ECLI:CZ:US:2020:2.US.196.20.1
sp. zn. II. ÚS 196/20
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Kateřiny Šimáčkové (soudkyně zpravodajky) a soudců Ludvíka Davida a Davida Uhlíře o ústavní stížnosti stěžovatele Pavla Uhla, advokáta, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. listopadu 2019 č. j. 6 As 241/2018-25 a proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 25. června 2018 č. j. 55 A 59/2018-28, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Stěžovatel se ústavní stížností domáhá zrušení v záhlaví označených soudních rozhodnutí. Tvrdí, že jimi bylo porušeno jeho právo na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále též "Listina"), což podle stěžovatele spočívalo v odepření spravedlnosti ve stěžovatelem soudům předložené věci, ačkoliv platné právo předpokládá, že tato věc měla být projednána, a právo na to nebýt odňat zákonnému soudci dle čl. 38 odst. 1 Listiny, neboť o právní otázce, kterou kasační soud měl podle stěžovatele posoudit v rozporu s předchozí judikaturou, nerozhodl rozšířeným senátem, který je povolán k rozhodnutím o změně judikatury.
2. Ústavní soud z ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí zjistil, že se stěžovatel ve správním soudnictví domáhal zrušení opatření, které dne 19. července 2011 přijal tehdejší předseda Městského soudu v Praze pod č. j. 51/2011-BR, kterým ve smyslu §7 odst. 2 in fine zákona č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o soudech a soudcích"), stanovil, že při vstupu do objektů Městského soudu v Praze se advokáti, soudní exekutoři a notáři jsou povinni podrobit běžné kontrole detekčním rámem a kontrole zavazadel rentgenem. Opatření nebylo nikdy formálně ani neformálně publikováno. Stěžovatel se o existenci napadeného opatření dověděl na základě žádosti podle předpisů o svobodném přístupu k informacím.
3. Krajský soud v Praze svým napadeným usnesením stěžovatelovu žalobu, formulovanou jako žaloba proti opatření obecné povahy, odmítl s tím, že prvotní podmínkou řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy je existence opatření obecné povahy, přičemž napadené opatření opatřením obecné povahy ve smyslu platné právní úpravy a ji vykládající judikatury Nejvyššího správního soudu není. Není-li v zákoně výslovně stanovena forma aktu vydaného správním orgánem (jako je tomu v dané věci), je podle krajského soudu nezbytné dle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu na takový akt nahlížet materiálně a posoudit, jaké formě odpovídá (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009 č. j. 2 Ao 3/2008-100). Opatření obecné povahy je v §171 správního řádu vymezeno negativně jako úkon správního orgánu, který není právním předpisem ani rozhodnutím. Pozitivní vymezení přináší až judikatura, podle níž institut opatření obecné povahy představuje "[u]rčité překlenutí dvou v činnosti veřejné správy tradičních základních forem jednostranných správních aktů: normativních (abstraktních) právních aktů na jedné straně a individuálních (konkrétních) právních aktů na straně druhé. V určitých situacích si však činnost veřejné správy vyžaduje přijímat i takové správní akty, které nejsou výlučně jen akty normativními či individuálními, ale jsou jejich určitou kombinací" (nález Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 14/07). Krajský soud vysvětlil, že judikatura Nejvyššího správního soudu v této souvislosti dále vychází z toho (ke shrnutí závěrů judikatury viz např. rozsudek ze dne 22. 7. 2016 č. j. 2 As 78/2016-71), že aby mohl být konkrétní akt považován za opatření obecné povahy, je nezbytné, aby byly kumulativně splněny judikaturou vymezené znaky. Opatřením obecné povahy pak nemůže mimo jiné být ani tzv. vnitřní předpis, který upravuje systém vztahů nadřízenosti a podřízenosti ve veřejné správě (viz např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 12. 2010 č. j. 3 Ao 6/2010-57). Opatření obecné povahy pak má obecně vymezenému okruhu subjektů ukládat práva či povinnosti odlišné od těch ze zákona již vyplývajících (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2009 č. j. 4 Ao 1/2009-58), současně má však sloužit toliko "ke konkretizaci již existujících povinností vyplývajících ze zákona, a nikoliv k ukládání nových povinností, které zákon neobsahuje" (rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Ao 1/2005-98). Dalším nezbytným znakem je obecné vymezení okruhu adresátů (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 8. 2010 č. j. 4 Ao 4/2010-195), přičemž konkrétnost předmětu právní regulace je v dosavadní judikatuře posuzována spíše individuálně v jednotlivých případech (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Ao 3/2008-100). Poslední podmínkou nezbytnou k posouzení určitého aktu jako opatření obecné povahy je pak neexistence zákonné překážky, kterou může být zejména stanovení formy aktu přímo právním předpisem či vyloučení aplikace správního řádu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Ao 3/2008-100). V projednávané věci vydal Městský soud v Praze napadené opatření na základě §7 zákona o soudech a soudcích, podle něhož "[d]o budovy soudu nebo na místo, kde soud jedná, je zakázáno vstupovat se zbraní nebo s jinými předměty, které jsou způsobilé ohrozit život nebo zdraví anebo pořádek. Tento zákaz se nevztahuje na soudce a na příslušníky ozbrojených sil a ozbrojených sborů, jestliže vstupují do budovy soudu nebo na místo, kde soud jedná, v souvislosti s plněním svých služebních povinností" (odst. 1), přičemž "[k]aždý je povinen podrobit se osobní prohlídce a prohlídce všech věcí, které má u sebe, za účelem zjištění, zda neporušuje zákaz podle odstavce 1. Tato povinnost se nevztahuje na státní zástupce, advokáty, notáře a soudní exekutory, nestanoví-li předseda příslušného soudu jinak" (odst. 2). "Odstavce 1 a 2 se rovněž nevztahují na osoby, o nichž to stanoví v jednotlivých případech předseda příslušného soudu" (odst. 3).
4. Krajský soud vyšel z toho, že vedle rozlišení mezi opatřením obecné povahy na straně jedné a právními předpisy a individuálními správními akty na straně druhé jsou dány i rozdíly mezi opatřením obecné povahy a tzv. vnitřními předpisy. Napadené opatření naplňuje znaky tzv. vnitřních předpisů, a nikoliv opatření obecné povahy, neboť neukládá jakoukoliv povinnost "externím" adresátům veřejné správy, ale je zaměřeno na regulaci poměrů uvnitř dané organizace (soudu) jako instrukci předsedy soudu justiční stráži jak postupovat při kontrole dodržování zákazu dle §7 zákona o soudech a soudcích. Krajský soud pak v napadeném rozhodnutí uvedl, že neodepírá stěžovateli soudní ochranu, docházelo-li by v důsledku napadeného opatření k nezákonnému porušování jeho veřejných subjektivních práv. Soudy však nejsou oprávněny k tomu, aby v obecné rovině přezkoumávaly a hodnotily zákonnost obdobného druhu opatření, ale aby se zabývaly až konkrétním zásahem do práv jednotlivce. Lze tedy soudnímu přezkumu podrobit konkrétní tvrzeně nezákonnou kontrolu dodržování zákazu dle §7 odst. 1 zákona o soudech a soudcích, přičemž právním nástrojem, který v takovém případě přichází v úvahu (k ochraně subjektivních veřejných práv navrhovatele), může být za splnění dalších podmínek kupříkladu žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (§82 a násl. s. ř. s.).
5. Nejvyšší správní soud se napadeným rozsudkem s argumentací krajského soudu ztotožnil.
6. Stěžovatel se domnívá, že soudní výklad postupně rozšiřoval pojem ,,opatření obecné povahy" na všechna opatření, jejichž podstatou byl na jedné straně konkrétní předmět regulace, který tento akt měl společný s individuálními právními akty (rozhodnutími), a blíže neurčeným okruhem adresátů, který tento akt měl společný s normativními akty (jde o zákazové nebo příkazové dopravní značky, návštěvní řády národního parku, stanovení záplavového území nebo ochranného pásma vodních zdrojů, omezení vstupu z důvodu ochrany přírody či zákaz vstupu do honitby či akční plán ochrany ovzduší apod.). Odepření svého přístupu ke spravedlnosti stěžovatel spatřuje v tom, že správní soudy nesprávně nepodřadily jím napadené opatření pod opatření obecné povahy. Úvaha obecných soudů, že se jedná o opatření organizační povahy, pak podle stěžovatele nemůže obstát, protože akt se neopírá o právní normu, která by upravovala vnitřní subordinační vztahy mezi předsedou soudu a justiční stráží. Povinnost osob podrobit se této kontrole plyne ze zákona o soudech a soudcích, který stanoví povinnost osob podrobit se kontrole. Z této povinnosti jsou vyňati mimo jiné advokáti, kterým může být tato povinnost uložena předsedou soudu aktem, jenž má všechny znaky opatření obecné povahy. Zákon o soudech a soudcích výslovně používá slovní spojení "povinen podrobit se osobní prohlídce a prohlídce všech věcí, které má u sebe", což je formulace uložení povinnost, přičemž v případě advokátů nastupuje pro splnění podmínky, stanoví-li předseda příslušného soudu jinak.
7. Ústavní soud posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že tato představuje zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem, přičemž jde o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního, kdy Ústavní soud může obvykle rozhodnout bez dalšího, jen na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v samotné ústavní stížnosti. Směřuje-li pak ústavní stížnost proti rozhodnutí orgánu veřejné moci, považuje ji Ústavní soud zpravidla za zjevně neopodstatněnou, jestliže napadené rozhodnutí není vzhledem ke své povaze, namítaným vadám svým či vadám řízení, které jeho vydání předcházelo, způsobilé porušit základní práva a svobody stěžovatele, tj. kdy ústavní stížnost postrádá ústavněprávní dimenzi. Zjevná neopodstatněnost ústavní stížnosti, přes její ústavněprávní dimenzi, může rovněž vyplynout z předchozích rozhodnutí Ústavního soudu, řešících shodnou či obdobnou právní problematiku.
8. Ústavní soud je dle článku 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti, přičemž v rámci této své pravomoci mj. rozhoduje o ústavních stížnostech proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánu veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. článek 87 odst. 1 písm. d) Ústavy]. Jestliže je ústavní stížnost vedena proti rozhodnutí obecného soudu, není povinnost ústavněprávní argumentace naplněna, je-li namítána toliko věcná nesprávnost či nerespektování jednoduchého práva, neboť takovou argumentací je Ústavní soud stavěn do role pouhé další instance v soustavě obecných soudů, jíž však není. Pravomoc Ústavního soudu je totiž založena toliko k přezkumu z hlediska ústavnosti, tedy ke zkoumání, zda postupem a rozhodováním obecných soudů nebylo zasaženo do ústavně zaručených práv stěžovatele a zda lze řízení jako celek považovat za spravedlivé.
9. Ústavní soud naznal, že stěžovatel shledává jako zásah do svých práv povinnost podrobovat se kontrole při vstupu do budovy soudy jako řadový občan, neboť mu jako advokátovi svědčí výjimka v zákoně o soudech a soudcích. Opatření předsedy soudu, jímž kontrolu rozšířil i na advokáty, pak vnímá jako omezení svých práv. Obecné soudy respektují stěžovatelovo právo domáhat se soudní ochrany proti tvrzenému zásahu do jeho práv, avšak shledaly, že ke stěžovatelem navrženému postupu opatření předsedy soudu posuzovat jako opatření obecné povahy nemají kompetenci, neboť se jedná o vnitřní opatření. Posuzování typu žaloby, kterou měl stěžovatel ve správním soudnictví uplatnit, však Ústavnímu soudu nepřísluší, byť by i třeba rozhodnutí soudu bylo z pohledu podústavního práva nesprávné, jak již Ústavní soud judikoval např. v nálezu sp. zn. II. ÚS 2398/18 ze dne 14. 8. 2019. To je otázkou podústavního práva, k jehož výkladu jsou plně oprávněny výlučně obecné soudy. Ústavní soud pak v takovém postupu neshledává ani odepření spravedlnosti, té se může podle obecných soudů stěžovatel domoci žalobou směřující proti konkrétní kontrole, jíž došlo k zásahu do jeho práv. Ústavní soud se nezabýval tím, zda by v tomto případě měly obecné soudy stěžovatele poučovat o typu uplatněné žaloby, neboť jeho argumentace v kasační stížnosti i v ústavní stížnosti se zaměřuje na to, že mu měla být poskytnuta soudní ochrana právě v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy.
10. Obecné soudy též poměrně dosti obsáhle vysvětlily, z jaké judikatury při zaujetí svého závěru vycházely. Ústavní soud neshledal, že by snad došlo k takovému odklonu od dosavadní judikatury, aby mohl konstatovat stěžovatelem tvrzenou povinnost rozhodujícího senátu Nejvyššího správního soudu aktivovat rozhodování prostřednictvím rozšířeného senátu. Ostatně stěžovatel ani nepoukázal na konkrétní rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, s nímž by napadené rozhodnutí bylo v přímém rozporu.
11. Ani stěžovatelův argument, že není nejlepší vizitkou české justice, když k restriktivnímu výkladu obsahu pojmu opatření obecné povahy přistoupil právě v případě přezkumu rozhodnutí, které se týká jejího resortu, neposouvá případ do ústavní roviny.
12. Z důvodů výše uvedených tedy dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost stěžovatele postrádá ústavněprávní dimenzi, a proto ústavní stížnost odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 24. ledna 2020
Kateřina Šimáčková, v. r.
předsedkyně senátu