ECLI:CZ:US:2019:3.US.335.17.1
sp. zn. III. ÚS 335/17
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Josefa Fialy a soudců Radovana Suchánka (soudce zpravodaje) a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatele spolku Chraňme krajinný ráz Suchých skal, z. s., sídlem Prosíčka 302, Koberovy, zastoupeného JUDr. Ondřejem Tošnerem, Ph.D., advokátem, sídlem Slavíkova 1568/23, Praha 2 - Vinohrady, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. listopadu 2016 č. j. 1 As 182/2016-28, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a Ministerstva kultury, sídlem Maltézské náměstí 471/11, Praha 1 - Malá Strana, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatel domáhal zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí, a to pro porušení čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. Stěžovatel požádal dne 2. 6. 2015 Krajský úřad Jihočeského kraje (dále jen "krajský úřad") podle §70 odst. 2 zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen "zákon o ochraně přírody a krajiny"), o informování o zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle téhož zákona. Následně byl stěžovatel krajským úřadem informován o zahájení řízení ve věci žádosti Národního památkového ústavu o vydání závazného stanoviska k umístění stavby otáčivého hlediště na parcele č. 99/1 v katastrálním území Český Krumlov (dále jen "správní řízení"). Dne 19. 6. 2015 stěžovatel podle §70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny oznámil krajskému úřadu svou účast v uvedeném řízení.
3. Krajský úřad dospěl k závěru, že stěžovatel není účastníkem řízení ve smyslu §27 odst. 2 a 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Odvolání stěžovatele proti rozhodnutí krajského úřadu bylo vedlejším účastníkem odmítnuto a napadené rozhodnutí potvrzeno. Proti rozhodnutí vedlejšího účastníka brojil stěžovatel žalobou ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích (dále jen "krajský soud"), který ji jako nedůvodnou zamítl rozsudkem ze dne 23. 6. 2016 č. j. 10 A 215/2015-31. Stěžovatelova kasační stížnost proti rozsudku krajského soudu byla zamítnuta v záhlaví uvedeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu.
4. Podle Nejvyššího správního soudu nemohl být stěžovatel potenciálně dotčen na svých hmotných právech v předmětném správním řízení, neboť jeho činnost je lokalizována v oblasti obce Koberovy v Libereckém kraji. Jelikož u stěžovatele absentuje souvztažnost místa výkonu jeho činnosti a objektů dotčených správním řízením, nemůže být ani dána jeho aktivní legitimace k účasti v takovém řízení. Opačný názor by podle Nejvyššího správního soudu vedl k závěru, že aktivně legitimován by byl každý spolek, jehož předmětem činnosti je bez dalšího ochrana přírody a krajiny či životního prostředí, a to bez ohledu na možnost reálného dotčení jeho práv. Nejvyšší správní soud se naopak neztotožnil s názorem krajského soudu, že ochrana správním řízením dotčených objektů prostřednictvím státní památkové péče vylučuje jejich ochranu z hlediska ochrany přírody a krajiny. Nejvyšší správní soud sice dospěl k závěru, že tyto dva druhy ochrany se nevylučují, nýbrž se mohou prolínat, to však nic nemění na závěru, že stěžovatel nebyl k účasti ve správním řízení legitimován z prve uvedeného důvodu.
II.
Argumentace stěžovatele
5. Stěžovatel v ústavní stížnosti namítá, že Nejvyšší správní soud uplatnil na posouzení účasti stěžovatele ve správním řízení zákonem nestanovenou podmínku. Rozhodná kogentní právní úprava v §70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny podle stěžovatele taxativním způsobem vymezuje podmínky účasti spolku ve správním řízení, z nichž stěžejní je kritérium účelu spolku podle stanov. Je-li posláním spolku podle stanov ochrana přírody a krajiny, postačuje pro účast ve správním řízení podle uvedeného zákona místní působnost spolku pro celé území České republiky. Nestanoví-li zákon blíže podmínku místní příslušnosti spolku, braly správní soudy nad rámec zákona nesprávně v potaz další podmínku účasti spolku ve správním řízení, jestliže vzájemně posuzovaly lokaci objektů, jichž se týkalo správní řízení a místo výkonu činnosti spolku. Nadto dal Nejvyšší správní soud za pravdu stěžovateli, když potvrdil, že šlo o řízení, v němž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny.
6. S poukazem na judikaturu Ústavního soudu stěžovatel uvádí, že nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy, zejména vyvozování povinnosti v právní normě výslovně nezakotvené, je vadou, jež má za následek porušení ústavnosti. Současně podle stěžovatele nemůže obstát odkaz Nejvyššího správního soudu na nález Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2014 sp. zn. I. ÚS 59/14 (N 111/73 SbNU 757), jelikož se týká aktivní legitimace spolku k návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Na rozdíl od tohoto návrhu mělo být v případě předmětného správního řízení rozhodné pouze naplnění podmínek podle §70 zákona o ochraně přírody a krajiny.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
7. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas, oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž bylo vydáno napadené rozhodnutí, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je zastoupen v souladu s §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
IV.
Vyjádření účastníka a vedlejšího účastníka řízení k ústavní stížnosti
8. Nejvyšší správní soud ve vyjádření předeslal, že ústavní stížnost je téměř doslovným opakováním argumentů vznesených v kasační stížnosti. Nad rámec rozsudku uvedl, že ani Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (dále jen "Aarhuská úmluva") - použitelná jako interpretační pramen - nekoncipuje účast veřejnosti na environmentálním rozhodování jako bezbřehou. Naopak stanoví, že dotčenou veřejností je veřejnost, která může být rozhodováním ovlivněna, nebo na něm může mít dostatečný zájem; nestaví tudíž spolky do role univerzálních dohlížitelů nad správními řízeními. Dále Nejvyšší správní soud doplnil, že postavení spolků ve správním řízení je vázáno na okruh námitek později uplatnitelných před správními soudy; zkoumání podmínek účastenství v řízení tak musí být provázáno. I proto musí být zkoumáno potenciální dotčení spolku vzhledem k místu a předmětu jeho působnosti, což nijak nepřesahuje rámec kogentní normy, naopak respektuje její smysl, přičemž stěžovatel netvrdil ani neprokázal jakýkoli místní vztah k dané lokalitě.
9. Vedlejší účastník se zcela ztotožnil se závěry Nejvyššího správního soudu a plně odkázal na odůvodnění ústavní stížností napadeného rozsudku. Nedošlo podle něj k zásahu do ústavně zaručeného práva podle čl. 36 odst. 1 Listiny a navrhl, aby byla ústavní stížnost zamítnuta.
10. Stěžovatel v replice uvedl, že výše uvedená vyjádření nevyvracejí důvodnost ústavní stížnosti. Zopakoval, že napadený rozsudek byl vydán na základě zákonem nestanovené podmínky a nerespektování kogentního ustanovení zákona. Konstatoval, že k danému případu není ustálená judikatura a že rozhodnutí, na něž Nejvyšší správní soud odkazoval, se týkaly zcela jiných případů. Podle stěžovatele neobstojí odkaz Nejvyššího správního soudu na Aarhuskou úmluvu, neboť v daném případě je text zákona zřejmý. Kromě toho ani Nejvyšším správním soudem citovaná ustanovení Aarhuské úmluvy jeho závěry nepodporují, neboť u nevládních organizací splňujících požadavky vnitrostátních právních předpisů se zájem na environmentálním rozhodování předpokládá.
V.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
11. Ústavní soud není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a nepřísluší mu oprávnění vykonávat dozor nad jejich rozhodovací činností. Do rozhodovací činnosti soudů je Ústavní soud v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy oprávněn zasáhnout pouze tehdy, byla-li pravomocným rozhodnutím těchto orgánů porušena ústavně zaručená základní práva nebo svobody stěžovatele.
12. Ústavní soud posoudil napadené rozhodnutí, a jelikož mohl přezkoumávat pouze jeho ústavnost, dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
13. Argumentace obsažená v ústavní stížnosti spočívá v polemice s výkladem §70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. Námitky obsažené v ústavní stížnosti byly stěžovatelem vzneseny v předchozích řízeních a se všemi se již vypořádaly správní soudy. Ústavnímu soudu zásadně nepřísluší podávat výklad podústavního práva, není-li aplikační proces tohoto práva stižen ústavně relevantní vadou, zejména nezohlední-li obecné soudy správně dopad ústavně zaručeného práva na posuzovanou věc (srov. např. nález ze dne 29. 1. 2019 sp. zn. III. ÚS 3397/17, veřejně dostupný na internetu v databázi NALUS na http://nalus.usoud.cz).
14. Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku srozumitelně a ústavně konformně odůvodnil, že v souladu s jeho judikaturou (zejména rozsudkem ze dne 25. 6. 2015 č. j. 1 As 13/2015-295) nemůže být právo spolků účastnit se řízení podle §70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny bezbřehé. Naopak je konstantně vykládáno tak, že kromě předpokladů výslovně uvedených v rozhodném ustanovení je podmínkou taktéž vyvíjení činnosti spolku na území, jehož se řízení týká. O tom svědčí také v napadeném rozsudku uvedený opačný interpretační závěr, podle něhož by se řízení mohl účastnit prakticky jakýkoli spolek.
15. Prismatem výše uvedeného nejde, jak stěžovatel tvrdí, o podmínku účasti spolku v řízení vytvořenou soudem nad rámec zákona, nýbrž výklad rozhodné právní normy v souladu s jejím smyslem. V interpretaci zákonného ustanovení podle jeho smyslu nelze spatřovat neústavnost jen proto, že se výklad normy neshoduje s jejím jazykovým vyjádřením, neboť samotný text je pouze nositelem samotné právní normy. V posuzované věci nehrála roli taxativnost výčtu podmínek účasti spolku ve správním řízení. Výklad právní normy podle jejího smyslu, který se mnohdy více či méně vzdaluje od jejího jazykového vyjádření, nelze zaměňovat se stanovením zcela nové podmínky, kterou nelze dovodit ani z účelu normy samé.
16. Jako nepřípadný nelze posuzovat odkaz Nejvyššího správního soudu na judikaturu Ústavního soudu. Stěžovatel sice správně uvádí, že nález sp. zn. I. ÚS 59/14 se týkal aktivní legitimace občanského sdružení k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, to však samo o sobě nemá za následek neústavnost napadeného rozsudku. Stěžovatel konec konců ani blíže nedokládá, v čem konkrétně má být Nejvyšším správním soudem zaujatý výklad v rozporu s jeho ústavně zaručeným právem na soudní ochranu. Z napadeného rozsudku je patrné, že si Nejvyšší správní soud byl vědom, že na nález Ústavního soudu toliko interpretačně navazuje a nepřejímá pouze závěry, k nimž Ústavní soud dospěl v řízení s odlišně vymezeným předmětem. Pro výše uvedené je nedůvodná také námitka stěžovatele o nepřípadnosti Aarhuské úmluvy jako interpretačního vodítka. Výklad soudu byl srozumitelně a v souladu s ústavním pořádkem odůvodněn, pročež nelze shledat, že by stěžovateli bylo bráněno domáhat se svých práv stanoveným postupem u nezávislého a nestranného soudu.
17. Na rozdíl od krajského soudu dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že je-li objekt chráněn prostřednictvím státní památkové péče, nevylučuje to jeho ochranu podle zákona o ochraně přírody a krajiny. V bodech 30 až 34 napadeného rozsudku Nejvyšší správní soud podrobně odůvodnil, že i památkově chráněné objekty bývají zároveň součástí krajiny a že není důvod, aby se oba druhy ochrany navzájem vylučovaly, nýbrž se mohou doplňovat. Současně odůvodnil, že samotná nesprávnost tohoto dílčího závěru krajského soudu nemá vliv na věcnou správnost jeho rozhodnutí, neboť stěžovatel nemohl být pro účely správního řízení potenciálně dotčen na svých hmotných právech.
18. Ústavní soud připomíná, že právo na soudní ochranu není možné vykládat tak, že by se stěžovateli garantoval úspěch v řízení či se zaručovalo právo na rozhodnutí, odpovídající jeho představám. Obsahem tohoto ústavně zaručeného práva je zajištění práva na řádné soudní řízení, v němž se uplatní všechny zásady soudního rozhodování v souladu se zákony a při uplatnění ústavních principů. Okolnost, že stěžovatel se závěry či názory soudů nesouhlasí, nemůže sama o sobě založit důvodnost ústavní stížnosti (viz např. usnesení Ústavního soudu ze dne 29. 1. 2019 sp. zn. I. ÚS 3608/18). Ústavní soud rovněž dodává, že případná existence vady řízení před soudem sama o sobě nezakládá porušení práva na soudní ochranu, neboť toto řízení je nezbytné posuzovat jako celek, a to především s ohledem na povahu vady a její potenciální vliv na výsledek řízení.
19. Ústavní soud zdůrazňuje, že není povolán k výkladu či použití jiných než ústavních předpisů, jež při řešení konkrétních případů náleží soudům. Právě Nejvyššímu správnímu soudu, na který se stěžovatel obrátil se svou kasační stížností, přísluší výklad zákonů v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury ostatních správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. V posuzované věci Ústavní soud považuje argumentaci soudů za ústavně souladnou a srozumitelnou, nevybočující ze standardů právního výkladu způsobem vyžadujícím jeho kasační zásah.
20. Ústavní soud neshledal, že by napadeným rozhodnutím došlo k porušení ústavně zaručených základních práv nebo svobod stěžovatele, a proto jeho ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 12. listopadu 2019
Josef Fiala v.r.
předseda senátu