ECLI:CZ:US:2019:3.US.3763.18.1
sp. zn. III. ÚS 3763/18
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Josefa Fialy a soudců Radovana Suchánka a Jiřího Zemánka (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatelky Bylinné kapky, s. r. o., sídlem Viničné Šumice 376, zastoupené Mgr. Pavlem Procházkou, advokátem, sídlem Lidická 2006/26, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 5. září 2018 č. j. 10 Afs 339/2017-48 a usnesení Městského soudu v Praze ze dne 29. září 2017 č. j. 3 A 175/2016-48, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a České republiky - Ministerstva zemědělství, sídlem Těšnov 65/17, Praha 1 - Nové Město, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena její základní práva zaručená ústavním zákonem, zejména pak čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod, čl. 1 odst. 1, čl. 4 a 90 Ústavy, a dále její právo podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. Z obsahu spisu Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") sp. zn. 3 A 175/2016, který si Ústavní soud vyžádal, vyplývají následující skutečnosti. Stěžovatelka požádala Státní zemědělský intervenční fond (dále jen "fond") o dotaci na výstavbu výrobny doplňků stravy (bylinných kapek - lihových tinktur) v rámci Programu rozvoje venkova. Dne 16. 3. 2016 oznámil fond stěžovatelce, že pro nesplnění podmínek žádosti o dotaci ukončil administraci její žádosti. Stěžovatelka proti oznámení fondu o ukončení administrace podala dne 23. 3. 2016 odvolání, v němž vyjadřovala nesouhlas s takovým postupem, neboť její výrobky spadají do jiné kapitoly celního sazebníku, než do jaké je zařadil fond, a jejich výroba proto může být podpořena dotací. Na odvolání stěžovatelky fond reagoval vyjádřením ze dne 25. 4. 2016, ve kterém svůj názor zdůvodnil a setrval na něm. Dne 24. 5. 2016 podala stěžovatelka "žádost o přezkum vyjádření" adresovanou přezkumné komisi Ministerstva zemědělství. Ministerstvo zemědělství odpovědělo dopisem ze dne 26. 7. 2016, v němž zopakovalo argumenty fondu.
3. Proti dopisu Ministerstva zemědělství podala stěžovatelka žalobu, kterou městský soud usnesením ze dne 29. 9. 2017 č. j. 3 A 175/2016-48 odmítl pro nepřípustnost s odůvodněním, že přípis o tom, že není možné vyhovět žádosti o přezkum ukončení administrace, nepodléhá soudnímu přezkumu. Stěžovatelka napadla rozsudek městského soudu kasační stížností, kterou Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 5. 9. 2018 č. j. 10 Afs 339/2017-48 zamítl, neboť dle jeho závěru stěžovatelka nezvolila správný procesní postup při obraně proti sdělení, jímž byla ukončena administrace žádosti. Stěžovatelka sice proti sdělení fondu ze dne 16. 3. 2016 o ukončení administrace její žádosti podala odvolání, o tomto odvolání však mělo rozhodovat Ministerstvo zemědělství, a proti jeho rozhodnutí pak měla směřovat žaloba.
II.
Argumentace stěžovatelky
4. Stěžovatelka v ústavní stížnosti uvádí, že její kasační stížnost byla zamítnuta z důvodů, které mají původ v neznalosti spisového materiálu, případně v nevyžádání si kompletního správního spisu či spisu městského soudu Nejvyšším správním soudem. Stěžovatelka má za to, že Nejvyšší správní soud neměl při posuzování kasační stížnosti k dispozici její podání ze dne 24. 5. 2016 označené jako odvolání proti rozhodnutím fondu ze dne 16. 3. 2016 a ze dne 25. 4. 2016, a evidentně o existenci tohoto podání při svém rozhodování ani nevěděl. Stěžovatelka je přesvědčena, že kdyby Nejvyšší správní soud věděl o existenci tohoto odvolání a měl ho k dispozici, kasační stížnosti by vyhověl. Stěžovatelka zdůrazňuje, že ani v žalobě ani v kasační stížnosti netvrdila, že by podání nazvané "žádost o přezkum" ze dne 24. 5. 2016 (nikoli ze dne 25. 4. 2016, jak uvádí Nejvyšší správní soud) bylo současně odvoláním podle správního řádu, naopak od počátku uváděla, že učinila dvě samostatná podání, a to odvolání podané u fondu, a dále pak žádost o přezkum u přezkumné komise Ministerstva zemědělství. Kdyby Nejvyšší správní soud řádně zkoumal obsah rozhodnutí ze dne 26. 7. 2016, musel by jednoznačně dospět k závěru, že jím bylo rozhodnuto Ministerstvem zemědělství jak o "odvoláních ze dne 24. 5. 2016", tak jím byl sdělen výsledek žádosti o přezkum ze dne 24. 5. 2016. Stěžovatelka se domnívá, že zvolila správný procesní postup při obraně proti sdělení, jímž byla ukončena administrace žádosti, a nesouhlasí s Nejvyšším správním soudem, že by žaloba musela být odmítnuta v každém případě znovu, i kdyby usnesení městského soudu zrušil. Závěrem stěžovatelka argumentuje, že ať už bylo rozhodnutí Ministerstva zemědělství ze dne 26. 7. 2016 reakcí na cokoli, nemůže jít pouze o dozorčí prostředek, neboť v procesu posuzování žádosti o dotaci fondem jde o rozhodování o veřejných subjektivních právech žadatelů o dotaci. Sdělilo-li tedy Ministerstvo zemědělství přípisem ze dne 26. 7. 2016 stěžovatelce, že ukončení administrace žádosti je v pořádku, jde o úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti stěžovatelky, a lze se žalobou domáhat jeho zrušení, jak stěžovatelka učinila.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
5. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla včas podána oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž byla vydána rozhodnutí napadená v ústavní stížnosti, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný; stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
6. Ústavní soud předesílá, že napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody; není tedy jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud totiž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad podústavního práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. Při výkonu této své pravomoci je samozřejmě i Nejvyšší správní soud povinen vykládat a používat jednotlivá ustanovení podústavního práva v první řadě vždy v souladu s účelem a smyslem ochrany ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. nález sp. zn. II. ÚS 369/01 ze dne 18. 12. 2002 (N 156/28 SbNU 401)]. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zakotvených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo možno kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nález sp. zn. III. ÚS 173/02 ze dne 10. 10. 2002 (N 127/28 SbNU 95), nález sp. zn. IV. ÚS 239/03 ze dne 6. 11. 2003 (N 129/31 SbNU 159) a další].
7. Ústavní soud ve věci stěžovatelky žádné z takových pochybení neshledal a dospěl k závěru, že napadená rozhodnutí z ústavněprávního hlediska obstojí a do základních práv stěžovatelky zasaženo nebylo.
8. Podstatou ústavní stížnosti je tvrzení stěžovatelky, že jak proti oznámení fondu ze dne 16. 3. 2016 o ukončení administrace její žádosti o dotaci, tak i proti dopisu fondu ze dne 25. 4. 2016 o vyřízení odvolání podala dne 24. 5. 2016 odvolání. Stěžovatelka má za to, že o tomto jejím odvolání Nejvyšší správní soud nevěděl, a nebral ho při své argumentaci v úvahu, když se zmiňuje pouze o jednom podání stěžovatelky označeném jako žádost o přezkum.
9. Uvedená tvrzení stěžovatelky neodpovídají obsahu správního spisu, který si Ústavní soud vyžádal. Ve správním spise je založeno oznámení fondu ze dne 16. 3. 2016 o ukončení administrace, nedatované odvolání stěžovatelky, rozhodnutí o odvolání - vyjádření fondu ze dne 25. 4. 2016 a dále podání stěžovatelky ze dne 24. 5. 2016 označené jako "Žádost o přezkum vyjádření - oznámení Státního zemědělského intervenčního fondu ze dne 25. 4. 2016, č. j. SZIFú2016/0281177 o nevyhovění odvolání proti oznámení SZIF, RO Brno o ukončení administrace Žádosti o dotaci v rámci PRV". Následuje sdělení Ministerstva zemědělství ze dne 26. 7. 2016 - posouzení administrace, a poté žaloba.
10. Stěžovatelce tedy nelze přisvědčit v jejím tvrzení, že by ve spise mělo být založeno její podání ze dne 24. 5. 2016 označené jako odvolání proti rozhodnutí SZIF ze dne 16. 3. 2016 a proti rozhodnutí SZIF ze dne 25. 4. 2016 (které v kopii bez jakéhokoli označení prokazujícího jeho doručení přiložila k ústavní stížnosti), a naopak je správná úvaha Nejvyššího správního soudu, který se v napadeném rozhodnutí zamýšlí nad tím, proč stěžovatelka uvádí, že podala i proti vyjádření fondu ze dne 25. 4. 2016 odvolání, když takové podání se ve správním spise nenachází.
11. Nejvyšší správní soud konstatoval, že přípis, jímž Ministerstvo zemědělství informuje stěžovatelku v reakci na její žádost o přezkum, že postup fondu byl v pořádku a rušit jeho sdělení o ukončení administrace žádosti není namístě, a který stěžovatelka napadla žalobou, není rozhodnutím o právech, které by podléhalo soudnímu přezkumu. Stěžovatelka dle Nejvyššího správního soudu postupovala správně, jestliže proti sdělení o ukončení administrace ze dne 16. 3. 2016 podala odvolání, o tomto odvolání však mělo rozhodovat Ministerstvo zemědělství, a právě proti tomuto aktu, jehož vydání se stěžovatelka mohla domáhat případně i prostředky ochrany před nečinností správního orgánu, měla směřovat její žaloba. Jinými slovy, stěžovatelka nezvolila správný procesní postup při obraně proti sdělení, jímž byla ukončena administrace žádosti, neboť žaloba měla směřovat proti rozhodnutí správního orgánu druhého stupně (Ministerstva zemědělství) o odvolání proti sdělení o ukončení administrace, nikoli proti dopisům, které na toto sdělení navazují, neboť tyto již soudnímu přezkumu nepodléhají.
12. Vzhledem ke skutečnosti, že odvolání směřující proti sdělení fondu ze dne 16. 3. 2016 a ze dne 25. 4. 2016 datované dnem 24. 5. 2016 adresované Ministerstvu zemědělství prostřednictvím fondu není ve správním spise založeno, a Ministerstvo zemědělství o něm tudíž nerozhodlo, nelze shora uvedeným závěrům Nejvyššího správního soudu za situace, kdy žaloba stěžovatelky směřovala proti dopisu Ministerstva zemědělství ze dne 26. 7. 2016, kterým nevyhovělo žádosti o přezkum ukončení administrace, ničeho vytknout.
13. Rozhodoval-li totiž fond o odvolání stěžovatelky proti sdělení, jímž byla ukončena administrace žádosti, postupoval podle §11 odst. 5 věty druhé zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu), ve znění pozdějších předpisů, kdy dospěl k závěru, že jeho sdělení nebylo v rozporu s podmínkami, za kterých je poskytována dotace. Jak však uvedl v napadeném rozsudku Nejvyšší správní soud, postup dle §11 odst. 5 věty druhé zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu nevylučuje zákonnou možnost (a současně v případě následného podání žaloby povinnost) žadatele napadnout sdělení fondu o ukončení administrace žádosti odvoláním, o němž bude na základě §9a písm. a) tohoto zákona rozhodovat Ministerstvo zemědělství.
14. Postup stěžovatelky přitom nemohlo s ohledem na lhůtu 15 dnů pro podání odvolání [§83 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád")], zhojit ani stěžovatelkou tvrzené podání odvolání ze dne 24. 5. 2016 proti oznámení fondu ze dne 25. 4. 2016, byť by jím bylo současně napadeno i oznámení o ukončení administrace žádosti ze dne 16. 3. 2016.
15. Ústavní soud nepřisvědčil ani námitce stěžovatelky, že text §11 odst. 5 věty druhé zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu je nejasný. Není žádného důvodu, proč by mělo být sporné, že na řízení podle citovaného zákona by se neměl vztahovat správní řád. Jak konstatoval Nejvyšší správní soud v odůvodnění napadeného rozsudku, pokud by se měl postup při administraci žádosti o dotaci i jeho výsledek ve své úplnosti vymanit z působnosti správního řádu, musel by to zákonodárce formulovat výslovně, jednoznačně a případnou vlastní úpravu formulovat v takové míře konkrétnosti, aby byla vůbec s to vyloučit a nahradit podrobná pravidla správního řádu. Ostatně stěžovatelka byla v řízení (byť nikoli od samého počátku) zastoupena advokátem. Nelze tedy než konstatovat, že Nejvyšší správní soud postupoval ústavně souladným způsobem, když ani oznámení fondu ze dne 25. 4. 2016 ani sdělení Ministerstva zemědělství ze dne 26. 7. 2016 nepovažoval (v souladu se svou judikaturou) za rozhodnutí, kterým se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva stěžovatelky.
16. Ústavní soud uzavírá, že v posuzované věci není důvodu, aby závěry Nejvyššího správního soudu z ústavněprávního hlediska neakceptoval, když je považuje za řádně odůvodněné a přesvědčivé. Se všemi argumenty, jež stěžovatelka vznesla v ústavní stížnosti, se Nejvyšší správní soud řádně vypořádal, a přisvědčil i některým jejím námitkám směřujícím proti napadenému usnesení městského soudu, a ačkoli se neztotožnil s jeho argumentací, nepokládal za účelné vracet mu věc k novému řízení, neboť žaloba stěžovatelky by musela být odmítnuta pro nepřípustnost v každém případě.
17. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal porušení základních práv a svobod stěžovatelky, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písmeno a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 18. června 2019
Josef Fiala v. r.
předseda senátu