy a jejích částí) a organizace zřizované nebo zakládané obcemi (kromě Prahy a jejích částí). Stěžovatel tak byl, s ohledem na svou právní formu akciové společnosti, z možnosti žádat o dotaci vyloučen.
Shora označeným napadeným usnesením městský soud správní žalobu stěžovatele odmítl s tím, že napadená výzva nepředstavuje nezákonný zásah, neboť nesplňuje podmínku přímého zkrácení na právech stěžovatele. Výzva neznemožnila stěžovateli podat žádost a dále sama o sobě nijak nezasáhla do práv a povinností, resp. právní sféry stěžovatele, tudíž nedošlo k naplnění definice zásahu ve smyslu §82 soudního řádu správního (dále jen "s. ř. s."). Proto městský soud žalobu odmítl pro neodstranitelný nedostatek podmínky řízení.
Nejvyšší správní soud ve shora označeném napadeném rozhodnutí shledal závěry městského soudu jako věcně správné. Ztotožnil se se závěrem, že napadená dotační výzva není nezákonným zásahem, neboť nejde o individuální úkon přímo namířený proti jednotlivci, ale o akt politiky státu, který informuje o možnosti podat žádost o dotaci. Netýká se tak veřejných subjektivních práv stěžovatele. Nejvyšší správní soud připomněl, že soudní kontrola veřejné správy není bezbřehá a existují oblasti činnosti veřejné správy, jejichž kontrola podléhá jiným mechanismům, přičemž správní soudnictví je vyhrazeno ochraně veřejných subjektivních práv.
II. Argumentace stěžovatele
Stěžovatel tvrdí, že postupem vedlejšího účastníka došlo k nezákonnému zásahu do jeho práv, přičemž tento nezákonný zásah spočívá ve shora uvedené výzvě k předkládání žádostí o dotační podporu. Tvrdí, že správní soudy tím, že neposoudily výzvu jako nezákonný zásah, porušily jeho ústavně zaručená práva, primárně právo na přístup k soudu, resp. soudní ochranu, neboť žaloba stěžovatele byla městským soudem odmítnuta.
Stěžovatel pak konkrétně namítá porušení čl. 1 odst. 1 a odst. 2 a čl. 4 Ústavy České republiky a čl. 1 odst. 1 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listiny") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluvy").
Stěžovatel dále tvrdí, že správní soudy vyložily pojem "nezákonný zásah" ve smyslu §82 s. ř. s. odchylně od své dosavadní judikaturní praxe, a to podstatně užším způsobem, než činila dosavadní judikatura v řadě dalších řešených věcí.
Stěžovatel připomíná nález sp. zn. Pl. ÚS 12/14 ze dne 16. 6. 2015 (N 109/77 SbNU 577; 177/2015 Sb.) v němž Ústavní soud připustil, že za určitých okolností může být v rámci dotačních záležitostí zasaženo do práva vlastnit majetek dle čl. 11 Listiny základních práv a svobod a Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Stěžovatel tvrdí, že v nyní posuzované věci k zásahu do jeho práva vlastnit majetek došlo.
Stěžovatel tvrdí, že je-li výzva nezákonná, či dokonce neústavní, musí mu být dány prostředky ochrany jeho práv (především těch ústavních), neboť stěžovatel nepochybně má - jako kdokoliv jiný - přinejmenším právo na rovný přístup a právo nebýt diskriminován bez legitimního důvodu (a toto právo nemůže existovat bez své ochrany). Výzva vedlejšího účastníka, která předem vylučuje stěžovatele "ze hry", tímto zasahuje do jeho práv, neboť jeho případná žádost je a priori odsouzena k neúspěchu, jelikož nikdy nebude s to naplnit diskriminační podmínky výzvy. Výzva, kterážto je schopna určovat "oprávněné žadatele", je tedy nepochybně schopna poškodit práva stěžovatele, neboť z něj činí "neoprávněného žadatele".
Stěžovatel cituje z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008-98, kde je vymezen nezákonný zásah, a uvádí některá rozhodnutí krajských soudů, resp. Nejvyššího správního soudu, ve kterých byl akt veřejné moci jako nezákonný zásah do subjektivních práv posouzen. Dovozuje, že v judikatuře správních soudů je pojem "nezákonný zásah" posuzován šířeji, než jak byl posouzen v případě stěžovatele. Dovozuje, že zásahem nemusí být nutně toliko individuální úkon zaměřený proti jednotlivci. Naopak, judikatura správních soudů poskytuje ochranu celé řadě práv zásadně všude tam, kde není možné (efektivně) využít žalobu proti rozhodnutí. Zásahovou žalobu pak lze podat nejen proti individuálním úkonům, ale též i proti úkonům majícím širší skupinu adresátů, kteří jsou ovšem určitelní.
Stěžovatel dále zdůvodňuje, proč vedlejší účastník postupoval v uvedené výzvě diskriminačně, ovšem zdůrazňuje, že se u Ústavního soudu nedomáhá toho, aby rozhodl o diskriminační povaze a nezákonnosti či neústavnosti výzvy vedlejšího účastníka, nýbrž o právu na přístup k soudní ochraně.
III. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný; stěžovatel je právně zastoupen v souladu s požadavky §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV. Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
Ústavní soud nemůže po seznámení se s napadenými rozhodnutími přisvědčit stěžovateli, že napadená rozhodnutí porušila jeho ústavně zaručená práva. Právo na přístup k soudu slouží k ochraně práv jednotlivců. Soudy však přesvědčivě v napadených rozhodnutích dovodily, že v nyní posuzovaném případě do žádného stěžovatelova subjektivního práva zasaženo nebylo.
Pokud Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že nezákonným zásahem ve smyslu §82 s. ř. s., může být toliko individuální úkon veřejné moci, který je přímo namířen proti jednotlivci a přímo zasahuje do jeho subjektivních veřejných práv, jde o závěr zcela ústavně konformní. Ústavní soud sdílí závěr Nejvyššího správního soudu, který posoudil dotační výzvu jako dokument dotační politiky státu mířící proti blíže neurčenému okruhu adresátů, v němž příslušný orgán vyzývá zájemce o dotace k předkládání žádostí a stanoví, v jakém období lze žádosti podávat, jaký objem finančních prostředků bude přerozdělen, komu a na co lze dotaci poskytnout.
Ve prospěch závěrů stěžovatele nesvědčí ani odkaz stěžovatele na závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/14 ze dne 16. 6. 2015 (N 109/77 SbNU 577; 177/2015 Sb.), neboť zde se Ústavní soud zabýval tím, zda může ústavně obstát vyloučení soudního přezkumu rozhodnutí o pozastavení (již přidělené) dotace. Zde Ústavní soud dospěl k závěru, že vyloučení soudního přezkumu znemožňuje ochranu legitimního očekávání příjemce dotace před případnými svévolnými zásahy poskytovatele. Šlo tedy o ochranu legitimního očekávání zmnožení majetku spočívající v tom, že již přiznaná dotace bude skutečně poskytována. Lze tedy souhlasit se stěžovatelem, že Ústavní soud "připouští, že za určitých okolností může být v rámci dotačních záležitostí zasaženo do práva vlastnit majetek", zároveň je nutno dodat, že v nyní posuzovaném případě není vůbec majetkové právo stěžovatele ve hře, neboť legitimní očekávání nabytí majetku (v daném případě dotace) stěžovateli zjevně nesvědčí.
V nyní posuzovaném případě dotace přiznána nebyla, dokonce ani nebyla podána žádost o dotaci, stěžovatel napadá akt veřejné moci již ve fázi výzvy k podávání žádostí o dotace. Závěr soudů, že samotná výzva ještě nepředstavuje nezákonný zásah do práv stěžovatele, je tak plně na místě.
Nelze přisvědčit stěžovateli ani v tom, že se Nejvyšší správní soud odchýlil od své rozhodovací činnosti, neboť uvedenou situaci dosud neřešil, a stěžovatelem zmíněná rozhodnutí se týkají skutkově i právně odlišných situací, které nelze s nyní posuzovanou situací ztotožňovat.
Široká koncepce individualizace zásahu, tak jak ji představuje stěžovatel, by vedla k zcela neúnosnému pojetí nezákonných zásahů. Dovedeno do důsledků to totiž znamená, že dotační výzvou je zasaženo do individuálních práv každého, vůči komu konkrétní dotační výzva nesměřuje. Je zcela zjevné, že jakákoli individualizace či konkretizace adresátů onoho tvrzeného nezákonného zásahu (tj. výzvy) zde absentuje. Takto by mohl onen nezákonný zásah tvrdit a napadat úplně kdokoli, na koho dotační výzva nedopadá, jakož i každý na koho dopadá, pouze např. zpochybňuje některý její dílčí parametr. Dotační výzva jakožto nezákonný zásah tak nesplňuje ani stěžovatelem zmíněné kritérium širší skupiny určitelných adresátů tohoto zásahu, má-li zároveň platit, že nezákonný zásah (a z něj plynoucí aktivní legitimace k žalobě proti dotační výzvě) je dán již a pouze samotnou skutečností, že se na někoho dotační výzva jednoduše nevztahuje.
Ústavní soud tudíž uzavírá, že odmítnutím správní žaloby stěžovatele z důvodu absence nezákonného zásahu ve smyslu §82 s. ř. s. se městský soud nedopustil protiústavního zásahu do jeho ústavních práv, stejně jako Nejvyšší správní soud, který následnou kasační stížnost stěžovatele zamítl.
S ohledem na výše uvedené tak Ústavnímu soudu nezbylo, než ústavní stížnost odmítnout podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 21. ledna 2019
Vojtěch Šimíček v. r.
předseda senátu