ECLI:CZ:US:2020:1.US.3376.19.1
sp. zn. I. ÚS 3376/19
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Vladimíra Sládečka, soudce zpravodaje Pavla Rychetského a soudce Tomáše Lichovníka o ústavní stížnosti stěžovatele J. G., zastoupeného JUDr. Zuzanou Veselskou, advokátkou, sídlem 28. října 1872/114, Ostrava, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. srpna 2019 č. j. 9 As 227/2019-28 a rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 19. června 2019 č. j. 22 Ad 6/2018-81, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Ostravě, jako účastníků řízení, a policejního prezidenta, sídlem Strojnická 935/27, Praha 7 - Holešovice, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
1. Ústavní stížností, jež byla Ústavnímu soudu doručena dne 18. 10. 2019, navrhl stěžovatel zrušení v záhlaví uvedených rozsudků z důvodu tvrzeného porušení jeho základních práv podle čl. 1, čl. 4 odst. 4, čl. 26 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
II.
Shrnutí řízení před obecnými soudy
2. Stěžovatel byl příslušníkem Policie České republiky v hodnosti podpraporčíka a naposledy byl zařazený na služebním místě vrchní asistent oddělení hlídkové služby, odbor vnější služby, Městské ředitelství policie Ostrava. Rozhodnutím ředitele Krajského ředitelství policie Moravskoslezského kraje (dále jen "krajský ředitel") ze dne 7. 2. 2017 č. j. KRPT-7335/ČJ-2017-0700OP byl stěžovatel podle §42 odst. 1 písm. f) zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění účinném do 30. 6. 2019, (dále jen "zákon o služebním poměru") propuštěn ze služebního poměru. Důvodem byla skutečnost, že se měl v době, kdy byl z důvodu probíhajícího trestního stíhání zproštěn výkonu služby, třemi skutky dopustit porušení §48 odst. 1 a 2 zákona o služebním poměru. Odvolání proti rozhodnutí krajského ředitele bylo zamítnuto rozhodnutím policejního prezidenta ze dne 19. 4. 2018 č. j. PPR-10753-11/ČJ-2017-990131, které stěžovatel následně napadl žalobou.
3. Krajský soud v Ostravě (dále jen "krajský soud") rozsudkem ze dne 17. 1. 2019 č. j. 22 Ad 6/2018-53 žalobě vyhověl. V případě prvních dvou skutků, kterými měl být porušen §48 odst. 2 zákona o služebním poměru a které se stručně řečeno týkaly výkonu prací řidiče nákladního vozidla a dispečera pro obchodní společnosti, případně podnikající fyzickou osobu, krajský soud - s přihlédnutím k právním závěrům obsaženým v nálezu ze dne 11. 9. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 24/17 (N 152/90 SbNU 463; 235/2018 Sb.) - shledal nutnost podrobněji se vypořádat s otázkou, zda výkonem těchto činností mohlo dojít k narušení chráněného zájmu na řádném výkonu služby či jiného důležitého zájmu služby, a to s přihlédnutím k tomu, že žalobce byl v posuzovaném období výkonu služby zproštěn. Ve vztahu k třetímu skutku, jenž spočíval v tom, že stěžovatel byl v období od 3. do 10. 11. 2016 jednatelem společnosti X, krajský soud uvedl, že ústavně konformnímu teleologickému výkladu §48 odst. 1 zákona o služebním poměru odpovídá povinnost správních orgánů zabývat se tím, zda osmidenním výkonem funkce jednatele mohlo dojít k narušení chráněného zájmu na řádném a nestranném výkonu služby stěžovatelem. I kdyby krajský soud vyšel z restriktivního jazykového výkladu tohoto ustanovení, otázku provozování podnikatelské činnosti obchodní společnosti je třeba vykládat z materiálního hlediska, tedy zda v rozhodném období, kdy byl žalobce jednatelem uvedené společnosti, tato společnost skutečně provozovala podnikatelskou činnost podle občanského zákoníku.
4. Uvedený rozsudek krajského soudu byl ke kasační stížnosti policejního prezidenta zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 4. 2019 č. j. 9 As 46/2019-25. Nejvyšší správní soud se ztotožnil se závěry krajského soudu v rozsahu, v jakém vztáhl závěry obsažené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/17 na důvod propuštění stěžovatele spočívající v porušení §48 odst. 2 zákona o služebním poměru. Důvodnými nicméně shledal námitky týkající se nesprávného použití §48 odst. 1 zákona o služebním poměru. V tomto ohledu uznal, že třetím skutkem došlo k porušení tohoto ustanovení, což samo o sobě vede k důvodnosti propuštění ze služebního poměru.
5. Podle Nejvyššího správního soudu je toto ustanovení ve vazbě na §42 odst. 1 písm. f) zákona o služebním poměru kategorické, a pokud nenastane výjimka, která je v něm výslovně předpokládána (vyslání bezpečnostním sborem), tak je propuštění ze služebního poměru důsledkem toho, že se příslušník bezpečnostního sboru rozhodne stát členem řídících nebo kontrolních orgánů právnických osob, které provozují podnikatelskou činnost. Není zde prostor pro posuzování materiální stránky, tedy rozsahu a intenzity, v jaké právnická osoba provozovala podnikatelskou činnost. Předmětné pochybení stěžovatele jako příslušníka bezpečnostního sboru spočívalo v jednání, které měl plně pod svou kontrolou. Byl to on, kdo se dobrovolně uvolil stát se jednatelem společnosti s ručením omezeným. Tak závažný důsledek, jako je propuštění ze služebního poměru, nelze spojovat až s tím, zda právě v době, kdy je příslušník bezpečnostního sboru členem řídícího nebo kontrolního orgánu podnikající právnické osoby, tato právnická osoba i reálně podniká, popřípadě v jakém rozsahu. Jde totiž již o skutečnost, o které mohou rozhodnout jiní členové těchto orgánů nebo okolnosti, které jsou mimo dosah vůle konkrétního jednoho člena těchto orgánů.
6. Vázán uvedeným právním názorem krajský soud znovu rozhodl o žalobě stěžovatele tak, že ji rozsudkem ze dne 19. 6. 2019 č. j. 22 Ad 6/2018-81 zamítl. Následně podaná kasační stížnost stěžovatele byla rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 8. 2019 č. j. 9 As 227/2019-28 zamítnuta.
III.
Argumentace stěžovatele
7. Stěžovatel je přesvědčen, že vzhledem ke zproštění výkonu služby se na něj nevztahovalo omezení zakotvené v §48 odst. 1 zákona o služebním poměru. I když však připustí odlišný závěr, k porušení tohoto ustanovení mohlo dojít jeho jednáním jen ryze formálně, v důsledku čehož propuštění ze služebního poměru z tohoto důvodu postrádá legitimní cíl. Několika denním výkonem funkce jednatele nemohl být veřejný zájem na řádném výkonu služby a na plnění služebních povinností narušen do té míry, aby ospravedlnil propuštění ze služebního poměru.
8. Při posuzování důvodů propuštění ze služebního poměru bylo třeba přihlédnout k tomu, že stěžovatel byl jednatelem společnosti s ručením omezeným pouze několik málo dní, přičemž během tohoto období tato společnost nevykazovala žádnou pracovní ani účetní činnost. Stěžovatel v ní figuroval jen formálně v souvislosti s vyřízením organizačních záležitostí ve prospěch jiné osoby, z tohoto jednání neměl žádný zisk ani jiný prospěch a reálně se nikdy nepodílel na zastupování ani výdělečné činnosti společnosti. Vedle toho navíc respektoval omezení, která mu v době jeho postavení mimo služby vyplývala ze služebního poměru, např. povinnost být dosažitelný každý pracovní den od 8.00 hod. do 10.00 hod. v místě trvalého bydliště či oznámit předem služebnímu funkcionáři každé opouštění trvalého bydliště, trvající déle než tři dny. Propuštění stěžovatele ze služebního poměru bylo za této situace nespravedlivé. Při výkladu zákona nebyly ze strany správních soudů zohledněny principy proporcionality a spravedlnosti, ačkoli okolnosti související s jeho "podnikáním" k tomu přímo vybízí.
9. Účelovost celého řízení měla být zřejmá i s ohledem na to, že služební orgány postupují při řešení jiných příslušníků policejního sboru v rozporu se zásadou rovnosti a nestrannosti postupů správních orgánů odlišně. V minulosti například tolerovaly členství příslušníka policejního sboru ve správní radě Zdravotní pojišťovny ministerstva vnitra České republiky se stabilním ročním příjmem ve výši 300 000 Kč, a to přestože teprve dne 1. 7. 2019 nabyla účinnosti novela zákona o služebním poměru provedená zákonem č. 163/2019 Sb., která umožnila členství příslušníka policejního sboru v řídících a kontrolních orgánech právnických osob, jejichž zřizovatelem nebo zakladatelem je stát. Rovněž nelze přehlédnout, že podání, kterým bylo upozorněno na porušení zákona ze strany stěžovatele, se týkalo i jiného policisty, který se rovněž podílel na výdělečné činnosti jako řidič nákladního vozidla a osoba vypomáhající na základě dohody o provedení práce. Jeho se však zahájení řízení ve věcech služebního poměru netýkalo. Nakonec třeba zmínit, že novela zákona o služebním poměru provedená zákonem č. 163/2019 Sb. zrušila důvod pro povinné propuštění příslušníka ze služebního poměru spočívající v porušení zákazu členství v řídících orgánech právnických osob, které provozují podnikatelskou činnost, a v porušení zákazu jiné výdělečné činnosti. Tím nepochybně reagovala na zřejmou nespravedlnost a nerovnost příslušníků bezpečnostních sborů při porušení těchto omezení tak, aby bylo možné zohlednit i konkrétní okolnosti daného případu.
IV.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
10. Ústavní soud je příslušný k projednání návrhu. Ústavní stížnost je přípustná [stěžovatel neměl k dispozici další zákonné procesní prostředky k ochraně práva ve smyslu §75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu")], byla podána včas a osobou k tomu oprávněnou a splňuje i všechny zákonem stanovené náležitosti, včetně povinného zastoupení advokátem (§29 až 31 zákona o Ústavním soudu).
V.
Vlastní posouzení
11. Poté, co se Ústavní soud seznámil s argumentací stěžovatele a napadenými rozhodnutími, zhodnotil, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
12. V řízení o ústavních stížnostech [čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), §72 a násl. zákona o Ústavním soudu] Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) přezkoumává rozhodnutí či postup orgánů veřejné moci jen z toho hlediska, zda jimi nedošlo k porušení ústavně zaručených základních práv a svobod.
13. Ústavní stížnost směřuje především proti výkladu a použití §42 odst. 1 písm. f) a §48 odst. 1 zákona o služebním poměru v napadených rozsudcích ve věci stěžovatele, a tudíž pro její posouzení je rozhodná právě tato zákonná úprava, účinná do 30. 6. 2019. Ustanovení §42 odst. 1 písm. f) zákona o služebním poměru stanovilo, že příslušník musí být propuštěn, jestliže porušil omezení stanovená v §47 nebo §48. Podle tehdejšího §48 odst. 1 zákona o služebním poměru příslušník nesmí být členem řídících nebo kontrolních orgánů právnických osob, které provozují podnikatelskou činnost, s výjimkou případů, kdy je do těchto orgánů vyslán bezpečnostním sborem.
14. Ústavní soud přisvědčil závěru správních soudů, že i po dobu zproštění výkonu služby je příslušník bezpečnostního sboru povinen plnit si své základní povinnosti, neboť je stále ve služebním poměru, za což mu náleží, byť snížený, služební příjem [rozsudek Nejvyšší správního soudu ze dne 15. 9. 2016 č. j. 2 As 103/2016-48; srov. též usnesení ze dne 24. 2. 1999 sp. zn. I. ÚS 505/98 (U 16/13 SbNU 439)]. Tyto závěry odpovídají zákonné úpravě (srov. §40 odst. 2 zákona o služebním poměru) a nelze v nich spatřovat žádné vybočení z obecně uznávaných požadavků na výklad právních předpisů.
15. Stejně tak nelze nic vytknout závěru, že §42 odst. 1 písm. f) a §48 odst. 1 zákona o služebním poměru nevytvářely žádný prostor pro posuzování rozsahu a intenzity, v jaké právnická osoba, jejímž se stal stěžovatel jednatelem, provozovala podnikatelskou činnost. Pokud se příslušník bezpečnostního sboru stal členem řídícího nebo kontrolního orgánu právnických osob, podle tehdejší zákonné úpravy tím založil důvod, pro který muselo být rozhodnuto o jeho propuštění ze služebního poměru. Tento následek byl v zákoně jednoznačně stanoven a stěžovatel, který se nechal jmenovat jednatelem, si ho měl být vědom. Nutno zdůraznit, že zákazem působení v řídících nebo kontrolních orgánech právnických osob, které provozují podnikatelskou činnost, se v obecné rovině brání vzniku střetu osobních zájmů příslušníka se zájmy služby, jakož i ohrožení dobré pověsti bezpečnostního sboru či ohrožení důležitého zájmu služby. Jde o legitimní cíle, které v případě příslušníků bezpečnostních sborů v souladu s čl. 44 Listiny opodstatňují omezení práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost podle čl. 26 odst. 1 Listiny. V sankcionování porušení zákazu podle §48 odst. 1 zákona o služebním poměru skončením služebního poměru propuštěním nelze spatřovat nepřiměřený zásah do uvedeného základního práva. Není přitom podstatné, že se zákonodárce novelou provedenou zákonem č. 163/2019 Sb. rozhodl uvedený následek do budoucna zmírnit a porušení předmětného zákona postihovat jako kázeňský přestupek.
16. Namítá-li stěžovatel porušení zásady rovnosti podle čl. 1 Listiny v nerovném přístupu služebních orgánů k jednotlivým příslušníkům policejního sboru, nutno odkázat na závěry správních soudů, podle nichž šlo o námitku opožděnou a nepřípustnou. Tyto závěry nebyly stěžovatelem v ústavní stížnosti zpochybněny. V případě policisty, který se rovněž podílel na výdělečné činnosti jako řidič nákladního vozidla, navíc nešlo o porušení §48 odst. 1 zákona o služebním poměru, a tudíž srovnání obou případů nemá v dané věci pro posouzení důvodnosti propuštění stěžovatele význam.
17. Je tedy namístě závěr, že se všemi námitkami stěžovatele se náležitě a přesvědčivě vypořádaly již správní soudy, přičemž v podrobnostech postačí odkázat na relevantní části odůvodnění napadených rozsudků. Ústavní soud neshledal žádné pochybení, které by opodstatňovalo závěr o porušení základního práva stěžovatele na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny, či jiného jeho ústavně zaručeného základního práva nebo svobody. Z těchto důvodů rozhodl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků o odmítnutí ústavní stížnosti stěžovatele.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 22. září 2020
Vladimír Sládeček v. r.
předseda senátu