ECLI:CZ:US:2019:4.US.3628.19.1
sp. zn. IV. ÚS 3628/19
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jaromíra Jirsy a soudců Jana Filipa (soudce zpravodaje) a Pavla Rychetského o ústavní stížnosti stěžovatelů 1. Ing. Vojtěcha Marka a 2. Mgr. et Mgr. Dagmar Prchalové, zastoupených JUDr. Martinem Purkytem, advokátem, sídlem nám. 14. října 496/13, Praha 5 - Smíchov, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. srpna 2019 č. j. 3 As 220/2019-54, rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 23. května 2019 č. j. 62 A 125/2017-136 a rozhodnutí Státního pozemkového úřadu ze dne 24. března 2017 č. j. SPU 613128/2016, sp. zn. 2RP15594/2016-202001, spojené s návrhem na zrušení §9 odst. 23 zákona č. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech a o změně zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, a §11 odst. 4 věty první téhož zákona, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Brně a Státního pozemkového úřadu, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost a návrhy s ní spojené se odmítají
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností se podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), stěžovatelé domáhají zrušení výše uvedených správních a soudních rozhodnutí, když tvrdí, že jimi byla porušena jejich práva podle čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a dále též práva podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy, resp. čl. 2 odst. 2 Listiny.
2. Stěžovatelé podle §39 zákona o Ústavním soudu navrhují přednostní projednání této ústavní stížnosti jako naléhavé a současně s ní podle §74 zákona o Ústavním soudu spojují návrh na zrušení §9 odst. 23 zákona č. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech a o změně zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o pozemkových úpravách"), a §11 odst. 4 věty první zákona o pozemkových úpravách.
3. Z ústavní stížnosti, jakož i z napadených rozhodnutí se podává, že Státní pozemkový úřad, Krajský pozemkový úřad pro Jihomoravský kraj - pobočka Hodonín (dále jen "prvostupňový orgán") rozhodnutím ze dne 2. 8. 2016 č. j. SPU 130933/2016/523204/Ši (dále jen "prvostupňové rozhodnutí") schválil návrh komplexních pozemkových úprav v katastrálním území M. a v navazujících částech katastrálního území D. a Č.
4. Státní pozemkový úřad rozhodnutím ze dne 24. 3. 2017 č. j. SPU 613128/2016, sp. zn. 2RP15594/2016-202001, zamítl jako opožděná odvolání stěžovatelů směřující proti prvostupňovému rozhodnutí. Své rozhodnutí odůvodnil tak, že stěžovatelům počala běžet lhůta k podání odvolání dne 21. 8. 2016, poslední den patnáctidenní lhůty tak nastal dne 5. 9. 2016. První stěžovatel však odvolání podal teprve dne 7. 9. 2016 a druhá stěžovatelka dne 15. 9. 2016. Obě odvolání tak byla podána po marném uplynutí lhůty pro jejich podání.
5. Stěžovatelé podali proti rozhodnutí Státního pozemkového úřadu žalobu ke Krajskému soudu v Brně (dále jen"krajský soud"), který ji rozsudkem ze dne 23. 5. 2019 č. j. 62 A 125/2017-136 zamítl jako nedůvodnou (výrok I) a rozhodl o nákladech řízení (výroky II a III).
6. Ke kasační stížnosti stěžovatelů rozhodl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 22. 8. 2019 č. j. 3 As 220/2019-54 tak, že zamítl jejich kasační stížnost (výrok I), rozhodl, že žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti (výrok II) a rozhodl o vracení soudních poplatků za návrhy na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti (výroky III a IV). Nejvyšší správní soud uvedl, že stěžovatelé předně rozporovali závěr krajského soudu, že byly splněny zákonné podmínky, aby mohla v jejich případě nastat fikce doručení prvostupňového rozhodnutí podle §24 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád"). To zdůvodňují tím, že písemnosti jim nebyly vhozeny do jejich uzamykatelné schránky (P. O. Boxu) ani domovní schránky, ale byly vráceny prvostupňovému orgánu. Nejvyšší správní soud s odkazem na rozsudek rozšířeného senátu ze dne 20. 12. 2016 č. j. 3 As 241/2014-41 shledal, že když po uplynutí desetidenní lhůty není zásilka vhozena do schránky adresátů této písemnosti, na uplatnění fikce doručení podle §24 odst. 1 správního řádu to nemá vliv. Nad rámec výše uvedeného Nejvyšší správní soud dodal, že újma, která stěžovatelům mohla vzniknout, byla snížena tím, že fakticky se prvostupňové rozhodnutí dostalo do jejich sféry před uplynutím lhůty k podání odvolání (prvnímu stěžovateli zbývalo do konce této lhůty 12 dní, druhé stěžovatelce 6 dní). Proto měli stále možnost a čas podat odvolání. Navíc z důvodu časové tísně je mohli prozatím podat jako blanketní. Nejvyšší správní soud pak souhlasí s krajským soudem, že stěžovatelé dostatečným způsobem nezpochybnili údaje vyplývající z doručenek, a proto je třeba při posuzování otázky včasnosti podaných odvolání vycházet z údajů na nich obsažených. Z kopie zásilek obsahujících prvostupňové rozhodnutí kasační soud ověřil, že byly doručovány poštou na adresu stěžovatelů. Na obálkách je zřetelně vyznačeno, že adresátům byla zanechána výzva k vyzvednutí zásilky včetně poučení a že zásilka byla uložena na poště ode dne 11. 8. 2016, fikce doručení rozhodnutí proto nastala v případě obou stěžovatelů podle správního řádu v pondělí dne 22. 8. 2016. Na běh lhůty podle §24 odst. 1 správního řádu se vztahují pravidla pro počítání času uvedená v §40 správního řádu. Připadne-li tedy konec desetidenní lhůty pro nastoupení fikce doručení na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem této lhůty nejbližší příští pracovní den (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2008 č. j. 4 Ads 83/2008-39). Protože si adresáti zásilku nevyzvedli, zásilka byla dne 23. 8. 2016 odeslána zpět prvostupňovému orgánu. Ačkoli si první stěžovatel zásilku převzal u tohoto správního orgánu dne 25. 8. 2016, a druhá stěžovatelka si ji vyzvedla teprve dne 31. 8. 2016, samotné fyzické převzetí zásilek nemělo vliv pro určení počátku běhu lhůty k podání odvolání (ten nastal již dne 22. 8. 2016). Proto byl správným závěr krajského soudu a Státního pozemkového úřadu, že odvolání prvního stěžovatele, které podal dne 7. 9. 2016, stejně tak odvolání druhé stěžovatelky učiněné dne 15. 9. 2016, jsou opožděná. Patnáctidenní lhůta k jeho podání stěžovatelům marně uplynula dne 6. 9. 2016 (ačkoli krajský soud a Státní pozemkový úřad nesprávně jako tento den označil 5. 9. 2016). Tato vada však neměla vliv na zákonnost napadeného rozsudku krajského soudu.
II.
Argumentace stěžovatelů
7. Stěžovatelé v obsáhlé ústavní stížnosti zejména konstatují, že nenaplnění podmínek fikce doručení stěžovatelé nedovozují ze skutečnosti, že předmětné zásilky byly vráceny zpět prvostupňovému orgánu. Nenamítají ani, že by jim osobním převzetím písemností bylo způsobeno nepohodlí a že by otázka průběhu osobního převzetí zásilek v sídle prvostupňového orgánu měla být důvodem pro odpadnutí účinků fikce doručení. S odkazem na §23 a 24 správního řádu stěžovatelé totiž namítají, že při doručování prvostupňového rozhodnutí se ve sféře dispozice žádného z nich neocitly výzvy k vyzvednutí zásilek, ani poučení o právních důsledcích, v důsledku čehož nebyla splněna základní podmínka pro uplatnění fikce doručení, a sice vložení výzvy k vyzvednutí zásilek, resp. poučení o právních důsledcích způsobem podle §23 odst. 4 a 5 správního řádu. Skutečnost, že stěžovatelé měli zájem na tom, aby se s prvostupňovým rozhodnutím seznámili, pak sama o sobě není způsobilá vyvrátit, že doručování písemností proběhlo tak, jak to vyplývá z doručenek. I Nejvyšší správní soud vycházel z kopií zásilek obsahujících prvostupňové rozhodnutí, z nichž bylo ověřeno, že byly doručovány poštou na adresu stěžovatelů. Na obálkách je zřetelně vyznačeno, že adresátům byla zanechána výzva k vyzvednutí zásilky včetně poučení a že zásilka byla uložena na poště dne 11. 8. 2016. Stěžovatelé tyto závěry nesdílí. Domnívají se, že nemohou být nuceni prokazovat negativní skutečnost předložením důkazu zpochybňujícího vhození výzvy do poštovní schránky, či jakékoli jiné vhodné místo. I sám Nejvyšší správní soud v této souvislosti se ve skutkově podobné věci vyjádřil tak, že "je obtížně představitelné, jaký důkaz by mohl přímo osvědčit negativní skutečnost, tedy že výzva nebyla vhozena do schránky", a že takový důkaz z povahy věci podat nelze. V tomto konkrétním případě Nejvyšší správní soud přisvědčil žalobci, který se oprávněně soustředil na širší souvislosti doručování, včetně otázky kvality doručování v místě bydliště, a k tomu také navrhl konkrétní důkazy, které však nebyly provedeny (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 6. 2017 č. j. 2 As 142/2017-23). Stěžovatelé upozorňují, že i oni se soustředili na širší souvislosti doručování. V průběhu řízení před obecnými soudy vznesli řadu námitek spočívajících na skutkových tvrzeních, které mohly nepochybně být onou verzí reality, jak nadnesl již krajský soud, a které ať už samy o sobě, či v souhrnu byly způsobilé relevantně zpochybnit splnění podmínek fikce doručení. Stěžovatelé poukazovali na častá pochybení České pošty, s. p., ať tomu bylo v okolí místa doručování písemností, či celoplošně na území České republiky. Rovněž je velmi dobře představitelné, že při tak vysokém počtu účastníků, jimž bylo rozhodnutí v témže časovém úseku doručováno, mohou doručovatelé pochybit a opomenout vložit adresátovi zásilky oznámení o neúspěšném doručení písemnosti do domovní schránky nebo na jiné vhodné místo, aby si uloženou písemnost ve lhůtě 10 dnů vyzvedli společně se sdělením kde, odkdy a v kterou denní dobu tak mohou učinit. Selhání lidského faktoru v rámci dílčího úkonu doručování sehrává významnou roli, selhání nelze presumovat, současně jej nelze ani vyloučit a vyhnout se mu. Neméně podstatnou je Nejvyšším správním soudem okrajově zmiňovaná skutečnost, že stěžovatelé měli zájem na tom, aby se s prvostupňovým rozhodnutím seznámili. Stěžovatelé nepatří mezi osoby, které mají za cíl bránit dalšímu postupu ve věci a prodlužovat tak jeho celkovou délku. Obsah předmětných písemností nebyl způsobilý žádného ze stěžovatelů jakkoliv omezit na svobodě (v rámci trestního řízení), či je jinak potrestat (v rámci přestupkového řízení), aby měli důvod doručované písemnosti záměrně nepřebírat. Naopak, bylo v zájmu stěžovatelů se s obsahem rozhodnutí seznámit, rozhodnutí Státního pozemkového úřadu netrpělivě očekávali. Pokud by stěžovatelé byli pasivní, došlo by k realizaci komplexních pozemkových úprav, čímž by se stěžovatelé dobrovolně vystavili ohrožení, že do jejich vlastnického práva bude zasaženo v rozporu s čl. 11 Listiny, a to nad míru únosnou a akceptovatelnou. Stěžovatelé opakovaně informovali obecné soudy o tom, že na pobočce České pošty, s. p., v M. mají pronajatou uzamykatelnou poštovní přihrádku, přičemž první stěžovatel tuto poštovní schránku pravidelně - každý pracovní den - vybírá. Na podporu tohoto tvrzení stěžovatelé navrhli provedení důkazu - dokladů potvrzujících uhrazení nájmu uzamykatelné poštovní přihrádky za rok 2016. Neprovedením tohoto důkazu před obecnými soudy došlo k zásahu do jejich práva na spravedlivý proces. Stěžovatelé též navrhují zrušení některých ustanovení zákona o pozemkových úpravách (sub 3), přičemž tento svůj návrh dále v ústavní stížnosti odůvodňují.
III.
Procesní předpoklady projednání ústavní stížnosti
8. Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny procesní předpoklady projednání ústavní stížnosti. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnými stěžovateli, kteří byli účastníky řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelé jsou právně zastoupeni v souladu s požadavky §29 až 31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario), neboť stěžovatelé vyčerpali všechny zákonné procesní prostředky k ochraně jejich práva.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
9. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [§72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
10. Jestliže ústavní stížnost směřuje proti rozhodnutí vydanému v soudním řízení správním (či správním řízení jemu předcházejícím), není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost; Ústavní soud není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku, chráněná práva nebo svobody jeho účastníka, a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
11. Ústavní soud ve své judikatuře také mnohokrát konstatoval, že postup ve správním (soudním) řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních orgánů a posléze pak soudů. Z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry těchto orgánů veřejné moci nejsou s nimi v extrémním nesouladu a zda podaný výklad práva je i ústavně konformní, resp. není-li naopak zatížen libovůlí.
12. Je třeba připomenout, že právě Nejvyšší správní soud je vrcholným soudem, který má specifickou funkci zajišťovat jednotu a zákonnost rozhodování soudů činných ve správním soudnictví, ale i správních orgánů. K tomu disponuje zejména procesními nástroji a postupy, na prvním místě vlastní rozhodovací činností (srov. např. usnesení pléna Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2013 č. j. S 4/2013-2/3). Rolí Ústavního soudu není přezkoumávat věcnou správnost názoru krajského soudu a Nejvyššího správního soudu, ale toliko to, jestli jejich právní názor uvedený v napadených rozsudcích extrémně nevybočil z výkladových pravidel s ústavní relevancí, a jestli obecné soudy nevybočily z mezí řádně vedeného soudního procesu. Takovéto pochybení však Ústavní soud v nyní přezkoumávanévěci neshledal.
13. Stěžovatelé se ze strany Ústavního soudu domáhají přehodnocení závěrů soudů způsobem, který by měl nasvědčit opodstatněnosti jejich právního názoru, a v ústavní stížnosti přitom uvádí tytéž argumenty, se kterými se obecné soudy již vypořádaly, čímž staví Ústavní soud do role další odvolací instance, která mu však nepřísluší. Po přezkumu napadených rozhodnutí Ústavní soud shledává, že obecné soudy rozhodovaly nestranně, zohlednily veškeré okolnosti souzené věci, náležitě provedly dokazování a dospěly k jednoznačným skutkovým závěrům, z nichž učinily přezkoumatelné právní závěry, přičemž v dané věci zejména Nejvyšší správní soud dospěl k jednoznačnému a přezkoumatelnému právnímu závěru, který řádně odůvodnil.
14. Jak případně zdůraznil Nejvyšší správní soud, již v rozsudku rozšířeného senátu ze dne 20. 12. 2016 č. j. 3 As 241/2014-41 (ústavní stížnost proti tomuto rozsudku byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 21. 2. 2017 sp. zn. II. ÚS 251/17; všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz) zdůraznil, že když po uplynutí desetidenní lhůty není zásilka vhozena do schránky adresátů této písemnosti, na uplatnění fikce doručení podle §24 odst. 1 správního řádu to nemá vliv. Proto nebylo nutné, aby obecné soudy prováděly dokazování stran P. O. Boxů stěžovatelů, jak tito navrhovali. Stejně tak Nejvyšší správní soud naprosto dostatečně a ústavně konformně odůvodnil, z jakých důvodů bylo odvolání stěžovatelů proti prvostupňovému rozhodnutí podáno opožděně (v podrobnostech viz sub 7). Ústavní soud též považuje za vhodné připomenout závěr Nejvyššího správního soudu, že fakticky se prvostupňové rozhodnutí dostalo do sféry stěžovatelů před uplynutím lhůty k podání odvolání (prvnímu stěžovateli zbývalo do konce této lhůty 12 dní, druhé stěžovatelce 6 dní), pročež tito mohli sami svým přičiněním při základní procesní opatrnosti předejít fatálním důsledkům, které jim zmeškání lhůty způsobilo.
15. Ústavní soud připomíná, že základní právo na projednání věci soudem zakotvené v čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, resp. čl. 6 odst. 1 Úmluvy, není absolutní, a již svojí povahou připouští jistá omezení. Uplatňovaná zákonná omezení nicméně nemohou zužovat možnosti jednotlivce takovým způsobem či v takové míře, že by došlo k zásahu do samotné podstaty tohoto práva. Tato omezení jsou ústavně souladná pouze tehdy, sledují-li legitimní účel a existuje-li vztah přiměřenosti mezi použitými prostředky a sledovaným účelem (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 12. 11. 2002 ve věci Zvolský a Zvolská proti České republice, stížnost č. 46129/99, odst. 46 a násl.). Za takové ústavně souladné omezení přístupu k soudu lze považovat mj. i povinnost podat návrh v zákonem stanovené lhůtě. Uvedené lze uplatnit mutatis mutandis i pro podání odvolání v zákonem stanovené lhůtě podle správního řádu. Tuto lhůtu však stěžovatelé v nyní přezkoumávané věci zmeškali, za což musí nést výše rozvedené procesní následky.
16. Na základě výše uvedených důvodů proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
17. Společně s ústavní stížností podali stěžovatelé návrh na zrušení výše uvedených ustanovení zákona o pozemkových úpravách (srov. sub 3). Z ustanovení §74 zákona o Ústavním soudu vyplývá, že návrh na zrušení zákona či jiného právního předpisu má akcesorickou povahu, protože jej lze podat pouze spolu s ústavní stížností proti rozhodnutí orgánu veřejné moci, vydanému na základě aplikace napadeného právního předpisu či jeho části, a tento návrh "sdílí osud" ústavní stížnosti. Byla-li ústavní stížnost odmítnuta, musí se toto rozhodnutí promítnout i do návrhu vzneseného podle §74 zákona o Ústavním soudu, neboť tím tento návrh ztrácí svůj základ. Je-li totiž samotná ústavní stížnost věcného projednání neschopná, odpadá tím současně i základní podmínka možného projednání návrhu na zrušení zákona [srov. usnesení ze dne 3. 10. 1995 sp. zn. III. ÚS 101/95 (U 22/4 SbNU 351)].
18. Návrh na zrušení výše uvedených zákonných ustanovení Ústavní soud tedy odmítl podle §43 odst. 2 písm. b) ve spojení s §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu.
19. O žádosti stěžovatelů o přednostní projednání ústavní stížnosti (dle §39 zákona o Ústavním soudu) samostatně nerozhodoval, jelikož ve věci rozhodl hned, jak to bylo možné.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 26. listopadu 2019
Jaromír Jirsa v. r.
předseda senátu