ECLI:CZ:US:2020:1.US.334.19.1
sp. zn. I. ÚS 334/19
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Vladimíra Sládečka a soudců Jaroslava Fenyka (soudce zpravodaje) a Tomáše Lichovníka ve věci ústavní stížnosti stěžovatelů: 1) Městské části Praha - Dolní Chabry, sídlem Hrušovanské nám. 253/5, Praha 8, 2) Městské části Praha - Nebušice, sídlem Nebušická 128, Praha 6, 3) Městské části Praha - Lysolaje, sídlem Kovárenská 8/5, Praha - Lysolaje, 4) Městské části Praha - Suchdol, sídlem Suchdolské nám. 734/3, Praha - Suchdol, a 5) Ing. Václava Vika, všech zastoupených JUDr. PhDr. Stanislavem Balíkem, advokátem sídlem Kolínská 1686/13, Praha 3, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2018 č. j. 2 As 81/2016-157 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 12. 2. 2016 č. j. 9 A 208/2015-292, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Stěžovatelé se podanou ústavní stížností domáhali zrušení v záhlaví tohoto usnesení označených rozhodnutí, a to pro porušení čl. 4 odst. 3, čl. 10 odst. 2, čl. 11 odst. 3, čl. 35, čl. 36 odst. 1 a čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6, čl. 7 a čl. 8 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").
Stěžovatelé se svým návrhem domáhali u Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") zrušení opatření obecné povahy č. 43/2014 - Zásady územního rozvoje hl. m. Prahy Aktualizace č. 1, a to v rozsahu textového i grafického vymezení částí vztahujících se ke koridoru a ploše dopravy Letiště Václava Havla (dále jen "Letiště"), včetně plánované stavby nové paralelní vzletové a přistávací dráhy Letiště a vzletových a přistávacích prostorů Letiště a k vymezené oblasti zasažené provozem Letiště (dále jen "Zásady územního rozvoje Prahy"). Městský soud v záhlaví uvedeným rozsudkem návrh stěžovatelů zamítl, neboť neshledal, že by Zásady územního rozvoje Prahy byly vydány v rozporu se zákonem anebo že by nebyly vydány zákonem stanoveným postupem. Proti rozsudku podali stěžovatelé kasační stížnosti, které Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem jako nedůvodné zamítl.
Stěžovatelé ve své ústavní stížnosti konstatují, že jako městské části reprezentují zájem svých obyvatel, kteří budou případným otevřením nové rozjezdové a přistávací dráhy dotčeni, a to jak zhoršením kvality životního prostředí, tak snížením hodnoty jejich nemovitých věcí, přičemž tento zájem byl vyjádřen i rozhodnutími v místních referendech. Veřejný zájem na rozvoji Letiště, který je tvrzen v Zásadách územního rozvoje Prahy, je podle stěžovatelů neúměrně nadhodnocován a neobstojí v testu proporcionality proti zájmům na ochraně ústavně garantovaných práv nejen stěžovatelů, ale též jejich obyvatel. Správní soudy podle stěžovatelů nevzaly v úvahu otázku, jak intenzivní a reálný veřejný zájem na budování letiště stojí proti těmto ústavně garantovaným právům. Stěžovatelé namítají, že se nabízejí i jiná opatření, jimiž by mohlo být dosaženo tvrzeného cíle, aniž by bylo zasaženo do garantovaných práv, a to například v podobě restrukturalizace letecké dopravy, jejím rozmístěním do více i mezinárodních letišť, a to nejen pro území České republiky, ale do celého středoevropského regionu. Zásady územního rozvoje Prahy proto pohledem druhého kroku testu proporcionality působí nepřesvědčivě. Zájem na posílení letecké dopravy bylo možné realizovat
i šetrnější cestou ve vztahu ke garantovaným právům. Stěžovatelé k tomu dodávají, že ve vztahu k obyvatelům předmětných městských částí by měla realizace Zásad územního rozvoje Prahy "rdousící efekt" spočívající v trvalém zhoršení životního prostředí, snížení cen jejich nemovitých věcí, možná i v postupném vylidňování těchto městských částí.
Stěžovatelé dále upozorňují na to, že Zásady územního rozvoje Prahy navazují na Politiku územního rozvoje České republiky (dále jen "Politika územního rozvoje"), která je v části, týkající se vzletové a přibližovací dráhy Letiště, natolik konkrétní, že v podstatě nedává zastupitelstvu hlavního města Prahy žádný prostor k rozhodnutí, jak bude územní rozvoj realizován. Znamená to, že o příslušných letištních drahách rozhodla fakticky vláda, která si danou problematiku takto neformálně atrahovala. Navíc Politikou územního rozvoje má být dosahováno cíle, jehož mělo být dosaženo ústavně nekonformním zákonem č. 544/2005 Sb., o výstavbě vzletové a přistávací dráhy 06R - 24L letiště Praha Ruzyně, zrušeným pro konkrétnost svých norem. Politikou územního rozvoje a na něj navazujícími Zásadami územního rozvoje Prahy je daného cíle dosahováno obdobně ústavně nekonformní cestou.
Stěžovatelé poukazují také na to, že městský soud zamítl jejich návrh na provedení důkazů, které směřovaly k tomu, že předkladatel Zásad územního rozvoje Prahy vychází při jakémkoliv posuzování z nesprávných údajů o počtech pohybů letadel, o dopadech rozšíření na okolí letiště, o existenci variant řešení samotného letiště apod. Doplnění dokazování ve prospěch argumentace pro rozšíření letiště bylo naopak správními soudy povoleno. Podle stěžovatelů je tedy patrné, že stěžovatelé byli v rámci řízení před správními soudy fakticky postaveni do role slabší strany, čímž byla porušena rovnost zbraní.
Stěžovatelé dále uvádí, že proces pořizování Zásad územního rozvoje Prahy a jejich následný soudní přezkum jsou ve své podstatě jediným okamžikem v procesu získávání veřejnoprávních oprávnění k realizaci daného stavebního záměru, kdy lze ověřit a přezkoumat, zda je na realizaci daného záměru zájem společnosti a zda jsou jeho dopady ještě přijatelné. Všechny předchozí materiály byly přijímány bez účasti dotčených osob a bez možnosti jejich soudního přezkumu. Ve všech následujících postupech počínaje územním plánováním již takové zkoumání bude odmítnuto právě s odkazem na závaznost Zásad územního rozvoje Prahy.
K aktivní legitimaci stěžovatelé konstatují, že jsou k podání této ústavní stížnosti aktivně legitimování s poukazem na rozhodovací praxi Ústavního soudu, podle které ústavně zaručené právo na samosprávu je možné namítat jak v komunální ústavní stížnosti, tak v obecné ústavní stížnosti.
Posléze účastník 5) sám, tj. nikoliv prostřednictvím právního zástupce, zaslal Ústavnímu soudu doplnění s vlastní argumentací, ve které vyjadřuje především přesvědčení, že správní soudy neprovedly v posuzované věci řádně test proporcionality.
II.
Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnými stěžovateli, kteří byli účastníky řízení, v nichž byla vydána napadená rozhodnutí, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelé jsou právně zastoupeni v souladu s §29 až §31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť stěžovatelé vyčerpali všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv.
Pokud jde o stěžovatele 1) až 4), tedy městské části, je ústavní stížnost v částech, ve kterých je namítáno porušení ústavně zaručeného práva na samosprávu, výslovně podle těchto stěžovatelů podána jako obecná ústavní stížnost podle §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu, a nikoliv jako tzv. komunální ústavní stížnost podle §72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu. K tomu Ústavní soud uvádí, že komunální ústavní stížnost je sice speciálním procesním prostředkem k ochraně práva na samosprávu (který umožňuje přezkum Ústavním soudem nejen z hlediska ústavnosti napadaných aktů, ale též z hlediska jejich zákonnosti), nicméně rozhodovací praxe Ústavního soudu se vyvinula v tom směru, že ústavně zaručené právo na samosprávu je možné namítat jak v komunální, tak v obecné ústavní stížnosti [nálezy sp. zn. I. ÚS 2574/14 ze dne 25. 8. 2015 (N 155/78 SbNU 343) a sp. zn. II. ÚS 2200/15 ze dne 22. 11. 2016 (N 217/83 SbNU 421)]. V nyní posuzované věci Ústavní soud neshledal důvody, pro které by námitky porušení práva na samosprávu nemohly být v rámci obecné ústavní stížnosti posouzeny.
III.
Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [§72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
Ústavní soud posoudil argumenty stěžovatelů obsažené v ústavní stížnosti, konfrontoval je s obsahem napadených rozhodnutí a obsahem vyžádaného soudního spisu vedeného u městského soudu pod sp. zn. 9 A 208/2015, a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
Ústavní soud předesílá, že územní samospráva zahrnuje mimo jiné i rozhodování o rozvoji území příslušného územního samosprávného celku, které bylo státem decentralizováno, svěřeno do jeho samostatné působnosti v rozsahu vymezeném zákonem, přičemž stát do tohoto rozhodování může zasahovat jen v případě porušení takového zákona a způsobem a postupy, které určuje opět jen zákon. Územní samospráva je proto v takovém rozsahu v otázce přijímání zásad územního rozvoje ve formě opatření obecné povahy také ústavně zaručeným právem krajů, resp. vyšších územních samosprávných celků.
V nálezu ze dne 30. 9. 2002 sp. zn. IV. ÚS 331/02 (N 113/27 SbNU 245) a též v nálezu ze dne 7. 5. 2013 sp. zn. III. ÚS 1669/11 (N 76/69 SbNU 291) Ústavní soud vyslovil, že zásah státu do činnosti územních samosprávných celků podle čl. 101 odst. 4 Ústavy nesmí být v rozporu s ústavně zakotvenými znaky samosprávy a je přípustný toliko tehdy, když to ochrana zákona vyžaduje. Při rozhodování o zásahu do samosprávy musí soud náležitě zvážit význam základního práva územního samosprávného celku na samosprávu na jedné straně, a význam důvodů svědčících pro takový zásah, na straně druhé; zásah musí být přiměřený závažnosti takových důvodů. Výsledek poměřování těchto dvou skupin hodnot musí soud ve svém rozhodnutí přesvědčivě vyjádřit.
Je třeba též opakovaně zdůraznit, že právě Nejvyšší správní soud je vrcholným soudem, který má specifickou funkci zajišťovat jednotu a zákonnost rozhodování soudů činných ve správním soudnictví. K tomu disponuje zejména procesními nástroji a postupy, na prvním místě vlastní rozhodovací činností (srov. např. usnesení pléna Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2013 č. j. S 4/2013-2/3). Úkolem Ústavního soudu není přezkoumávat věcnou správnost názoru městského soudu a Nejvyššího správního soudu, ale toliko to, nevybočil-li jejich právní názor uvedený v napadených rozsudcích extrémně z výkladových pravidel s ústavní relevancí, a jestli byly při jejich rozhodování zachovány ústavní kautely řádně vedeného soudního řízení. Na základě takto vymezených obecných východisek přistoupil Ústavní soud k posouzení jednotlivých stěžovateli uplatněných námitek a takovéto pochybení v nyní přezkoumávané věci neshledal.
Pokud jde o námitku stěžovatelů, podle které Zásady územního rozvoje Prahy neobstojí v testu proporcionality, Ústavní soud připomíná, že podle §101d odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, je správní soud při rozhodování v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části vázán rozsahem a důvody návrhu, a to na rozdíl od znění citovaného ustanovení před 1. 1. 2012, kterým bylo původně stanoveno, že soud není v těchto případech vázán právními důvody návrhu. Ústavní soud konstatuje, že z ústavněprávního hlediska se správní soudy předmětnou námitkou - tak, jak ji stěžovatelé v řízení před správními soudy uplatňovali, tj. bez jednoznačné a konkrétní specifikace - zabývaly dostatečným způsobem. Přitom se správní soudy ve svých napadených rozhodnutích přihlásily k zásadě zdrženlivosti při přezkumu územně plánovacího opatření obecné povahy, jak vyplývá i ze shora uvedené judikatury Ústavního soudu. Městský soud i Nejvyšší správní soud označily v tomto ohledu za podstatné, že k přijetí daného opatření obecné povahy došlo v souladu se zákonem s tím, že politické diskreci Zastupitelstva hlavního města Prahy byl předložen návrh Zásad územního rozvoje Prahy, pořízený v souladu s politikou územního rozvoje, v souladu se stavebním zákonem, dále opatřen obligatorním dokumentem, jímž je Vyhodnocení vlivu na udržitelný rozvoj území, vycházející z dostatečných podkladů a odborných posudků, a že byly náležitě vypořádány připomínky (s. 69 odůvodnění napadeného rozsudku městského soudu). Jinak řečeno, jednotlivé závěry byly přijímány vždy na základě dostatečných a odborných posudků, a to s odpovídajícím a logickým odůvodněním (bod 205. odůvodnění napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu).
Namítají-li dále stěžovatelé, že Politika územního rozvoje, na kterou Zásady územního rozvoje Prahy navazují, je v části, týkající se vzletové a přibližovací dráhy natolik konkrétní, že fakticky o daném záměru rozhodla vláda, jde opět o námitku, kterou se již správní soudy zabývaly. Nejvyšší správní soud, ve shodě s městským soudem, poukázal na své předchozí rozhodnutí ve věci Politiky územního rozvoje, ve kterém dospěl k závěru, že v Politice územního rozvoje je vymezen záměr zvýšení kapacity Letiště novou paralelní vzletovou dráhou a vzletovými a přistávacími prostory, nicméně vyhodnocení dopadů tohoto záměru na územní rozvoj je úkolem dalších fází územního plánování a teprve vyhodnocení těchto dopadů ukáže, zda je záměr obsažený v Politice územního rozvoje proveditelný. Politika územního rozvoje je koncepčním (nikoliv realizačním) nástrojem územního plánování a představuje tak základní rámec, který je závazný potud, že je třeba se v tomto rámci pohybovat a vycházet z něho při pořizování a vydávání zásad územního rozvoje, územních plánů, regulačních plánů a při rozhodování v území. Neznamená to však, že Politikou územního rozvoje vytýčený úkol bude nutně naplněn (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 3/2009-59). K uvedenému Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku dodává, že v dané věci tak Politika územního rozvoje neurčuje pravidla vztahující se ke konkrétní situaci, nelze např. odvodit konkrétní umístění (budoucí) infrastruktury, ani příklon k nějaké variantě - ze skutečnosti, že určité stavby jsou umisťovány v plochách a koridorech vymezených v Politice územního rozvoje neplyne bez dalšího konkrétní předmět regulace.
Pokud v této souvislosti stěžovatelé poukazují na nález ze dne 17. 3. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 24/08, kterým byl zrušen zákon č. 544/2005 Sb., o výstavbě vzletové a přistávací dráhy 06R-24L letiště Praha Ruzyně, nejde podle Ústavního osudu pro nyní posuzovanou věc o odkaz přiléhavý. Nosným derogačním důvodem ve věci citovaného nálezu totiž bylo, že deklarování veřejného zájmu v konkrétně určené věci citovaným zákonem je protiústavní, neboť zjišťování veřejného zájmu v konkrétním případě je typicky pravomocí moci výkonné, a nikoliv zákonodárné.
Konečně rovněž námitkou stěžovatelů, týkající se zamítnutí jejich návrhu na provedení některých důkazů městským soudem, se již Nejvyšší správní soud zabýval a konstatoval, že městský soud zřejmým způsobem vyložil, z jakých důvodů předmětné důkazy neprovedl, když jejich provedení považoval vzhledem k rozsáhlým podkladům shromážděným k posuzovaným Zásadám územního rozvoje Prahy, a zvláště k přihlédnutím k samotné posuzované otázce, za nadbytečné - tvrzení nově uplatněná až při ústním jednání nad rámec dosud uplatněných návrhových bodů pak městský soud posoudil jako novoty, k nimž nepřihlížel. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že provedení předmětných důkazů by v soudním řízení bylo nadbytečné a v rozporu se zásadou procesní ekonomie. Podle Nejvyššího správního soudu byl skutkový stav městským soudem řádně zjištěn, když bylo ověřeno, že Zásady územního rozvoje Prahy a související dokumentace poskytuje zcela dostatečný podklad k posouzení merita věci.
K uvedeným závěrům Ústavní soud konstatuje, že jsou v souladu s judikaturou Ústavního soudu týkající se tzv. "opomenutých důkazů". Z ní vyplývá, že proces dokazování je v souladu s principem nezávislosti soudů ovládán mimo jiné zásadou volného hodnocení důkazů a obecné soudy tak samy rozhodují, které skutečnosti jsou k dokazování relevantní. Nejsou přitom povinny všechny navrhované důkazy provádět, ale mají vytvořen prostor pro individuální posouzení toho, zda provedení dalších důkazů je či není potřebné pro zjištění skutkového stavu. Z výše uvedeného vyplývá, že návrh stěžovatelů na doplnění dokazování nebyl městským soudem ignorován, ale s adekvátním zdůvodněním zamítnut a k pochybení, pro které by bylo nezbytné přistoupit ke kasaci napadených rozhodnutí, tak nedošlo ani v tomto směru.
S ohledem na shora uvedené Ústavní soud konstatuje, že stěžovatelé se od Ústavního soudu domáhají přehodnocení závěrů soudů způsobem, který by měl nasvědčit opodstatněnosti jejich právního názoru a v ústavní stížnosti přitom opakují argumenty, se kterými se správní soudy již vypořádaly, čímž staví Ústavní soud do role další odvolací instance, která mu však nepřísluší.
Ústavní soud po přezkumu napadených rozsudků městského soudu a Nejvyššího správního soudu uzavírá, že správní soudy přezkoumatelně zdůvodnily své závěry, v meritu předmětné věci rozhodovaly v souladu s ustanoveními hlavy páté Listiny, jejich rozhodnutí nelze označit jako rozhodnutí svévolná či projev libovůle, nýbrž jsou výrazem nezávislého soudního rozhodování, které nevybočilo z mezí ústavnosti.
Na základě výše uvedených důvodů proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 31. srpna 2020
Vladimír Sládeček v. r.
předseda senátu