ECLI:CZ:US:2020:1.US.3015.18.1
sp. zn. I. ÚS 3015/18
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Vladimíra Sládečka a soudců Davida Uhlíře a Tomáše Lichovníka (soudce zpravodaj) ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky GECO, a.s., Pod Čimickým hájem 190/11, Praha 8, zastoupené JUDr. Pavlou Boučkovou, Ph.D., advokátkou se sídlem Kořenského 1107/15, Praha 5, proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. 4. 2016, č. j. 58 Co 50/2016-442, ve znění opravného usnesení téhož soudu ze dne 12. 5. 2016, č. j. 58 Co 50/2016-444, a rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 20. 6. 2018, č. j. 30 Cdo 4677/2016-466, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Ústavnímu soudu byl dne 7. 9. 2018 doručen návrh na zahájení řízení o ústavní stížnosti ve smyslu §72 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), prostřednictvím něhož se stěžovatelka domáhala zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí obecných soudů pro jejich rozpor s čl. 36 Listiny základních práv a svobod.
Předtím, než se Ústavní soud začal věcí zabývat, přezkoumal podání po stránce formální a konstatoval, že podaná ústavní stížnost obsahuje veškeré náležitosti, jak je stanoví zákon o Ústavním soudu.
II.
Stěžovatelka se v řízení před obecnými soudy domáhala na žalované - České republice - Ministerstvo financí, náhrady škody ve výši 101 394 754 Kč, a to z titulu nesprávného úředního postupu a nezákonných rozhodnutí. Nesprávný úřední postup spatřovala stěžovatelka zejména v neoprávněném zásahu celního úřadu, jenž nad rámec svých pravomocí prováděl kontrolu zboží, již propuštěného do volného oběhu a v účelovosti jednání při posuzování zboží pro daňové účely.
V projednávané věci probíhala celkem tři řízení, a to řízení, jímž byl stěžovatelce uložen zákaz dispozice se zbožím, řízení o celním deliktu a řízení o doměření daně.
Rozhodnutími Inspektorátu celní a finanční stráže ze dne 10. 8. 2000, č. j. 1795/738/2000, ze dne 14. 8. 2000, č. j. 1795/738/2000, a ze dne 15. 8. 2000, č. j. 1795/738/2000, bylo stěžovatelce zakázáno používat, prodávat nebo jiným způsobem nakládat se zajištěným zbožím - tzv. tabákové směsi. Proti těmto rozhodnutím nepodala stěžovatelka odvolání a nabyla právní moci. O vrácení zboží bylo rozhodnuto až rozhodnutím ze dne 13. 3. 2003, přičemž zboží bylo následně na žádost stěžovatelky zlikvidováno.
V řízení o celním deliktu byla Celním úřadem Praha V. vydána rozhodnutí dne 15. 5. 2001, č. j. TOJ-494/2000 a č. j. TOJ-950/2000, jimiž jmenovaný úřad uložil stěžovatelce zaplatit pokutu ve výši 4 mil. Kč. K odvolání stěžovatelky rozhodlo Celní ředitelství Praha v obou případech dne 1. 8. 2001, č. j. 8913/01-01/I a 8913/01-01/I.I, tak, že snížilo celkovou výši pokuty na 2,5 mil. Kč. Stěžovatelka podala následně žádost o přezkoumání výše uvedených rozhodnutí mimo odvolací řízení a Ministerstvo financí Generální ředitelství cel vydalo rozhodnutí dne 31. 3. 2003, č. j. 28790/02-12, kterým bylo rozhodnutí Celního úřadu Prahy V. č. j. TOJ 949/2000 ze dne 15. 5. 2001 zrušeno. Následně bylo rozhodnutím ze dne 7. 8. 2003, č. j. MF-GŘC/67541/2003, zrušeno i uvedené rozhodnutí č. j. TOJ 950/2000.
V řízeních o doměření daně byly dodatečné platební výměry vydané Celním úřadem Praha V. dne 25. 10. 2001, č. j. 414 až 418/2001, kterými byl stěžovatelce vyměřen celní dluh, zrušeny v přezkumném řízení, a to rozhodnutím Celního ředitelství Praha ze dne 1. 8. 2002 (nabylo právní moci 28. 8. 2002).
Přesto, že k zajištění zboží došlo v srpnu roku 2000, celní orgány přistoupily k vydání navazujících rozhodnutí o vyměření pokut až dne 15. 5. 2001 a k vydání dodatečných platebních výměrů až dne 25. 10. 2001. Mezi zákazem dispozice se zbožím a dalším postupem celních orgánů tak došlo k prodlevě v rozsahu devíti, resp. čtrnácti měsíců. Tuto prodlevu shledal nalézací soud významnou pro vznik škody, a to zejména s ohledem na změnu sazby spotřební daně u tabákových výrobků, k níž došlo s účinností od 1. 8. 2001. Soud prvního stupně tak uzavřel, že stěžovatelce v souvislosti s nesprávným postupem celních orgánů vznikla škoda ve smyslu §13 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem (dále jen "zákon"). Z toho důvodu soud přiřkl stěžovatelce náhradu škody ve výši 69 051 003, 93 Kč.
K odvolání žalované Městský soud v Praze ústavní stížností napadeným rozsudkem změnil rozsudek soudu prvního stupně tak, že žalobu zamítl a rozhodl o úrocích z prodlení a náhradě nákladů řízení. Obdobně jako soud nalézací dospěl i soud odvolací k závěru, že v souvislosti s postupem celních orgánů a v souvislosti se změnou sazby spotřební daně u tabákových výrobků došlo u stěžovatelky ke vzniku škody. Pochybení celních orgánů bylo podle odvolacího soudu správně spatřováno v odběru vzorků u zboží propuštěného do režimu volného oběhu, kdy již nepodléhalo celnímu dohledu, nesprávné kategorizaci zboží, přičemž tato pochybení se promítla do rozhodnutí, která byla následně zrušena, a pochybení bylo současně shledáno i v délce řízení, v nichž byla tato rozhodnutí vydána a posléze zrušena.
Odvolací soud se neztotožnil se závěrem soudu prvního stupně, že tato pochybení ve svém souhrnu představovala nesprávný úřední postup dle §13 zákona. Pochybení v postupu celních orgánů bezprostředně souvisela se zadržením zboží a jeho nesprávným zařazením do celního sazebníku. Zadržení zboží a jeho nesprávná kategorizace podle odvolacího soudu tvořily podklad pro rozhodnutí o správním deliktu i pro dodatečné platební výměry. Tato pochybení správních orgánů mohou být podle odvolacího soudu předpokladem odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím, nikoliv však nesprávným úředním postupem. Rozhodnutí o zákazu dispozice se zbožím tak nemohou být odpovědnostním titulem, neboť nebyla zrušena, navíc stěžovatelka nevyužila dostupných opravných prostředků.
Za nesprávný úřední postup tak v daném případě považoval odvolací soud pouze délku správních řízení, která významně převýšila zákonné přiměřené lhůty. Délka řízení měla v daném případě svůj význam, a to s ohledem na změnu sazby spotřební daně u tabákových výrobků s účinností od 1. 8. 2001. Vznik škody shledal odvolací soud dostatečně průkazným.
Na rozdíl od soudu prvního stupně odvolací soud dospěl k závěru, že nárok stěžovatelky je promlčen, když počátek běhu promlčecí lhůty shledal v jiném okamžiku než soud prvního stupně. Městský soud vycházel z toho, že stěžovatelce vznikla škoda v důsledku nezákonných rozhodnutí, vydaných jednak v řízení o správním deliktu a jednak v řízení daňovém. Již v této době stěžovatelka podle odvolacího soudu věděla, že došlo k pochybení celních orgánů, nezákonné rozhodnutí bylo zrušeno a stěžovatelka tak věděla o vzniku škody.
K podanému dovolání se Nejvyšší soud ve svém zamítavém rozsudku zabýval otázkou podmínek pro vznik škody, vztahem příčiny a následku, přičemž uzavřel, že příčinou vzniku škody není vydání dotčených správních rozhodnutí, ale rozhodnutí stěžovatelky nepokračovat v dovozu tabákové směsi. Po vydání zákazu nakládat s tabákovou směsí v srpnu 2000 nevyužila stěžovatelka dostupných opravných prostředků, což Nejvyšší soud vyložil tak, že s tímto byla srozuměna. Výslovně pak poukázal na vyjádření právního zástupce stěžovatelky před odvolacím soudem, který uvedl, že stěžovatelka nepokračovala v dovozu zboží, neboť předpokládala, že rozhodnutí ze srpna 2000 jsou správná. Stěžovatelka tato rozhodnutí respektovala až do doby, než jí byla uložena pokuta a byly jí doručeny dodatečné platové výměry. Dodatečné platební výměry vydané až v říjnu 2001 tak nemohly mít podle Nejvyššího soudu na dovoz tabákové směsi žádný vliv a nemohou tak být nezbytnou podmínkou pro vznik škody. Příčina musí vzniku škody časově předcházet.
Podle stěžovatelky obecné soudy hodnotily celní a daňové řízení izolovaně a bez zřetele k nesprávnému úřednímu postupu, který byl jejich zdrojem. Stěžovatelka nemohla podat proti rozhodnutí o zajištění zboží odvolání, které bylo lze podat jen v tom případě, že by nebylo zahájeno žádné řízení ve věci projednání celního deliktu. Jestliže řízení o správním deliktu zahájeno bylo, muselo by být její odvolání zamítnuto. Odvolací i dovolací soud tak klade výkladem ustanovení §8 odst. 3 zákona na stěžovatelku důkazní břemeno, jemuž nemohla nikdy dostát.
Nejvyššímu soudu stěžovatelka vytýká, že se řádně nezabýval dovolacími otázkami a namísto toho provedl rozsáhlou revizi skutkových zjištění nalézacího a odvolacího soudu. Uvedl, že není správná úvaha odvolacího soudu, že rozhodnutí stěžovatelky přestat dovážet předmětné zboží bylo logickým důsledkem rozhodnutí celních a daňových orgánů. Nejvyšší soud podle stěžovatelky nahradil skutková zjištění obecných soudů svými vlastními skutkovými závěry, v jejichž rámci konstatoval, že příčina vzniku škody spočívala v jejím rozhodnutí v dovozu tabákové směsi do ČR nepokračovat. S tímto stěžovatelka nesouhlasí a odkazuje na závěr odvolacího soudu, který uvedl, že vzhledem k zajištění zboží by bylo jeho další dovážení nelogické.
Podle náhledu stěžovatelky představují závěry Nejvyššího soudu popření základních předpokladů odpovědnosti státu za škodu způsobenou výkonem veřejné moci. Jednat s důvěrou ve věcnou správnost aktu nebo postupu státu je povinností jednotlivce. Stát požaduje od subjektů, aby se řídily jeho postupy a vydanými rozhodnutími. Státní moc může uspokojivě plnit své povinnosti jen tehdy, jestliže jeho právní akty nebo uplatňované postupy jsou takto respektovány až do chvíle, kdy by byly z důvodu své nezákonnosti zrušeny. Pokud by jednotlivec vykonatelné rozhodnutí státu nerespektoval, po právu by mu hrozila sankce. Jestliže Nejvyšší soud na základě konstatování, že právní subjekt jednal v souladu s řádně vydaným a vykonatelným rozhodnutím státu, učinil závěr, že jednal z vlastního rozhodnutí zboží nedovážet, popřel princip právního státu, na němž je založen nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím.
Nejen právní, ale především skutkové závěry rozsudku Nejvyššího soudu jsou podle stěžovatelky v extrémním nesouladu se skutkovými zjištěními a právními závěry učiněnými v řízení před soudy 1. a 2. stupně. Dovolací soud formuloval své vlastní skutkové závěry, ač k tomu nebyl oprávněn. Revize skutkových závěrů není předmětem dovolacího přezkumu a dovolací soud není povolán k tomu, aby je přehodnocoval. Nejvyšší soud přesto přijal vlastní, odlišné skutkové závěry, ač v řízení před tímto soudem nebyly provedeny žádné důkazy, z nichž by takovéto odlišné skutkové závěry mohly vyplynout. Stěžovatelka nesouhlasí s tím, že by nepokračovala s dovozem tabákové směsi pouze z vlastního rozhodnutí.
III.
Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
Ústavní soud považuje za nutné připomenout, že základní právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. l Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy je porušeno, je-li komukoliv upřena možnost domáhat se svého práva u nezávislého a nestranného soudu, popř. odmítá-li soud jednat a rozhodovat o podaném návrhu, event. zůstává-li v řízení bez zákonného důvodu nečinný. V této souvislosti Ústavní soud dodává, že jeho úkolem je ochrana ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Není tedy součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a nenáleží mu ani výkon dohledu nad jejich rozhodovací činností. Postup v soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu a výklad jiných než ústavních předpisů a jejich použití jsou záležitostí obecných soudů [srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 10. 9. 1996 sp. zn. II. ÚS 81/95 (U 22/6 SbNU 575)]. Ústavní soud může do jejich činnosti zasáhnout pouze tehdy, jsou-li právní závěry obecných soudů v příkrém nesouladu se skutkovými zjištěními nebo z nich v žádném možném výkladu odůvodnění nevyplývají, nebo zakládá-li porušení některé z norem podústavního práva v důsledku svévole (např. nerespektováním kogentní normy), anebo v důsledku interpretace, jež je v extrémním rozporu s principy spravedlnosti (např. uplatněním přepjatého formalismu při aplikaci práva), porušení základního práva nebo svobody. Žádný z uvedených závěrů však v nyní posuzované věci nelze učinit.
Stěžovatelka snesla v ústavní stížnosti řadu námitek, přičemž pro posouzení věci považuje Ústavní soud za podstatnou především tu, jež se týká možnosti podání opravného prostředku proti rozhodnutím celního úřadu, jimiž došlo k zajištění zboží a kompetence Nejvyššího soudu k přehodnocení skutkových závěrů nižších soudů.
K prvně uvedenému, tedy k nemožnosti podat proti zajišťovacím rozhodnutím celního úřadu odvolání, Ústavní soud konstatuje, že se stěžovatelka mýlí. Z poučení o opravných prostředcích, bez jakýchkoliv stěžovatelkou v ústavní stížnosti konstruovaných podmínek, vyplývá, že proti rozhodnutí lze podat odvolání podle §53 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů, a to ve lhůtě 15 dnů. Současně byla stěžovatelka poučena též o tom, jakým způsobem a kterému orgánu má být odvolání směřováno. Stěžovatelka na jednu stranu správním orgánům vytýká, že ke vzniku škody došlo v důsledku prodlevy mezi zajištěním zboží a dalším postupem správních orgánů, na stranu druhou i přes zmíněnou prodlevu nevyužila lhůtu 15 dnů k podání odvolání. Ústavní soud je toho názoru, že stěžovatelce právo na odvolání proti tak razantnímu zásahu do práv účastníka řízení, jakým je zajištění zboží, nepochybně náleží. Je přitom bezpředmětné, zda bylo posléze zahájeno celní či daňové řízení. Právo účastníka řízení podat odvolání vystupuje v předmětném případě ve dvou polohách. Jednak slouží k ochraně účastníka, do jehož práv je správním orgánem zasahováno a současně představuje prostředek sloužící k eliminaci chyb samotných správních orgánů. Jinými slovy řečeno, v důsledku nesprávného zařazení zboží do celního sazebníku došlo k řetězení chyby, která se projevila ve zbytečně zahájených správních řízeních. V případě využití opravného prostředku přitom není vyloučeno, že by došlo ke zhojení zásahu do práv stěžovatelky dříve, než reálně nastal. To zvláště za situace, kdy, jak stěžovatelka v ústavní stížnosti uvedla, celní orgány vůči jiným subjektům postupovaly odlišně. S tímto rozdílným přístupem by se celní orgány musely v rámci odůvodnění svého rozhodnutí vypořádat.
Stěžovatelka byla dále toho názoru, že dovolací soud nad kompetence svěřené mu občanským soudním řádem, přistoupil k přehodnocení skutkového stavu věci. Zatímco odvolací soud vyšel ve svých úvahách z toho, že stěžovatelce vznikla škoda v důsledku nezákonných rozhodnutí vydaných v řízení o správním deliktu a v daňovém řízení, Nejvyšší soud uzavřel, že stěžovatelka utrpěla škodu v důsledku svého vlastního rozhodnutí lulkový a cigaretový tabák do ČR nedovážet.
Pro posouzení případu je tak rozhodné stanovení příčinné souvislosti mezi škodní událostí a škodou. Zjišťuje-li se v řízení o náhradu škody, zda škodná událost a vzniklá škoda jsou ve vzájemném poměru příčiny a následku, je otázka existence příčinné souvislosti otázkou skutkovou (srovnej např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2002, sp. zn. 21 Cdo 300/2001, Soubor rozhodnutí Nejvyššího soudu, C. H. Beck, dále jen "Soubor", C 1025). Příčinná souvislost se nepředpokládá, nýbrž musí být prokázána, a v tomto směru jde tedy o otázku skutkových zjištění. Právní posouzení příčinné souvislosti spočívá ve stanovení, mezi jakými okolnostmi má být existence vztahu příčiny a následku zjišťována, případně zda a jaké okolnosti jsou způsobilé tento vztah vyloučit (např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 4. 2007, sp. zn. 25 Cdo 915/2005, nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 6. 11. 2007, sp. zn. 25 Cdo 3334/2006, Soubor C 5514). Z aplikace shora uvedeného na projednávaný případ vyplývá, že stěžovatelka považuje Nejvyšším soudem vytyčené skutkové okolnosti, mezi nimiž má být zjišťována příčinná souvislost za změnu skutkového hodnocení, nicméně jak uvedeno, jedná se toliko o změnu právní, nikoliv skutkovou. Nejvyšší soud se změny skutkových okolností jako takových nedotkl, nýbrž poukázal na to, že dle jeho názoru, je třeba příčinu vzniku škody hledat mezi jinými skutkovými okolnostmi. Samotné skutkové okolnosti případu přitom ze strany Nejvyššího soudu přehodnocovány nebyly. Z toho důvodu považuje Ústavní soud postup Nejvyššího soudu v předmětné věci za ústavně konformní.
Není pochyb o tom, že správní orgány se dopustily pochybení, to však ještě nutně neznamená, že stěžovatelka bez dalšího prokázala existenci předpokladů pro vznik škody. Kauzálního děje se účastní více skutečností, které vedou ke vzniku škody. Mezi takovými skutečnostmi je však třeba identifikovat právně relevantní příčinu vzniku škody. Z celého řetězce všeobecné příčinné souvislosti (v němž každý jev má svou příčinu, zároveň však je příčinou jiného jevu) je třeba sledovat jen ty příčiny, které jsou důležité pro odpovědnost za škodu. Musí jít o skutečnosti podstatné, bez nichž by ke vzniku škody nedošlo, a to je třeba zdůraznit. Ústavní soud je toho názoru, že pokud Nejvyšší soud identifikoval jako příčinu vzniku škody v rozhodnutí stěžovatelky do ČR tabák nedovážet, jedná se o závěr, k němuž lze na základě zjištěného skutkového stavu dospět. Stěžovatelka se snaží dovodit příčinnou souvislost mezi rozhodnutími správních orgánů a tvrzenou škodou, přičemž přehlíží své vlastní rozhodnutí v dovozu tabáku do ČR dále nepokračovat. Při hodnocení příčin vzniku škody mají správní rozhodnutí povahu pouhého motivu, co by vzdálenějšího podnětu k určitému jednání. Ústavní soud nezpochybňuje, že tento motiv mohl být z pohledu stěžovatelky intenzivní, nicméně ona sama poukázala na skutečnost, že jiné subjekty v rozhodném období vykazovaly dovážený tabák v daňové sazbě, jež se v jejím případě stala předmětem sporu mezi ní a správními orgány. Už jen při tomto povědomí se nabízela možnost využití všech opravných prostředků - což se však nestalo.
Jestliže stěžovatelka poukázala na závaznost rozhodnutí správních orgánů, jimiž došlo k zajištění zboží, nelze těmto přisuzovat obecnou závaznost. Jinými slovy řečeno, jednalo se o individuální právní akty směřující ke konkrétnímu zboží, ke konkrétní zásilce. Ve své podstatě se celý případ odvíjí od nesprávných rozhodnutí prvostuňového správního orgánu, proti nimž však stěžovatelka nevyužila ani dostupných opravných prostředků.
Ústavní soud je toho názoru, že i přes dílčí rozdílnost závěrů obecných soudů lze ústavní stížností napadená rozhodnutí považovat za ústavně konformní.
Ze všech shora vyložených důvodů Ústavní soud ústavní stížnost odmítl podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 15. prosince 2020
Vladimír Sládeček
předseda senátu