ECLI:CZ:US:2020:1.US.3035.19.1
sp. zn. I. ÚS 3035/19
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Vladimíra Sládečka, soudce Tomáše Lichovníka a soudkyně zpravodajky Milady Tomkové o ústavní stížnosti Dagmar Perglové, zastoupené JUDr. Jiřím Cehákem, advokátem, sídlem náměstí Míru 1, Nový Bor, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. července 2019 č. j. 7 Ads 221/2018-40, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I. Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Z napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, jakož i z vyžádaného soudního spisu, vyplývá, že stěžovatelka požádala o zvýšení dávky v hmotné nouzi - doplatku na bydlení. Oznámením Úřadu práce České republiky - Krajská pobočka v Liberci, Kontaktní pracoviště Česká Lípa (dále "správní orgán prvního stupně") byla stěžovatelce zvýšena dávka pomoci v hmotné nouzi - doplatek na bydlení z 1 258 Kč na 1 329 Kč měsíčně ode dne 1. 7. 2017. Dávka však nebyla zvýšena v požadované výši, neboť část měsíčně hrazené zálohy vodného a stočného nebyla uznána jako odůvodněný náklad na bydlení v místě obvyklý ve smyslu §34 odst. 1 písm. b) zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o pomoci v hmotné nouzi"). Správní orgán prvního stupně stěžovatelce do odůvodněných nákladů na bydlení započítal úhradu vodného a stočného pouze ve výši stanovené v Příloze č. 12 vyhlášky č. 428/2001 Sb., kterou se provádí zákon č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu a o změně některých zákonů (zákon o vodovodech a kanalizacích), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "vyhláška č. 428/2001 Sb."), v níž je stanovena roční potřeba vody na jednoho obyvatele bytu s tekoucí teplou vodou (teplá voda na kohoutku) za rok na 35 m3. Správní orgán prvního stupně zjistil v místě obvyklou cenu vodného a stočného ve výši 98,30 Kč za m3. Následně vypočítal, že měsíční částka vodného a stočného představující odůvodněné náklady na bydlení stěžovatelky činí 286,71 Kč. Stěžovatelka však v rozhodném období hradila zálohu vodného a stočného ve výši 824 Kč. Skutečné celkové náklady na bydlení stěžovatelky tak činily včetně vodného a stočného 5 200 Kč. Všechny ostatní položky nákladů na bydlení byly uznány v plné výši, a proto správní orgán prvního stupně uzavřel, že odůvodněné náklady na bydlení představovaly částku 4 662,71 Kč. Na úhradu těchto odůvodněných nákladů na bydlení stěžovatelka pobírala v rozhodném období příspěvek na bydlení ve výši 3 334 Kč, zbývající částku 1 329 Kč správní orgán prvního stupně přiznal jako doplatek na bydlení. Proti tomuto postupu podala stěžovatelka námitky, s nimiž se správní orgán prvního stupně vypořádal rozhodnutím ze dne 1. 9. 2017 č. j. 59778/2017/CLI, kterým rozhodl o doplatku na bydlení ve výši 1 329 Kč měsíčně od 1. 7. 2017.
2. Stěžovatelka podala proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně odvolání, které bylo Ministerstvem práce a sociálních věcí (dále jen "ministerstvo") rozhodnutím ze dne 8. 11. 2017 č. j. MPSV2017/230087/-917 zamítnuto a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně bylo potvrzeno.
3. Proti rozhodnutí ministerstva podala stěžovatelka správní žalobu, která byla rozsudkem Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočka v Liberci (dále jen "krajský soud") ze dne 14. 5. 2018 č. j. 60 Ad 1/2018-18 zamítnuta.
4. Ústavní stížností napadeným rozsudkem zamítl Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatelky směřující proti rozsudku krajského soudu.
II. Argumentace stěžovatelky
5. Stěžovatelka tvrdí, že napadené rozhodnutí porušuje její právo na zabezpečení v hmotné nouzi garantované čl. 30 odst. 2 a 3 Listiny základních práv a svobod (dále "Listina"). Dále tvrdí, že v řízení došlo k porušení rovnosti a důstojnosti dle čl. 3 odst. 1 a čl. 10 odst. 1 Listiny a k porušení čl. 41 odst. 1 Listiny, podle něhož je možno se určitých práv domáhat jen v mezích zákonů. V kontextu čl. 41 odst. 1 Listiny pak stěžovatelka tvrdí, že není možno vycházet z vyhlášky, ale pouze ze zákona.
6. Stěžovatelka dokládá své náklady na bydlení, jakož i konkrétní údaje o své reálné spotřebě vody a argumentuje tím, že tzv. roční potřeba vody pro jednoho obyvatele bytu v Příloze č. 12 vyhlášky č. 428/2001 Sb. je určena pro jiný účel, než pro posouzení nákladů na bydlení, resp. výše doplatku na bydlení. Tuto hodnotu nelze podle stěžovatelky využít pro stanovování potřeby vody pro domácnost užívanou jednou osobou, není možné tento údaj použít ve vztahu k osobám v hmotné nouzi, a to ani za použití metodiky ministerstva. Stanovené množství potřeby vody ve vyhlášce je podle stěžovatelky nepřiměřeně nízké a částka přiznaná stěžovatelce v položce "vodné a stočné" nepokrývá její skutečné náklady, resp. nekoresponduje se skutečnou spotřebou vody. Stěžovatelka má za to, že Nejvyšší správní soud se jejími argumenty dostatečně nezabýval.
III. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
7. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu").
IV. Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
8. Stěžovatelka se domáhá práva na pomoc v hmotné nouzi zaručeného v čl. 30 odst. 2 Listiny. Jak uvádí čl. 41 odst. 1 Listiny, uvedeného práva se lze domáhat pouze v mezích zákonů, které dané ustanovení provádějí. Základní práva v režimu čl. 41 odst. 1 Listiny však nejsou dána zcela k dispozici zákonodárci, neboť nesmí být popřena podstata a smysl práv dle čl. 4 odst. 4 Listiny, zároveň je však Ústavní soud při přezkumu zásahů do uvedených práv zdrženlivější.
9. K otázce zákonného základu rozhodování správních orgánů, resp. soudů, tedy k výhradě, že není možno aplikovat shora uvedenou vyhlášku, resp. metodiku, která na vyhlášku odkazuje, je nutno předně uvést, že čl. 30 odst. 2 a 3 Listiny je proveden zákonem, konkrétně jde o §34 odst. 1 písm. b) zákona o pomoci v hmotné nouzi vymezující odůvodněné náklady na bydlení. Těmi náklady jsou dle zákona "pravidelné úhrady za služby spojené s užíváním bytu, maximálně však do výše, která je v místě obvyklá". Zákon tedy vymezuje nárok tak, že je limitován výší úhrad v místě obvyklou. Pokud zákon limituje příspěvek na bydlení (v položce pravidelných úhrad za služby spojené s užíváním bytu) nikoli konkrétní částkou, ale výší "v místě obvyklou", jde o dostatečné naplnění požadavku zákonnosti při provedení základního práva na pomoc v hmotné nouzi ve smyslu čl. 30 odst. 2 a 3 Listiny. Je pak věcí správní praxe, jak bude pojem "výše v místě obvyklá" vykládán, přičemž z ústavního pohledu při tomto výkladu nesmí dojít k popření smyslu a účelu prováděného základního práva, konkrétní realizace základního práva je však svěřena zákonodárci, resp. navazující správní praxi. Samotné zastropování výše dávky kritériem "v místě obvyklé výše úhrad" není jakkoli problematické, přičemž úvahy správních soudů spočívající v tom, že cílem dávky není hradit každému veškeré doložené náklady, nelze jakkoli zpochybnit.
10. Je sice nutno přisvědčit stěžovatelce, že Příloha č. 12 vyhlášky č. 428/2001 Sb. ("směrná čísla roční potřeby vody") není určena k provedení zákona o pomoci v hmotné nouzi, nelze však na straně druhé vyloučit její použití při sjednocení správní praxe též pro jiné účely, než jen pro účely provedení zákona o vodovodech a kanalizacích. S argumentem stěžovatelky, že údaje o průměrně potřebě vody na osobu nelze bez dalšího využít, neboť vyhláška byla vydána pro jiné účely, resp. že jde o nezákonný postup, se správní soudy vypořádaly dostatečně a jejich zdůvodnění není co vytknout. Jakkoli je směrná hodnota roční potřeby vody v Příloze č. 12 vyhlášky č. 428/2001 Sb. stanovena pro situace, kdy není možno určit hodnotu spotřebované, resp. vypouštěné odpadní vody z důvodu absence vodoměru (srov. §19 odst. 5 zákona o vodovodech a kanalizacích), její užití pro účely sjednocení praxe při "zastropování" části doplatku na bydlení není vzhledem k podobnému účelu (tj. odhad potřeby vody pro jednu osobu na rok) projevem libovůle či excesivním postupem. Samotný výpočet výše částky pak stěžovatelka nezpochybňuje a vůči závěrům soudů ničeho nenamítá.
11. Z hlediska ústavního provedení práva na zabezpečení v hmotné nouzi je postup spočívající v zjištění v místě obvyklé ceny vodného a stočného za m3 a využití údaje o průměrné potřebě vody na jednu osobu v m3 bezesporu jednou z možností, jak výši doplatku na bydlení (v části týkající nákladů na vodné a stočné) "zastropovat". Tento postup nelze považovat za nerozumný, byť jistě mohou existovat též jiné způsoby, jak stanovit v místě obvyklou výši úhrady vodného a stočného, např. též při zohlednění jednočlenných domácností, jak uvádí stěžovatelka, popř. s využitím různých statistik spotřeby apod. Ústavní soud však nemůže svými zásahy tvořit sociální politiku, resp. hledat optimální právní úpravu, to je rolí zákonodárce, což se odráží právě na znění čl. 41 odst. 1 Listiny, tedy na limitované možnosti domáhání se sociálních práv přímo před Ústavním soudem a z toho plynoucí zdrženlivosti Ústavního soudu v oblasti sociálních práv. Ústavní soud neshledává postup aprobovaný správními soudy jako a priori nemožný, resp. popírající účel a smysl práva na zabezpečení v hmotné nouzi, tedy v důsledku se dotýkající lidské důstojnosti.
12. Pokud jde o námitku tvrzené nerovnosti, není z ústavní stížnosti zcela zřejmé, v čem přesně stěžovatelka nerovnost spatřuje. Tvrdí-li stěžovatelka porušení čl. 3 odst. 1 Listiny, je nutno připomenout, že ani zákonodárce, ani prováděcí předpis, ani správní praxe nevyužívá v uvedeném kontextu jakékoli zakázané či podezřelé kritérium rozlišování, které by umožnilo aplikovat čl. 3 odst. 1 Listiny. Ústavní soud vychází z toho, že intenzita ústavního přezkumu v případě tvrzené nerovnosti je primárně závislá na tom, jaký byl důvod odlišného zacházení. Při rozlišování z důvodů tzv. podezřelých, resp. důvodů týkajících se osobních charakteristik jednotlivce majících úzký vztah k ochraně důstojnosti člověka, je potřeba klást na zdůvodnění odlišného zacházení velmi přísné nároky (např. rasa, etnicita, vyznání). Naopak, bude-li důvodem odlišného zacházení (rozlišujícím znakem) kritérium běžné (nepodezřelé), byť by se odlišné zacházení dotýkalo jiného základního práva, bude intenzita ústavního přezkumu nízká [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 18/15 ze dne 28. 6. 2016 (N 121/81 SbNU 889; 271/2016 Sb.), body 99-103]. Půjde jen o posouzení, zda zvolené řešení není projevem libovůle, nikoli o posouzení přiměřenosti zvoleného řešení.
13. Má-li být námitka nerovnosti chápána tak, že hodnota potřeby vody 35m3 na rok platí vždy na jednu osobu bez ohledu na to, zda jde o jednočlennou či vícečlennou domácnost, jde v podstatě o námitku shodného zacházení tam, kde by mělo být zacházení odlišné, byť to tak stěžovatelka přímo neformuluje. Kritériem rozlišování, které zřejmě dle stěžovatelky nebylo zohledněno, ačkoli zohledněno být mělo, je zde skutečnost, zda jednotlivec bydlí sám, či zda jde o vícečlennou domácnost. Uvedené kritérium není jakkoli podezřelé a přístup zvolený zákonodárcem, resp. navazující správní praxí pro zastropování úhrad za služby spojené s užíváním bytu v části týkající se vodného a stočného, je jednou z racionálních možností, jak v místě obvyklou výši úhrad stanovit, nikoli projevem libovůle. Má-li být nerovnost chápána tak, že někteří jiní žadatelé dostanou vyšší částku doplatku na bydlení, pokud mají např. vyšší spotřebu elektrické energie, byť nevyčerpají celou částku určenou na vodné a stočné, což stěžovatelka též zmiňuje, pak taktéž nejde o projev nerovnosti. Jednotlivé položky příspěvku na bydlení jsou vyčíslovány a limitovány samostatně, tudíž pokud má stěžovatelka např. nižší spotřebu elektrické energie než jiný žadatel, může se výše příspěvku zcela logicky lišit z uvedeného důvodu lišit.
14. Ústavní soud nemůže po přezkumu napadeného rozhodnutí, jakož i obsahu kasační stížnosti založené ve spise (č. l. 26 - 27) přisvědčit stěžovatelce ani v tom, že by se Nejvyšší správní soud jejími argumenty dostatečně nezabýval.
15. Ústavní soud tak uzavírá, že napadeným rozhodnutím nedošlo k porušení ústavně zaručených práv stěžovatelky.
16. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl ústavní stížnost zčásti jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 24. června 2020
Vladimír Sládeček v. r.
předseda senátu