ECLI:CZ:US:2020:1.US.2787.19.1
sp. zn. I. ÚS 2787/19
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Vladimíra Sládečka, soudce zpravodaje Pavla Rychetského a soudce Tomáše Lichovníka o ústavní stížnosti obchodní společnosti Vendys & V s.r.o., sídlem Hradešínská 1955/28, Praha 10 - Vinohrady, zastoupené JUDr. Ing. Janem Vučkou, advokátem, sídlem U Havlíčkových sadů 1526/7, Praha 2 - Vinohrady, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. června 2019 č. j. 5 Afs 61/2017-37 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. ledna 2017 č. j. 6 Af 100/2014-54, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a Generálního ředitelství cel, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
1. Ústavní stížností, jež byla Ústavnímu soudu doručena dne 22. 8. 2019 a doplněna podáním doručeným dne 11. 12. 2019, navrhla stěžovatelka zrušení v záhlaví uvedených rozsudků z důvodu tvrzeného porušení jejích základních práv podle čl. 11 odst. 1, čl. 26 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
II.
Shrnutí řízení před obecnými soudy
2. Ustanovení §3a odst. 1 písm. f) zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů (zákon o ochraně ovzduší), ve znění účinném do 31. 8. 2012, (dále jen "starý zákon o ochraně ovzduší") stanovilo, že osoba uvádějící motorové benziny nebo motorovou naftu do volného daňového oběhu na daňovém území České republiky pro dopravní účely nebo osoba, která dodává na daňové území České republiky pro dopravní účely motorové benziny nebo motorovou naftu uvedené do volného daňového oběhu v jiném členském státě Evropské unie, je povinna zajistit, aby v pohonných hmotách, které uvádí do volného daňového oběhu na daňovém území České republiky pro dopravní účely za kalendářní rok nebo které byly uvedeny do volného daňového oběhu v jiném členském státě Evropské unie a jsou dodávány na daňové území České republiky pro dopravní účely za kalendářní rok, bylo obsaženo minimální množství biopaliv od 1. 6. 2010 ve výši 6 % objemových z celkového množství motorové nafty přimíchaných do motorové nafty; obsah biopaliva v motorové naftě, uplatněný formou nízkoprocentního přídavku, nesmí překročit výši maximálního podílu stanoveného do 7 % objemových.
3. Podle §3a odst. 2 starého zákona o ochraně ovzduší povinnost podle odstavce 1 lze splnit i uvedením čistého biopaliva nebo směsného paliva podle zvláštního právního předpisu upravujícího pohonné hmoty do volného daňového oběhu na daňovém území České republiky pro dopravní účely nebo dodáním čistého biopaliva nebo směsného paliva, které bylo uvedeno do volného daňového oběhu v jiném členském státě Evropské unie, na daňové území České republiky pro dopravní účely v rozsahu podle odstavce 1.
4. Nesplnění povinnosti podle §3a odst. 1 starého zákona o ochraně ovzduší mělo podle odstavce 10 za následek vznik povinnosti povinné osoby zaplatit poplatek z objemu biopaliv, které měla uvést do volného daňového oběhu na daňovém území České republiky pro dopravní účely nebo které měla dodat na daňové území České republiky v pohonných hmotách uvedených do volného daňového oběhu v jiném členském státě Evropské unie za uplynulý rok. Výše poplatku byla v odstavci 11 stanovena jako součin množství neuvedeného biopaliva podle odstavce 1 v litrech a částky 40 Kč.
5. Povinnost podle §3a odst. 1 starého zákona o ochraně ovzduší se vztahovala i na stěžovatelku, která dlouhodobě podniká v oblasti výroby a distribuce pohonných hmot a v období roku 2011 uvedla do volného daňového oběhu motorovou naftu. Stěžovatelka měla v úmyslu splnit tuto povinnost prostřednictvím biopaliva metylesteru mastných kyselin, kód nomenklatury 3824 90 99, (dále jen "FAME") které v minulosti dopravovala z jiných členských států Evropské unie a uváděla do volného daňového oběhu v České republice. Vzhledem k možnosti odebírat FAME od lokální dodavatelky, společnosti PREOL, a.s., se rozhodla počínaje rokem 2011 plnit svou povinnost odběrem tohoto biopaliva z daňového skladu uvedené dodavatelky v Lovosicích. Protože společnost PREOL, a.s. vyráběla v rozhodném období ve svém daňovém skladu pouze FAME, nebyla povinnou osobou podle starého zákona o ochraně ovzduší, která by musela vykazovat množství biopaliva uvedeného do volného daňového oběhu.
6. Stěžovatelce bylo v roce 2011 uděleno zvláštní povolení podle §13 zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění účinném do 31. 12. 2012, (dále jen "zákon o spotřebních daních"), k přijímání a prodeji vybraných výrobků osvobozených od daně. Právě na jeho základě mohla od společnosti PREOL, a.s. odebírat FAME, neboť toto biopalivo, jestliže bylo určeno k použití, nabízeno k prodeji nebo používáno pro pohon motorů, bylo podle §49 odst. 17 zákona o spotřebních daních osvobozeno od spotřební daně. V roce 2011 takto stěžovatelka převzala od uvedené dodavatelky FAME v celkovém množství 1 109 086 litrů (978,78 tun). Skutečnost, že přijímala FAME na základě zmíněného zvláštního povolení, měla za následek, že toto biopalivo bylo uvedeno do volného daňového oběhu společností PREOL, a.s.
7. Dne 30. 1. 2012 podala stěžovatelka Celnímu úřadu Praha D5 řádné hlášení podle §3a odst. 9 starého zákona o ochraně ovzduší o splnění povinnosti uvedení minimálního množství biopaliv do volného daňového oběhu pro dopravní účely za rok 2011. Na jeho základě byl vydán platební výměr ze dne 29. 3. 2012 č. j. 3235-4/2012-177600-024, kterým jí uvedený celní úřad stanovil poplatek podle §3a odst. 10 a 11 starého zákona o ochraně ovzduší za neuvedení minimálního množství biopaliv do volného daňového oběhu pro dopravní účely za kalendářní rok 2011 ve výši 0 Kč.
8. Z podnětu celních orgánů, který měl u stěžovatelky založit pochybnost o správnosti jejího dosavadního postupu, podala dne 11. 9. 2012 následné hlášení o splnění povinnosti uvedení minimálního množství biopaliv do volného daňového oběhu pro dopravní účely za rok 2011. Rozdíl mezi řádným hlášením a následným hlášením spočíval v tom, že do následného hlášení stěžovatelka nezahrnula biopaliva, která v rozhodném období pořídila od společnosti PREOL, a.s. Podle názoru celních orgánů tato biopaliva nemohla stěžovatelka zahrnout do řádného hlášení, protože nebyla osobou, která je uvedla do volného daňového oběhu. Tato biopaliva přijímala a užívala již ve volném daňovém oběhu, do kterého je uvedla společnost PREOL, a.s. Pokud stěžovatelka chtěla předmětné FAME zahrnout do svého hlášení, měla je nakoupit v režimu podmíněného osvobození od daně a v souladu s §24 zákona o spotřebních daních je v tomto režimu dopravit do místa přímého dodání nebo do svého daňového skladu a následně je osvobozené od spotřební daně uvést do volného daňového oběhu, a nikoli uplatnit nárok na osvobození od spotřební daně u své dodavatelky. Teprve tímto postupem by podle celních úřadů byla v postavení osoby, jež FAME uvedla do volného daňového oběhu a mohla by je oprávněně zahrnout do svého hlášení coby čisté biopalivo uvedené jí do volného daňového oběhu. Celní úřad Praha D5 na základě následného hlášení dodatečným platebním výměrem ze dne 21. 11. 2012 č. j. 38270/2012-177600-024 uložil stěžovatelce pokutu ve výši 32 663 033 Kč podle §19 odst. 10 zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, (dále jen "nový zákon o ochraně ovzduší") za neuvedení minimálního množství biopaliv do volného oběhu pro dopravní účely za kalendářní rok 2011.
9. Další následné hlášení podala stěžovatelka dne 28. 3. 2013, přičemž tentokrát do něj znovu zahrnula biopaliva uvedená na trh společností PREOL, a.s. Jeho podáním chtěla dosáhnout vydání rozhodnutí, podle něhož měla správně vypočtená pokuta činit 0 Kč. Celní úřad pro hlavní město Prahu poté, co nedošlo k odstranění pochybností postupem podle §89 a 90 daňového řádu dodatečným platebním výměrem ze dne 15. 8. 2013 č. j. 56214-7/2013-510000-31 stěžovatelce stanovil podle §139 a 147 daňového řádu a §19 odst. 10 nového zákona o ochraně ovzduší rozdíl mezi poslední známou výší pokuty, tedy 32 663 033 Kč, a nově zjištěnou výší pokuty 0 Kč. Tento dodatečný platební výměr byl k odvolání stěžovatelky změněn rozhodnutím Generálního ředitelství cel ze dne 16. 9. 2014 č. j. 4990-5/2014-900000-304.8 z důvodu nepřesnosti v jeho výroku tak, že pokuta byla dodatečně vyměřena v doměřovacím řízení podle §143 daňového řádu, zatímco původně bylo uvedeno, že se tak stalo ve vyměřovacím řízení podle §139 daňového řádu. Ve zbytku byl dodatečný platební výměr ponechán beze změny.
10. Proti rozhodnutí Generálního ředitelství cel podala stěžovatelka žalobu, kterou Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") rozsudkem ze dne 31. 1. 2017 č. j. 6 Af 100/2014-54 zamítl. Následná kasační stížnost byla rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 6. 2019 č. j. 5 Afs 61/2017-37 zamítnuta. Správní soudy se ve svých rozsudcích zabývaly otázkou, zda je povinnost zajištění minimálního množství biopaliv v pohonných hmotách podle §3a odst. 2 starého zákona o ochraně ovzduší náhradně splněna jen v případě, kdy osoba uvedená v odstavci 1 uvede čisté biopalivo nebo směsné palivo do volného daňového oběhu pro dopravní účely, nebo i když tak učiní jiná osoba, jak tomu bylo v posuzované věci. Nebylo sporné, že FAME uvedla do volného daňového oběhu společnost PREOL, a.s. Pokud by jednáním této osoby mohla být splněna povinnost podle §3a odst. 1 starého zákona o ochraně ovzduší, příslušný celní úřad by stěžovatelce nemohl vyměřit předmětný poplatek.
11. Nejvyšší správní soud se zcela ztotožnil se závěrem městského soudu i Generálního ředitelství cel, že náhradní povinnost podle §3a odst. 2 starého zákona o ochraně ovzduší byla vázána na povinnou osobu uvedenou v odstavci 1 a nebylo možné ji splnit prostřednictvím jiného subjektu. Odstavec 2 umožnil alternativní splnění povinnosti uložené v odstavci 1 a současně se výlučně vázal na tuto povinnost, a tudíž i na osobu uvedenou rovněž v odstavci 1. Právě tato osoba měla možnost splnit svou povinnost alternativně. Argumentace stěžovatelky, která tvrdí, že odstavec 2 již blíže nedefinuje, zda tuto povinnost splní osoba uvedená v odstavci 1 sama, nebo tak učiní prostřednictvím jiného subjektu, nelze považovat za správnou. Jde o nepřípustně extenzivní výklad dané normy, který nekoresponduje ani s logickým či systematickým výkladem tohoto ustanovení.
12. Smyslem předmětné zákonné úpravy bylo podle Nejvyššího správního soudu nahrazení určitého množství motorových paliv uváděných do volného daňového oběhu biopalivy, která mají, alespoň podle přesvědčení zákonodárce, příznivější vliv na životní prostředí. Členské státy Evropské unie měly podle čl. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/30/ES ze dne 8. 5. 2003 o podpoře užívání biopaliv nebo jiných obnovitelných pohonných hmot v dopravě zajistit, aby na jejich trh bylo uváděno alespoň minimální procento biopaliv a jiných obnovitelných pohonných hmot, a za tím účelem tato směrnice stanovila vnitrostátní orientační cíle. Ustanovení §3a starého zákona o ochraně ovzduší je nepochybně s uvedenými cíly směrnice v souladu. To, že zákon nezahrnuje všechny teoreticky myslitelné způsoby, jak by bylo možné těchto cílů rovněž dosáhnout (např. pomocí toho, že by příslušné biopaliva do volného daňového oběhu uváděl místo povinné osoby jiný dodavatel, o čemž by povinná osoba vedla evidenci), neznamená, že by přijatá vnitrostátní úprava byla v rozporu se směrnicí nebo že by její výklad, který tuto možnost vylučuje, nebyl v souladu se smyslem a účelem této směrnice. Nejvyšší správní soud neshledal žádnou nejasnost při výkladu směrnice, kvůli níž by bylo třeba položit Soudnímu dvoru Evropské unie předběžnou otázku podle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie.
13. Přestože po novele provedené zákonem č. 221/2011 Sb., jež nabyla účinnosti dne 22. 7. 2011, "vypadl" z §3a odst. 2 starého zákona o ochraně ovzduší odkaz na povinnou osobu definovanou v odstavci 1, Nejvyšší správní soud zastává názor, že adresáti tohoto ustanovení neměli usuzovat, že došlo ke změně přístupu ke způsobu plnění předmětné povinnosti. Důvodem vynětí tohoto odkazu byla totiž jeho nadbytečnost. Ostatně i z důvodové zprávy k zákonu č. 221/2011 Sb. se podává, že tímto zákonem dochází v §3a odst. 2 starého zákona o ochraně ovzduší k zpřesnění formulace včetně uvedení odkazu na právní předpis definující pojem "směsné palivo", což koresponduje s uvedeným výkladem Nejvyššího správního soudu. Místo toho je nepodstatné, že novela provedená zákonem č. 382/2015 Sb., kterou byl zrušen obsahově podobný §19 odst. 2 nového zákona o ochraně ovzduší, měla podle původně navrhovaného znění toto ustanovení změnit tak, že by alternativní splnění dané povinnosti mohla provést výlučně povinná osoba, a nikoli jiný subjekt. Tato skutečnost neznamená, že by do této doby existovaly dva rovnocenné výklady tohoto ustanovení. Nelze ovšem vyloučit, že se v praxi vyskytly obdobné pokusy povinných osob vykládat §19 odst. 2 nového zákona o ochraně ovzduší takto účelově. Zákonná úprava podle správních soudů nepřipouštěla k dané otázce dva rovnocenné výklady, pročež nebylo možné použít zásadu in dubio mitius.
14. Podle Nejvyššího správního soudu si stěžovatelka jako profesionál v daném oboru a osoba zjevně plně obeznámená s veškerými svými povinnostmi vyplývajícími ze starého zákona o ochraně ovzduší, měla při plnění svých povinností v předmětném období počínat obezřetněji, zvláště pokud uvádí, že jinak postupovala v úzké součinnosti s celními orgány, a možnost změny v přístupu k plnění těchto povinností si měla u celního orgánu výslovně potvrdit. Nejvyšší správní soud se nedomnívá, že by celní orgány setrváním na dosavadním výkladu zákona jakýmkoli způsobem porušily zásady právní jistoty, ochrany dobré víry či legitimního očekávání stěžovatelky.
III.
Argumentace stěžovatelky
15. Stěžovatelka je přesvědčena, že byla pokutována za nedodržení povinnosti, kterou jí žádný zákon neukládal. Ustanovení §3a odst. 1 a 2 starého zákona o ochraně ovzduší (stejně jako §19 odst. 1 a 2 nového zákona o ochraně ovzduší, který byl účinný v době, kdy celní úřad rozhodl o uložení pokuty) ukládají osobě uvádějící pohonné hmoty do volného daňového oběhu toliko povinnost zajistit, aby v takto uváděných pohonných hmotách bylo nejméně 6 % biopaliv. Žádné další povinnosti jí kladeny nejsou. Ustanovení §3a odst. 10 starého zákona o ochraně ovzduší, ani žádné jiné zákonné ustanovení nezakazovalo, aby biopaliva uvedl do volného daňového oběhu jejich dodavatel a výslednou směs nafty zase nezávisle na něm distributor pohonných hmot. Nikde není stanoveno, že přimíchání musí učinit přímo osoba uvádějící pohonné hmoty do volného daňového oběhu, ani v jakém daňovém režimu mají být biopaliva pořízena. Z hlediska systematického výkladu ostatně není důvod, pro který by starý nebo nový zákon o ochraně ovzduší měl obsahovat úpravu uvádění výrobků do volného daňového oběhu, která je předmětem zákona o spotřebních daních. Ustanovení §3a starého zákona o ochraně ovzduší upravovalo jen povinnosti týkající se ekologie a přimíchávání biopaliv do pohonných hmot prodávaných na území České republiky.
16. Povinnost, aby stejná osoba nejprve uvolnila do volného daňového oběhu biopaliva, smíchala je s naftou a pak výslednou směs uvolnila do volného daňového oběhu jako pohonnou hmotu, neexistuje a nelze ji dovodit ani teleologickým výkladem. Záměrem zákonodárce bylo a) zajistit z ekologických důvodů prodej nafty s přimíchaným biopalivem, b) zajistit ochranu fiskálních zájmů státu výběrem daní, a c) zajistit ochranu fiskálních zájmů státu kontrolou procesu nakládání s tzv. vybranými výrobky. V žádném z těchto případů nezáleželo na tom, kdo uvede biopaliva do volného daňového oběhu. Pokud biopaliva určená při přimíchání do nafty uvede do volného daňového oběhu jiná osoba než ta, která je přimíchává, jde o operaci daňově neutrální a současně se tím splní povinnost mít v pohonných hmotách určitý obsah biopaliv podle zákona o ochraně ovzduší. I celní úřad písemně potvrdil, že stěžovatelka koupí biopaliv již uvedených do volného daňového oběhu nezkrátila žádnou daň. Účelu zákona odpovídá výklad, že tatáž biopaliva nemůže jako splnění své povinnosti uplatňovat více různých osob, které uvádějí pohonné hmoty do volného oběhu, k tomu však v případě stěžovatelky nedošlo. Dodavatelka společnost PREOL, a.s., obchoduje výhradně s biopalivy a není povinnou osobou podle zákona o ochraně ovzduší.
17. Ustanovení §3a odst. 2 starého zákona o ochraně ovzduší, ve znění účinném po novele provedené zákonem č. 221/2011 Sb., používal volnější formulaci "Povinnost podle odstavce 1 lze splnit", tedy trpný rod, který povinnost nevztahuje k žádné konkrétní osobě. V něm stanovenou povinnost proto mohla splnit i osoba odlišná od osoby uvádějící výslednou směs do volného daňového oběhu. Zákon vyžadoval pouze zajištění následku, aniž nařizoval, zda má vše učinit jedna a táž osoba, nebo dvě osoby v koordinaci. Zákonodárce zamýšlel obě povinnosti rozpojit a zdůraznit, že je mohou plnit i odlišné osoby. Výklad městského soudu je naopak v rozporu s principem racionálního zákonodárce. Pokud zákonodárce v §3a odst. 2 starého zákona o ochraně ovzduší záměrně vypustil odkaz na osobu podle odstavce 1 a přestal ukládat povinnost jí osobně, nečinil tak z dlouhé chvíle, nýbrž logicky tím chtěl vyjádřit, že tato povinnost nemá být vázána na danou osobu. Není zřejmě, z jakého důvodu měl adresát normy poznat, že jde údajně jen o drobnou stylistickou změnu. Upozornit lze i na významový obsahový a textový rozdíl mezi odstavcem 2 a následujícími odstavci, které odkazují na odstavec 1 a současně popisují povinnosti, které se z podstaty věci týkají výhradně osoby, která uvádí do volného daňového oběhu pohonné hmoty (např. povinnost evidovat, co se přimíchává, či dávat hlášení celnímu úřadu).
18. Nejvyšší správní soud i městský soud se měly s námitkami stěžovatelky vypořádat nepřezkoumatelným způsobem. V jejich rozsudcích není vysvětleno, z čeho lze vyvozovat, že §3a odst. 1 starého zákona o ochraně ovzduší ukládá osobám uvádějícím pohonné hmoty do volného daňového oběhu současně povinnosti uvedení minimálního množství biopaliv do volného daňového oběhu pro dopravní účely, ačkoli v tomto ustanovení žádná taková povinnost není. Pouze se ukládá povinnost zajistit přimíchání biopaliv. Celní úřad, Generální ředitelství cel i Ministerstvo financí samy uvedly, že v případě §3a odst. 2 starého zákona o ochraně ovzduší přicházel v úvahu i výklad zastávaný stěžovatelkou. Za situace, kdy připustily možnost dvojího výkladu §3a odst. 2 starého zákona o ochraně ovzduší, a to ve prospěch i neprospěch stěžovatelky, bylo jejich povinností v souladu se zásadou in dubio mitius upřednostnit výklad, který je pro ni příznivější. Stěžovatelka je v absurdní situaci, kdy celní úřad uznává, že biopaliva do pohonných hmot přimíchána byla, avšak "administrativně tam žádná biopaliva nebyla".
19. Není věcného důvodu rozlišovat mezi dvěma podnikateli, z nichž jeden nakoupí biopaliva již uvedená do volného daňového oběhu, a pak je přimíchá do nafty, zatímco druhý nakoupí biopaliva neuvedená do volného daňového oběhu, přimíchá je a pak je uvede do volného daňového oběhu. Oba podnikatelé splní stejným způsobem povinnost přimíchávat biopaliva do nafty, oba odvedou daň v té samé výši, oba nahlásí stejná čísla celnímu úřadu. Dávat jednomu z nich nesmyslně pokutu ve výši 40 Kč na litr pokřivuje podnikatelské prostředí, zakládá nedůvodnou nerovnost mezi podnikateli vykonávajícími v zásadě tutéž činnost a prakticky brání uměle vybrané skupině podnikatelů v podnikání. Stěžovatelka poukazuje i na to, že při dovozu biopaliv z jiného členského státu podle celních orgánů postačuje, že biopaliva uvede do volného oběhu v jiném členském státě tamní subjekt, odlišný od českého dovozce či distributora. To ale vlastně znamená, že český dodavatel nesměl uvést biopaliva do volného oběhu pod hrozbou sankce distributorovi, zatímco dodavatel z jiného členského státu by je tak mohl uvést ve své zemi. Takovýto výklad je diskriminační, protože znevýhodňuje pořízení na území České republiky od pořízení z jiného členského státu.
20. Uložení tak vysoké sankce, jak tomu bylo v případě stěžovatelky, za jednání absolutně bezvýznamné a neškodné (distribuce biopaliv v jiném administrativním režimu s nulovým daňovým dopadem) zjevně nemůže projít testem proporcionality a je v hrubém rozporu s principem spravedlnosti. Stěžovatelka nerozporuje potřebu vynucovat uvádění biosložky na trh ve stanoveném poměru k minerálním pohonným hmotám skrze finanční sankci za nesplnění povinnosti. Nedává ale žádný smysl ukládat tak vysokou sankci v případě, kdy biosložka prokazatelně byla stěžovatelkou distribuována v objemu odpovídajícím 6 % pohonných hmot a ani celní orgán to nezpochybňuje. Ukládání takové sankce není způsobilé naplnit její účel, ani není přiměřené závažnosti prohřešku. Takto konstruovaná fixní sankce navíc nebere v úvahu majetkové poměry delikventa. Nečekané uložení pokuty natolik narušilo financování stěžovatelky, že nebýt půjčky od jejího společníka, mělo by to pro ni likvidační efekt. Ústavní soud již opakovaně shledal neústavní situaci, kdy je veřejnému orgánu přikazováno ukládat pokuty v nepřiměřené výši, bez možnosti moderace na hranici přiměřenou závažnosti deliktu či jiným okolnostem [např. nález ze dne 13. 8. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.) nebo nález ze dne 9. 9. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 52/13 (N 163/74 SbNU 39)]. Správní soudy měly ustanovení o peněžité sankci vyložit ústavně konformním způsobem a tuto sankci buď výrazně moderovat, nebo ji vůbec neuložit.
21. Napadenými rozsudky měl být nakonec porušen princip ochrany legitimního očekávání a důvěry v zákonnost jednání orgánů veřejné moci. Pracovníci celního orgánu často navštěvovali celní sklad stěžovatelky a dohlíželi na manipulaci s pohonnými hmotami i biosložkou. Po celou dobu byli informováni o tom, že daná biosložka je pořizována v režimu volného daňového oběhu a jak s ní bude dále zacházeno, včetně toho, že stěžovatelka ji plánuje uplatnit do své povinnosti podle starého zákona o ochraně ovzduší. Přesto celní orgány nikdy stěžovatelku neupozornily na domnělý delikt a ona proto mohla legitimně spoléhat na to, že pokud aktivně vykonávají u ní dohledovou činnost v oblasti distribuce pohonných hmot, pak jí případné porušení předpisů, které je jim známo, vytknou. O údajném porušení předpisů se dozvěděla až z rozhodnutí o pokutě po skončení kalendářního roku. Kdyby o něm věděla dříve, obratem by začala pořizovat biosložku v jiném celním režimu, aby nedocházelo k domnělému deliktu. Žádnou finanční motivaci postupovat domněle chybným způsobem neměla.
IV.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
22. Ústavní soud je příslušný k projednání návrhu. Ústavní stížnost je přípustná [stěžovatelka neměla k dispozici další zákonné procesní prostředky k ochraně práva ve smyslu §75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu")], byla podána včas a osobou k tomu oprávněnou a splňuje i všechny zákonem stanovené náležitosti, včetně povinného zastoupení advokátem (§29 až 31 zákona o Ústavním soudu).
V.
Vlastní posouzení
23. Poté, co se Ústavní soud seznámil s argumentací stěžovatelky a napadenými rozsudky, zhodnotil, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
24. V řízení o ústavních stížnostech [čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, §72 a násl. zákona o Ústavním soudu] Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) přezkoumává rozhodnutí či postup orgánů veřejné moci jen z toho hlediska, zda jimi nedošlo k porušení ústavně zaručených základních práv a svobod.
25. Správní soudy v napadených rozsudcích posuzovaly právní otázku, zda stěžovatelce jako distributorce pohonných hmot, která uvádí motorovou naftu do volného daňového oběhu na daňovém území České republiky pro dopravní účely, vznikla povinnost zaplatit poplatek podle §3a odst. 10 starého zákona o ochraně ovzduší (v rozhodnutí celních orgánů nesprávně označenou jako pokutu podle obdobného §19 odst. 10 nového zákona o ochraně ovzduší). Bylo by tomu tak v případě, že by stěžovatelka nesplnila svou povinnost přimíchat určitý objem biopaliv do motorového benzinu nebo motorové nafty uváděné do volného daňového oběhu podle §3a odst. 1 starého zákona o ochraně ovzduší, respektive náhradní povinnost uvést do volného daňového oběhu čisté biopalivo nebo směsné palivo podle §3a odst. 2 tohoto zákona.
26. K tvrzenému porušení základních práv a svobod mělo podle stěžovatelky dojít především neústavním výkladem §3a odst. 2 starého zákona o ochraně ovzduší, jenž vedl k závěru, že stěžovatelka tímto ustanovením stanovenou náhradní povinnost nesplnila a musí zaplatit poplatek ve výši 32 663 033 Kč. Podle správních soudů, jakož i celních orgánů, je třeba §3a odst. 2 starého zákona o ochraně ovzduší vykládat tak, že v něm uvedenou náhradní povinnost uvést do volného daňového oběhu čisté biopalivo nebo směsné palivo musí splnit osoba uvedená v §3a odst. 1 tohoto zákona. Stěžovatelka naopak tvrdí, že k jejímu splnění může dojít i v případě, že čisté biopalivo nebo směsné palivo uvede do volného daňového oběhu jiný subjekt. Podstatné má být pouze to, že si tento subjekt jím uvedené biopalivo sám neuplatnil jako splnění předmětné náhradní povinnosti podle starého zákona o ochraně ovzduší.
27. Ústavní soud posoudil předmětný výklad správních soudů z hledisek práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Zásadám spravedlivého procesu by neodpovídaly výklad a použití tzv. podústavního práva, jež by nezohlednily správně (či vůbec) dopad některého ústavně zaručeného práva nebo svobody na posuzovanou věc [nález ze dne 21. 3. 2002 sp. zn. III. ÚS 256/01 (N 37/25 SbNU 287)], nebo by nerespektovaly jednoznačně znějící kogentní normu [nález ze dne 8. 7. 1999 sp. zn. III. ÚS 224/98 (N 98/15 SbNU 17)], nebo by zjevně a neodůvodněně vybočovaly ze standardů výkladu, který odpovídá všeobecně akceptovatelnému (doktrinálnímu) chápání dotčených právních institutů [nález ze dne 25. 9. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 85/06 (N 148/46 SbNU 471)]. Rozhodnutí, jehož nosné důvody by byly výsledkem takto nesprávně provedeného výkladu, by z ústavněprávního hlediska nemohlo obstát.
28. Ustanovení §3a odst. 2 starého zákona o ochraně ovzduší sice výslovně nestanoví, kdo je povinen splnit v něm uvedenou povinnost, tato povinnost je však náhradní ve vztahu k povinnosti podle odstavce 1, a proto zjevně přichází v úvahu výklad, že i ona je adresována stejné osobě. Nelze ale souhlasit s tvrzením stěžovatelky, že účel této náhradní povinnosti může být naplněn i tehdy, jestliže čistá biopaliva nebo směsná paliva uvede do volného daňového oběhu na daňovém území České republiky pro dopravní účely jiná osoba než ta, která je uvedena v odstavci 1, a že osoba povinná podle odstavce 1 si takto uvedená čistá biopaliva nebo směsná paliva toliko "uplatní" v hlášení podle §3a odst. 9 starého zákona o ochraně ovzduší. Předmětná náhradní povinnost má totiž vést k tomu, aby kompenzovala nesplnění povinnosti osoby uvedené v odstavci 1 uvést do volného daňového oběhu motorový benzin nebo motorovou naftu s určitým objemem biopaliv tím, že tato osoba uvede do volného daňového oběhu určitý objem čistých biopaliv nebo směsných paliv, tedy že svým jednáním zvýší objem čistých biopaliv nebo směsných paliv, jež jsou ve volném daňovém oběhu na daňovém území České republiky pro dopravní účely. Nepostačuje, že si pouze "uplatní" biopaliva již uvedená, neboť v takovém případě vlastně nijak "nepřispěje" k celkovému objemu takto dostupných biopaliv. Pouhá koupě již uvedených biopaliv není v tomto ohledu postačující z důvodu, že jejím prostřednictvím k žádnému rozšíření objemu biopaliv uvedených do volného daňového oběhu nedochází. Zákonem předpokládaný způsob splnění povinnosti podle §3a odst. 1 starého zákona o ochraně ovzduší, respektive náhradní povinnosti podle odstavce 2, měl navíc zajistit, že jejich splnění bude ověřitelné již při uvedení vybraných výrobků (motorového benzinu, motorové nafty, biopaliv) do volného daňového oběhu.
29. Výklad provedený správními soudy, podle něhož musí být i náhradní povinnost podle §3a odst. 2 starého zákona o ochraně ovzduší splněna osobou uvedenou v odstavci 1, má tudíž své věcné opodstatnění. Je jím zajištěno uvedení motorového benzinu nebo motorové nafty s určitým objemem biopaliv nebo alespoň určitého objemu čistých biopaliv do volného daňového oběhu, jakož i efektivní kontrola plnění těchto povinností ze strany celních orgánů. V případě §3a odst. 2 starého zákona o ochraně ovzduší nestojí vedle sebe dva rovnocenné výklady, které by opodstatňovaly přednost jednoho z nich v souladu se zásadou in dubio mitius. Takovýto závěr se nepodává ani z rozhodnutí celních orgánů. Ty v rámci svých úvah podrobně rozvedly, proč je třeba upřednostnit právě výklad, na němž založily svá rozhodnutí. Ústavní soud má za to, že tento výklad upřednostnily důvodně. Tvrzení stěžovatelky, že rozdíl mezi stavem, který vznikl, a stavem, který vzniknout měl, je toliko "administrativní", a její poukazy na související nerovnost mezi podnikateli a na daňovou neutralitu toho, že biopalivo bylo na trh uvedeno jiným subjektem, provedený výklad uvedeného ustanovení nijak nezpochybňují.
30. Nelze tedy nic vytknout závěru správních soudů o nesplnění povinnosti podle §3a odst. 1 a 2 starého zákona o ochraně ovzduší a v jeho důsledku o vzniku povinnosti stěžovatelky zaplatit poplatek podle §3a odst. 10 tohoto zákona. Tento poplatek plní především úlohu kompenzace následků nesplnění zákonné povinnosti, čemuž odpovídá konstrukce, podle níž se jeho výše odvíjí od množství neuvedeného biopaliva podle odstavce 1 v litrech. Ústavní soud ze skutečností, které jsou uvedeny v ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí, neshledal, že by takto stanovený poplatek měl vůči stěžovatelce nepřípustný rdousící či dokonce likvidační účinek, který by s ním spojený zásah do jejího vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny ústavně nepřípustným. Uložení povinnosti zaplatit poplatek nebrání ani námitka stěžovatelky, že postupovala v důvěře v zákonnost jednání celních orgánů, které jí při pravidelných kontrolách nic nevytkly. V tomto ohledu neuvedla takové skutečnosti, z nichž by bylo možné usuzovat, že celní orgány stvrdily zákonnost jejího postupu a že jí v tomto smyslu vzniklo legitimní očekávání.
31. Ze skutečností zjištěných ve správním řízení i navazujícím soudním řízení správním vyplývá, že stěžovatelka svým jednáním neusilovala o získání jakékoli nedůvodné výhody, zvolila nicméně nesprávný postup pro splnění své povinnosti podle §3a odst. 1 starého zákona o ochraně ovzduší, v jehož důsledku nebyl naplněn výše vymezený účel náhradní povinnosti, jak jej v odstavci 2 vyjádřil tehdejší zákonodárce. Nezbývá tak než uzavřít, že správní soudy se v napadených rozsudcích nedopustily takového výkladu tzv. podústavního práva, který by neobstál z hlediska ústavních požadavků spravedlivého procesu, ani jiného kvalifikovaného pochybení, jež by v posuzované věci opodstatňovalo kasační zásah Ústavního soudu. Nedošlo k porušení základního práva stěžovatelky na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny, ani jejího vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny či práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny. V podrobnostech lze odkázat na relevantní části napadených rozsudků, případně správních rozhodnutí, která vydání těchto rozsudků předcházela.
32. Z těchto důvodů Ústavní soud rozhodl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků o odmítnutí ústavní stížnosti stěžovatelky jako zjevně neopodstatněné.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 19. května 2020
Vladimír Sládeček v. r.
předseda senátu