ECLI:CZ:US:2020:2.US.2446.19.1
sp. zn. II. ÚS 2446/19
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Kateřiny Šimáčkové, soudce zpravodaje Pavla Rychetského a soudce Ludvíka Davida o ústavní stížnosti Mgr. Soni Bednářové, státní zástupkyně Městského státního zastupitelství v Brně, zastoupené JUDr. Mgr. Filipem Rigelem, Ph.D., advokátem, sídlem Teplého 2786, Pardubice, proti rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 27. května 2019 č. j. 12 Ksz 7/2018-160, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a městské státní zástupkyně v Brně, sídlem Polní 994/41, Brno, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
1. Ústavní stížností, jež byla Ústavnímu soudu doručena dne 27. 7. 2019, navrhla stěžovatelka zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (dále též "kárný soud") jako soudu kárného, eventuálně jen výrokové části A. tohoto rozhodnutí, z důvodu tvrzeného porušení jejích základních práv podle čl. 10 odst. 1, čl. 15 odst. 1, čl. 21 odst. 4 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
II.
Shrnutí relevantních skutkových zjištění kárného soudu
2. Stěžovatelka, která je státní zástupkyní Městského státního zastupitelství v Brně (dále jen "městské státní zastupitelství"), byla dozorující státní zástupkyní v trestní věci sp. zn. 4 ZT 27/2018 vedené proti obviněnému A. B., pro pokračující zločin podvodu podle §209 odst. 1, odst. 4 písm. d) trestního zákoníku, dílem dokonaného, dílem ve stádiu pokusu podle §21 odst. 1 trestního zákoníku. Jeho trestní jednání mělo spočívat stručně řečeno v tom, že uvedl v omyl pracovnici banky předložením padělaného zmocnění k výběru hotovosti ve výši 920 000 Kč, k němuž však nakonec nedošlo a obviněný byl dne 20. 2. 2018 v prostorách banky zadržen. Trestní stíhání obviněného zahájila Policie České republiky, Městské ředitelství policie Brno, 5. oddělení obecné kriminality, dne 21. 2. 2018. Usnesením soudce Městského soudu v Brně (dále jen "městský soud") ze dne 22. 2. 2018 sp. zn. 70 Nt 3514/2018 byl obviněný vzat do vazby z důvodu podle §67 písm. b) trestního řádu (tedy koluzního důvodu vazby).
3. Usnesením ze dne 16. 3. 2018 stěžovatelka zamítla stížnost obviněného A. B. proti usnesení policejního orgánu o zahájení trestního stíhání. Následně policejní orgán přípisem ze dne 28. 3. 2018 požádal o vydání předchozího souhlasu k zadržení O. A. N., jenž měl být organizátorem jednání obviněného A. B. Stěžovatelka uvedený souhlas přípisem ze dne 6. 4. 2018 neudělila. Měla za to, že "nelze vést společné řízení - prověřování jiného podezřelého - ve vazební věci obviněného A. B., ve stádiu řízení ve vyšetřování, a navíc po rozhodnutí státním zástupcem o stížnosti tohoto obviněného do usnesení o zahájení trestního stíhání". Uvedený postup by byl podle jejího názoru v rozporu s §2 odst. 4 trestního řádu, neboť vazební věci musí být projednávány s co největším urychlením. Stěžovatelka proto uložila policejnímu orgánu vyloučit skutky týkající se tehdy podezřelého O. A. N. k samostatnému projednání. Současně požádala o zajištění záznamů o zahájení úkonů trestního řízení ke všem trestním věcem tehdy vedeným proti tomuto podezřelému, jakož i zjištění stavu těchto věcí. Závěrem přípisu stěžovatelka sdělila policejnímu orgánu, aby v případě nejasností konzultoval postup s ní, a nikoli s vedoucí státní zástupkyní, a pokud by s jejími pokyny nesouhlasil, aby podal podnět k výkonu vnitřního dohledu podle zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o státním zastupitelství").
4. Ještě předtím než policejní orgán obdržel uvedený pokyn, zahájil dne 11. 4. 2018 trestní stíhání obviněného A. B. pro pokračující zločin podvodu dílem dokonaného, dílem ve stádiu pokusu, který měl být spáchán dalšími třemi dílčími útoky, z nichž dva měl organizovat O. A. N. Trestní stíhání posledně uvedeného bylo zahájeno usnesením policejního orgánu ze dne 12. 4. 2018, jemuž byl kladen za vinu pokračující zločin podvodu podle §209 odst. 1, odst. 4 písm. d) trestního zákoníku, dílem dokonaný, dílem ve stádiu pokusu podle §21 odst. 1 trestního zákoníku, spáchaný formou účastenství podle §24 odst. 1 trestního zákoníku. Na návrh stěžovatelky byl O. A. N. usnesením soudce městského soudu ze dne 14. 4. 2018 sp. zn. 70 Nt 3529/2018 vzat do vazby z důvodů uvedených v §67 písm. a), c) trestního řádu (tedy důvodů vazby útěkové a vazby předstižné).
5. Již dne 10. 4. 2018 sepsala stěžovatelka záznam pro městskou státní zástupkyni v Brně (dále jen "městská státní zástupkyně") JUDr. Kateřinu Jiráskovou, týkající se sdělení jejího náměstka Mgr. Jaroslava Paula ohledně toho, že si policisté měli stěžovat městské státní zástupkyni na neudělení souhlasu se zadržením O. A. N. Tento náměstek měl stěžovatelce, která mu vysvětlila svůj postup, sdělit, že nelze bránit policistům ve vazebním stíhání jmenovaného. Stěžovatelka mu ovšem oponovala, že její povinností je dohlížet na zákonnost postupu policejního orgánu, a městskou státní zástupkyni požádala o vyjasnění, zda počala vykonávat ve věci dozor nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení, nebo zda v ní vykonává vnitřní dohled.
6. Dne 16. 4. 2018 učinila stěžovatelka písemný záznam do spisu vedeného pod sp. zn. 4 ZT 27/2018. V něm uvedla, že téhož dne byla kontaktována policejní komisařkou, které sdělila, že trvá na vyloučení věci O. A. N. k samostatnému projednání. Zdůvodnila to tím, že "je třeba o stížnostech všech spoluobviněných rozhodovat současně v jednom usnesení ve stížnostním řízení". Protože o stížnosti obviněného A. B. bylo tou dobou již stěžovatelkou rozhodnuto, mělo být s ohledem na jeho vazební stíhání neprodleně rozhodnuto v samostatném řízení o blanketní stížnosti obviněného O. A. N. Stěžovatelka poukázala i na zásadu beneficium cohaesionis. Pokud by došlo ke zrušení usnesení o zahájení trestního stíhání obviněného O. A. N. a stejný důvod by prospíval i obviněnému A. B., pak neprovedení změny usnesení i ohledně něho by znamenalo nerovnou procesní situaci. V této souvislosti připomněla rozhodovací praxi Nejvyššího soudu ohledně procesních práv obviněných s tím, že s ohledem na možné opravné prostředky v řízení před soudem je třeba dbát na procesní čistotu řízení přípravného. Dále zdůraznila, že obviněný A. B. byl vzat do vazby pouze z koluzního důvodu, kdy lhůty pro přípravné řízení končí dne 20. 5. 2018 a věc je nutno v této lhůtě v přípravném řízení skončit. K tomu dodala, že i po vyloučení lze výslechy svědků konat pro obě řízení za účasti obhájců. Stěžovatelka nakonec argumentovala taktickými důvody, že obviněný A. B. bude spolupracovat raději jako svědek ve věci samostatně stíhaného O. A. N. než jako spoluobviněný.
7. Policejní orgán sepsal dne 16. 4. 2018 podnět k vykonání vnitřního dohledu, v němž poukázal na pokyn stěžovatelky ze dne 6. 4. 2018 k vyloučení věci O. A. N. k samostatnému projednání. Městská státní zástupkyně vykonáním vnitřního dohledu pověřila dne 20. 4. 2018 svého náměstka. Kromě toho policejní orgán sepsal dne 17. 4. 2018 podněty k podání návrhu na vydání příkazu k domovní prohlídce, k níž mělo dojít na adresách trvalých bydlišť obviněných. Stěžovatelka vyhotovila dne 18. 4. 2018 jen návrh na vydání příkazu k domovní prohlídce ve vztahu k obviněnému A. B. Ohledně O. A. N. takovýto návrh nepodala. Policejní komisaři pak dne 1. 5. 2018 sepsali úřední záznam, v němž popsali komunikaci se stěžovatelkou ze dne 23. 4. 2018. Měla jim uvést, že návrh na provedení domovní prohlídky v bydlišti O. A. N. nebude podán, neboť stále nebyl splněn její pokyn k vyloučení jeho věci k samostatnému řízení. Policejní komisařka oponovala, že pro takový postup nejsou dány důvody a že v rámci domovních prohlídek lze nalézt důkazy ve vztahu k oběma obviněným. Stěžovatelka setrvala na vyloučení věci, vypracování takového usnesení, které by se opíralo o zásadu beneficium cohaesionis, by trvalo půl hodiny a na otázku, podle jakého ustanovení by tak mělo být učiněno, odkázala na zásadu beneficium cohaesionis. Poté, co věc obviněného O. A. N. bude vyloučena k samostatnému řízení, ji dostane k výkonu dozoru jiný státní zástupce, s nímž se má policejní orgán domluvit na provedení domovní prohlídky.
8. Náměstek státní zástupkyně sepsal dne 24. 4. 2018 pod sp. zn. 1 SPR 270/2018 zprávu o provedení vnitřního dohledu, v níž reagoval na jednotlivé argumenty policejního orgánu i stěžovatelky a podnět k výkonu dohledu shledal důvodným. Podle §12e odst. 1 zákona o státním zastupitelství uložil stěžovatelce pokyn vést ve věci obou obviněných společné řízení. Stěžovatelka ale v záznamu ze dne 27. 4. 2018 odmítla splnit tento pokyn, který považovala za nezákonný. Konkrétně měl být v rozporu se zásadou přiměřenosti podle §2 odst. 4 věty třetí trestního řádu, podle níž se trestní věci musí projednávat s plným šetřením práv a svobod zaručených Listinou. Je-li dána důvodná obava, že obviněný A. B. bude působit na dosud nevyslechnuté svědky, pak je podle stěžovatelky povinností policejního orgánu činit přednostně úkony týkající se výslechů svědků. Rozkrývání trestné činnosti následně obviněného organizátora O. A. N. nemůže "zdržovat" policejní orgán od přednostních úkonů ve věci obviněného A. B.
9. Po sdělení náměstka městské státní zástupkyně ze dne 3. 5. 2018, že na realizaci pokynu trvá, městská státní zástupkyně usnesením ze dne 4. 5. 2018 č. j. 1 SPR 270/2018-18 podle §12e odst. 3 zákona o státním zastupitelství odňala trestní věc obou obviněných stěžovatelce, jelikož se neztotožnila s důvody uvedenými v záznamu o odmítnutí splnění pokynu ze dne 27. 4. 2018. Tuto trestní věc ponechala k dalšímu vyřízení svému náměstkovi, který v ní dne 3. 12. 2018 podal obžalobu na O. A. N., A. B. a dalšího obviněného.
10. Dne 17. 5. 2018 byla na stěžovatelku - náhradou za trestní věc sp. zn. 4 ZT 27/2018 - převedena trestní věc sp. zn. 4 ZN 2188/2014, jakož i dva další spisy týkající se agendy podmíněného propuštění odsouzeného z výkonu trestu odnětí svobody. Tyto věci byly dříve přiděleny náměstku městské státní zástupkyně Mgr. Jaroslavu Paulovi, jemuž byla nově přidělena již zmíněná trestní věc sp. zn. 4 ZT 27/2018.
11. Policie České republiky, Městské ředitelství policie Brno, Obvodní oddělení policie Brno - Židenice, podle §158 odst. 3 trestního řádu zahájila dne 26. 6. 2014 pod sp. zn. 4 ZN 2188/2014 úkony trestního řízení ve věci podezření ze spáchání přečinu krádeže podle §205 odst. 1 písm. b), odst. 3 trestního zákoníku a poškození cizí věci podle §228 odst. 1 trestního zákoníku. Těchto trestných činů se měl dopustit neznámý pachatel tím, že v době od 21.05 hodin dne 25. 6. 2014 do 6.30 hodin dne 26. 6. 2014 po poškození kovového oplocení areálu a dveří únikového východu se vloupal do budovy poškozené společnosti, ve které poškodil zabezpečovací zařízení i s elektroinstalací, jakož i další vybavení, a z trezoru a pokladny odcizil finanční hotovost. Usnesením policejního orgánu ze dne 10. 4. 2018 byla tato trestní věc podle §159a odst. 5 trestního řádu odložena, neboť se nepodařilo zjistit skutečnosti opravňující zahájení trestního stíhání podle §160 odst. 1 trestního řádu. Doposud zjištěné skutečnosti nevedly k ustanovení pachatele. Proti usnesení o odložení věci podala poškozená stížnost, kterou policejní orgán předložil městskému státnímu zastupitelství dne 17. 4. 2018. Doplnění této stížnosti obdrželo městské státní zastupitelství o deset dnů později.
12. Stěžovatelka vyhotovila dne 17. 5. 2018, tedy ve stejný den, kdy jí byla věc sp. zn. 4 ZN 2188/2014 přidělena, písemný záznam, v němž uvedla, že převedení této věci na svou osobu odmítá z důvodu rozporu s §13h odst. 2 zákona o státním zastupitelství, podle něhož okresní státní zástupce v souladu s oprávněními stanovenými tímto zákonem dbá na plynulost řízení u okresního státního zastupitelství. Považovala za nepřípustné, aby byl řadový státní zástupce jakkoli sankcionován za využití zákonné možnosti odmítnout pokyn učiněný v rámci vnitřního dohledu. Rozdílnost právních názorů je třeba respektovat. Státního zástupce nelze nutit plnit pokyn, který je v konkrétní věci nezákonný, pod hrozbou převedení výkonu dozoru na něho v jiných trestních věcech. Šlo by o neprofesionální a šikanózní postup. Stěžovatelka upozornila také na to, že náměstci městské státní zástupkyně nemají řádný příděl věcí a jsou tak dlouhodobě zvýhodňováni oproti řadovým státním zástupcům, v důsledku čehož není rovnoměrně přerozdělována práce na městském státním zastupitelství. Závěrem požádala o přidělení nové vazební věci za věc sp. zn. 4 ZT 27/2018 a o převedení věci sp. zn. 4 ZN 2188/2014 na náměstka městské státní zástupkyně.
13. Na toto sdělení stěžovatelky reagovala městská státní zástupkyně přípisem ze dne 24. 5. 2018 tak, že svůj postup nepřehodnotí a rozhodně ho nepovažuje za nezákonný či šikanózní. Vazební věc sp. zn. 4 ZT 27/2018 byla stěžovatelce zákonným způsobem odejmuta a nově přidělena k vyřízení náměstku městské státní zástupkyně, který v ní musí provádět řadu dozorových úkonů. Převedení věci sp. zn. 4 ZN 2188/2014 na stěžovatelku učinila ve snaze optimalizovat rozkolísanou hladinu zatíženosti mezi ní a svým náměstkem s ohledem na §13h odst. 2 zákona o státním zastupitelství. Stěžovatelka je v této věci nadále dozorovou státní zástupkyní a je její povinnosti rozhodnout o stížnosti proti rozhodnutí policejního orgánu, která napadla dne 17. 4. 2018. Městská státní zástupkyně jí k tomu prodloužila lhůtu k vypracování potřebného úkonu do 17. 6. 2018 a upozornila ji, že nemá ani nemůže mít dostatek informací pro objektivní a komplexní posouzení rovnoměrnosti pracovního zatížení jednotlivých státních zástupců městského státního zastupitelství. Rozhodně nelze vycházet jen z počtu přidělených či neskončených věcí, případně množství účastí u jednání soudu, aniž by byly vzaty v úvahu další pracovní povinnosti státních zástupců s řídícími a kontrolními kompetencemi, jichž jsou naopak řadoví státní zástupci ušetřeni a mohou mít o nich jen částečnou povědomost.
14. Dne 18. 6. 2018 předložila stěžovatelka městské státní zástupkyni spis sp. zn. 4 ZN 2188/2014 s přípisem datovaným dne 12. 6. 2018, který byl zaslán na vědomí také krajskému státnímu zástupci v Brně (dále jen "krajský státní zástupce"), vrchnímu státnímu zástupci v Olomouci a nejvyššímu státnímu zástupci. Stěžovatelka v něm opakovaně vyjádřila nesouhlas s převedením věci na svou osobu, k čemuž dodala, že i přes jakýkoli nátlak bude stále chránit hodnoty spojené s funkcí státního zástupce a ctít právní stát, pravdu a spravedlnost. Není jedinou osobou na městském státním zastupitelství, která se neztotožňuje se způsobem jeho řízení, v němž absentuje transparentnost, racionalita a prvky právní jistoty.
15. V reakci na tento přípis městská státní zástupkyně dne 20. 6. 2018 pod sp. zn. 1 SPR 365/2018 podle §30 odst. 3 zákona o státním zastupitelství stěžovatelce písemně vytkla neodůvodněné průtahy ve věci sp. zn. 4 ZN 2188/2014. Tyto průtahy měly vzniknout tím, že stěžovatelka ve stanovené lhůtě do 17. 6. 2018 nerozhodla o stížnosti proti usnesení policejního orgánu a ve věci neučinila ani žádný jiný úkon. Tím neodůvodněně rezignovala na výkon dozoru nad zachováním zákonnosti v přípravném řízení v rámci řádně přidělené trestní věci. V přípise ze dne 20. 6. 2018 dále stanovila lhůtu k vypracování rozhodnutí o uvedené stížnosti do 29. 6. 2018 a znovu stěžovatelce připomněla, že je stále dozorovou státní zástupkyní v této trestní věci.
16. Na toto opatření reagovala stěžovatelka dne 29. 6. 2018 tím, že udělila kanceláři pokyn k předložení spisu sp. zn. 4 ZN 2188/2014 městské státní zástupkyni s doplňkem podání ze dne 12. 6. 2018, které znovu zaslala na vědomí vedoucím státním zástupcům tří nadřízených státních zastupitelství a v němž vyjádřila opětovný nesouhlas s přidělením této věci. Toto podání obdržela městská státní zástupkyně dne 2. 7. 2018. Po zjištění, že stěžovatelka nadále nečinila ve věci žádné úkony a nerozhodla o stížnosti proti usnesení policejního orgánu, záznamem ze dne 3. 7. 2018 podle §12e odst. 1 zákona o státním zastupitelství s ohledem na nutnost zajištění řádného výkonu dozoru odňala věc stěžovatelce a převedla ji k výkonu dozoru zpět na svého náměstka.
17. Přípisem ze dne 13. 7. 2018 sp. zn. 1 SPR 244/2018 krajský státní zástupce sdělil stěžovatelce, že nebude vůči městské státní zástupkyni přijímat žádná opatření podle §16b odst. 3 zákona o státním zastupitelství. V jejím postupu neshledal žádné pochybení a nevnímá ani potřebu zjednávat nápravu podle pracovněprávních předpisů v důsledku údajného porušení zásady rovného zacházení se všemi zaměstnanci. Usnesením ze dne 20. 7. 2018 náměstek státní zástupkyně podle §148 odst. 1 písm. c) trestního řádu zamítl stížnost poškozené proti usnesení policejního orgánu o odložení věci.
18. Městská státní zástupkyně podala dne 2. 10. 2018 návrh na zahájení řízení o kárné odpovědnosti stěžovatelky podle §8 odst. 5 písm. d) zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, ve znění zákona č. 314/2008 Sb., (dále jen "zákon o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů"). Kárné provinění podle §28 zákona o státním zastupitelství spatřovala zjednodušeně řečeno v tom, že stěžovatelka (bod I. návrhu) ve věci vedené pod sp. zn. 4 ZT 27/2018 [bod I. 1) návrhu] dala dne 6. 4. 2018 písemný pokyn k vyloučení věci v této době ještě podezřelého O. A. N. ze společného řízení s obviněným A. B. k samostatnému projednání, [bod I. 2) návrhu] nepodala návrh na provedení domovní prohlídky ve vztahu k obydlí O. A. N., a [bod I. 3) návrhu] odmítla splnit pokyn náměstka městského státního zástupce ze dne 24. 4. 2018, aby bylo nadále vedeno trestní řízení obou obviněných v rámci jedné společné věci, a dále (bod II. návrhu) v její nečinnosti při výkonu dozoru ve věci sp. zn. 4 ZN 2188/2014 a (bod III. návrhu) při výkonu dozoru ve věci sp. zn. 4 ZN 2761/2017 (ústavní stížnost se netýká napadeného rozhodnutí v části, ve které bylo rozhodnuto o této části návrhu městské státní zástupkyně na zahájení řízení o kárné odpovědnosti, a tudíž se na tomto místě není třeba touto věcí blíže zabývat).
III.
Napadené rozhodnutí kárného soudu
19. Výrokovou částí A. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2019 č. j. 12 Ksz 7/2018-160 podle §19 odst. 1 zákona o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů byla stěžovatelka uznána vinnou, že zaviněně porušila povinnosti státního zástupce a zaviněným jednáním ohrozila důvěru v odbornost postupu státního zastupitelství. Tím spáchala kárné provinění podle §28 zákona o státním zastupitelství a podle §30 odst. 1 písm. b) tohoto zákona jí bylo uloženo kárné opatření snížení platu o 10 % na dobu 6 měsíců. Výrokovou částí B. uvedeného rozhodnutí byla stěžovatelka ve zbylé části návrhu městské státní zástupkyně zproštěna.
20. Kárného provinění se měla stěžovatelka dopustit tím, že jako dozorová státní zástupkyně městského státního zastupitelství v trestní věci sp. zn. 4 ZT 27/2018 vedené proti obviněným A. B. a O. A. N. po provedeném vnitřním dohledu, který byl podle §12e odst. 1 zákona o státním zastupitelství zakončen udělením pokynu náměstka městské státní zástupkyně ze dne 24. 4. 2018 sp. zn. 1 SPR 270/2018, aby bylo i nadále vedeno společné trestní řízení obou obviněných, tento závazný dohledový pokyn dne 27. 4. 2018 nedůvodně odmítla splnit s tím, že podle jejího právního názoru odporuje zákonu, přestože na základě konkrétních skutkových a důkazních okolností, zákonných podmínek pro vedení společného trestního řízení osob v poměru pachatele a organizátora identické trestné činnosti, právní teorie, praxe ani konstantní judikatury nemohl být tento pokyn považován za nezákonný a přestože šlo jen o rozdílný pohled dozorující státní zástupkyně na způsob vedení řízení o související trestné činnosti dvou obviněných, a nikoli o spor mezi ní a nadřízeným týkající se úkonu, který by měl zásadní význam pro další průběh dané trestní věci.
21. Další jednání stěžovatelky, které bylo shledáno kárným proviněním, spočívalo v tom, že po odejmutí věci sp. zn. 4 ZT 27/2018 a jejím přidělení náměstkovi městské státní zástupkyně, o kterém rozhodla vedoucí státní zástupkyně po odmítnutí splnění pokynu k vedení společného řízení obviněných A. B. a O. A. N. a po přidělení věci vedené pod sp. zn. 4 ZN 2188/2014 jako náhrady za tuto odňatou věc, v době od 21. 6. 2018 do 2. 7. 2018 vyjadřovala svůj nesouhlas s přidělením trestní věci sp. zn. 4 ZN 2188/2014 k výkonu dozoru nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení a tento dozor zcela vědomě nevykonávala s odkazem na zásadu plynulosti trestního řízení a s odůvodněním, že státní zástupce nemůže být jakkoli sankcionován za využití zákonné možnosti odmítnout pokyn udělený v rámci vnitřního dohledu, ačkoli tyto skutečnosti nemohly být důvodem pro odmítnutí převzetí nové agendy. V důsledku této neodůvodněné dozorové nečinnosti jí musela být tato trestní věc dne 3. 7. 2018 odejmuta a převedena k výkonu dalšího dozoru zpět na náměstka městské státní zástupkyně k urychlenému rozhodnutí o stížnosti poškozené proti usnesení policejního orgánu o odložení věci ze dne 10. 4. 2018.
22. Kárný soud zdůraznil, že v §20 odst. 1 a §23 odst. 1 trestního řádu je zakotveno obecné pravidlo, podle něhož se má o všech trestních věcech, které spolu skutkově a důkazně souvisí, konat společné řízení. Z této zásady jsou pak připuštěny pouze některé výjimky odůvodňující vedení samostatného řízení o některé související věci nebo vyloučení věci jedné osoby či určitého trestného činu téže osoby, o nichž bylo doposud vedeno společné řízení. Tyto výjimky jsou odůvodněny zejména požadavkem na zachování rychlosti řízení a neměly by být vykládány extenzivně, byť nejsou formulovány výčtem konkrétních skutečností s ohledem na obtížnost jejich zobecnění. Podmínky vedení společného trestního řízení a výjimky z této zásady jsou vymezeny trestním řádem, odbornou literaturou a ustálenou soudní praxí.
23. Objektivní souvislost trestné činnosti obviněných byla podle kárného soudu dána vztahem mezi organizátorem a pachatelem téže trestné činnosti. Nepochybně byla patrná již při podání žádosti policejního orgánu o udělení souhlasu se zadržením O. A. N.. Pokud jde o podmínky pro vyloučení věci tohoto obviněného, kárný soud se neztotožnil s názorem stěžovatelky, že společnému řízení bránilo prověřování trestné činnosti podezřelého O. A. N. při současném vazebním stíhání obviněného A. B., o jehož stížnosti proti usnesení policejního orgánu o zahájení trestního stíhání podle §160 odst. 1 trestního řádu již bylo rozhodnuto. Zahájení vyšetřování pachatele trestné činnosti neznamená, že by její organizátor nemohl mít po určitou dobu postavení podezřelého. K takové situaci ve skupinových trestních věcech běžně dochází již z toho důvodu, že častokrát není možné zahájit trestní stíhání všech spoluobviněných ve stejnou dobu. Rozhodnutí o stížnosti jednoho obviněného proti usnesení o zahájení jeho trestního stíhání nikterak nebrání započetí vyšetřování další osoby pro související trestnou činnost v rámci společného řízení, v němž lze rovněž později vydat rozhodnutí o případné stížnosti druhého obviněného proti takovémuto usnesení. Trestní řád ani soudní judikatura nepovažuje popsané procesní situace za výjimku ze zásady vedení společného řízení, pročež v tomto směru nebyl žádný důvod pro vyloučení věci organizátora související trestné činnosti k samostatnému projednání.
24. K argumentu stěžovatelky o nutnosti projednat vazební věc obviněného A. B. s co největším urychlením kárný soud uvedl, že se s ním nelze ztotožnit. Účelem koluzní vazby je urychlené provedení úkonů, které by mohly být takto stíhaným obviněným mařeny. Není jím ukončení vyšetřování během maximální tříměsíční lhůty stanovené pro trvání vazby. Stěžovatelka blíže neobjasnila, z jakého důvodu by vedení společného řízení ztěžovalo policejnímu orgánu urychlené opatření důkazů, ve vztahu k nimž byla dána obava odůvodňující koluzní vazbu obviněného A. B. Poukazovala-li také na nutnost rozhodnout o všech stížnostech spoluobviněných proti zahájení trestního stíhání v jednom usnesení, jde znovu o zjevně nesprávný důvod. Žádný právní předpis neukládá státnímu zástupci či jinému orgánu činnému v trestním řízení povinnost vydat ohledně více osob jen jedno rozhodnutí. I v rámci společně vedeného řízení proto může státní zástupce o stížnostech jednotlivých obviněných rozhodnout několika samostatnými usneseními. Tento postup nevylučuje vazební stíhání více obviněných z odlišných důvodů, ani nebrání oddělenému rozhodování o více stížnostech ve společném trestním řízení.
25. Kárný soud přisvědčil tvrzení stěžovatelky, že §150 odst. 2 a §261 trestního řádu, které obsahují zásadu beneficium cohaesionis, lze použít jen za předpokladu, že bylo ve společném řízení rozhodnuto o více osobách v jednom rozhodnutí o stížnosti či odvolání. To ale neznamená, že by se případný důvod zrušení usnesení o zahájení trestního stíhání O. A. N. nemohl promítnout ve vztahu k obviněnému A. B. Jestliže by svědčil i jemu, mohla stěžovatelka podle §172 nebo §174 odst. 2 písm. e) trestního řádu zastavit trestní stíhání tohoto obviněného nebo pro nezákonnost zrušit usnesení vydané podle §160 odst. 1 trestního řádu. Tím by bylo dosaženo stejného efektu. Oba obvinění měli i v rámci společného řízení zajištěna naprosto stejná procesní práva.
26. Skutková zjištění učiněná kárným soudem prokazují, že společné řízení obviněných bylo vedeno naprosto důvodně. Šlo o zcela běžný vztah pachatele a organizátora trestné činnosti, který nikterak nevybočoval z jiných obdobných skupinových trestních kauz, v nichž jednotlivé osoby standardně nejsou prověřováni či vyšetřování samostatně. Nadřízeným státním zástupcům stěžovatelky či policejnímu orgánu nelze vytknout, že se v rámci svých řídících oprávnění, provedením vnitřního dohledu či podnětem k jeho zahájení snažili vyloučení jedné z evidentně souvisejících věcí ze společného řízení zabránit. V dané trestní věci ostatně nebyly dány předpoklady pro uplatnění výjimky ze zásady společného trestního řízení. Stěžovatelka proto pochybila, udělila-li po obdržení žádosti o vydání předchozího souhlasu se zadržením podezřelého O. A. N. policejnímu orgánu v rozporu s §20 odst. 1 a §23 odst. 1 trestního řádu pokyn k vyloučení věci tohoto podezřelého k samostatnému projednání a následně na něm setrvala i po zahájení jeho trestního stíhání.
27. Kárný soud nicméně zohlednil, že podle jeho ustálené rozhodovací praxe ve věcech státních zástupců nesprávný právní názor vyslovený při použití obecně formulované právní normy v zásadě nenaplňuje znaky skutkové podstaty kárného provinění. Stěžovatelka svůj pokyn policejnímu orgánu podrobně zdůvodnila a je zřejmé, že tak učinila s ohledem na svůj právní názor na způsob vedení přípravného řízení. Nešlo o výraz její pasivity, nepřipravenosti či lhostejnosti. To platí i ve vztahu k nepodání návrhu na vydání příkazu k domovní prohlídce v bydlišti obviněného O. A. N., které odůvodnila nesplněním pokynu k vyloučení věci k samostatnému projednání a úvahou, byť nesprávnou, o nemožnosti provedení tohoto úkonu v důsledku trvající koluzní vazby spoluobviněného A. B. Stěžovatelka byla vnitřně přesvědčena, že postupuje v mezích přípustného výkladu uvedených ustanovení a v intencích odborné teorie a praxe, a to i s ohledem na obecně vyjádřené zásady trestního řízení. Dospěla-li k závěru o splnění zákonných podmínek pro vyloučení věci jednoho z obviněných k samostatnému projednání a o nemožnosti provedení domovní prohlídky v jeho bydlišti, šlo o právní názory sice ojedinělé, netypické a z uvedených důvodů nesprávné, nikoli však extrémní.
28. Kromě toho bylo podle kárného soudu třeba zohlednit i princip subsidiarity kárného postihu, podle něhož lze kárnou odpovědnost dovozovat jen v závažných případech, kdy nepostačuje uplatnění mechanismů dohledu a řízení v soustavě státního zastupitelství. Nesprávnost pokynu stěžovatelky k vyloučení věci neměla žádný negativní vliv na průběh přípravného řízení, které bylo po celou dobu vedeno jako společné. Rovněž nepodání návrhu na vydání příkazu k domovní prohlídce nezpůsobilo větší komplikace pro dokazování trestné činnosti obviněného O. A. N. Stěžovatelka sice postupovala nesprávně, když udělila policejnímu orgánu pokyn k vyloučení věci podezřelého O. A. N. k samostatnému řízení a setrvala na něm i po zahájení jeho trestního stíhání, stejně jako když nevyhověla podnětu policejního orgánu k podání návrhu na vydání příkazu k domovní prohlídce v bydlišti tohoto obviněného, uvedené postupy ovšem nenaplnily znaky skutkové podstaty kárného provinění podle §28 zákona o státním zastupitelství.
29. Odlišně pak kárný soud posoudil odmítnutí splnění pokynu k pokračování vedení společného řízení obou obviněných, který byl stěžovatelce uložen dne 24. 4. 2018 při výkonu vnitřního dohledu ve věci sp. zn. 4 ZT 27/2018. Podle §12e odst. 2 zákona o státním zastupitelství jsou státní zástupci povinni řídit se pokyny vedoucího státního zástupce nebo jím pověřeného státního zástupce, s výjimkou pokynu, který je v konkrétní věci v rozporu se zákonem. Při odmítnutí splnění pokynu uloženého v rámci vnitřního dohledu zákon nepožaduje přezkoumání jeho zákonnosti ze strany vedoucího státního zástupce podle §12e odst. 3 zákona o státním zastupitelství. Postačuje pouhé subjektivní přesvědčení státního zástupce o nezákonnosti takovéhoto jemu uděleného pokynu, které však musí být náležitě odůvodněno. Tím je zajištěno, aby při vyřizování své agendy nebyl v závažných případech nucen postupovat způsobem, který považuje za odporující zákonu. S touto jedinou výjimkou jsou ale státní zástupci povinni se řídit všemi pokyny, které jim byly uděleny vedoucím či jím pověřeným státním zástupcem. Právě prvky nadřízenosti a dohledu, které jsou zakotveny v §11a, 12, 12c, 12d a 12e zákona o státním zastupitelství, shledal v minulosti Ústavní soud podstatnými pro závěr, že postavení státního zástupce není srovnatelné s funkcí soudce z hlediska principu soudcovské nezávislosti, jakkoli i státní zastupitelství disponuje řadou zákonných záruk nezávislosti a nestrannosti [nález ze dne 28. 6. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 17/10 (N 123/61 SbNU 767; 232/2011 Sb.), bod 32].
30. Vzhledem k těmto skutečnostem udělení interního dohledového pokynu nepředstavuje nepřípustnou intervenci nadřízeného do nezávislého výkonu funkce státního zástupce. Jde o zákonem aprobovaný zásah do způsobu vyřizování příslušné trestní věci, k němuž může přistoupit vedoucí či jím pověřený státní zástupce v rámci řídících pravomocí. Nezávislost a samostatnost dozorového státního zástupce při vyřizování trestních věcí ustupují do pozadí, shledá-li vedoucí či jím pověřený státní zástupce v rámci vnitřního dohledu nedostatky v dozorové činnosti a za účelem jejich odstranění vydá závazný pokyn. Z tohoto důvodu má jít v případě nesplnění interního dohledového pokynu za použití §12e odst. 3 zákona o státním zastupitelství spíše o krajní prostředek dozorového státního zástupce při řešení sporu mezi ním a vedoucím či jím pověřeným státním zástupcem o naprosto zásadních právních, skutkových či procesních otázkách, jejichž posouzení bude mít podstatný vliv na výsledek trestního řízení. Naproti tomu tento výjimečný postup nemůže být prostředkem pro neplnění povinností státních zástupců při vyřizování jejich agendy ani prostorem k vedení nepodstatné právní polemiky či k řešení nevýznamných sporů o správnost či vhodnost postupu při vyřizování jednotlivých trestních věcí. Není totiž možné připustit zpochybňování nadřízeného postavení vedoucího státního zástupce tím, že podřízení státní zástupci budou bez rizika jakéhokoli postihu běžně zpochybňovat pokyny uložené v rámci vnitřního dohledu poukazem na jejich údajnou nezákonnost. Taková praxe by byla snadno zneužitelná a vážně by narušila řádné fungování státního zastupitelství.
31. S ohledem na všechny tyto souvislosti podle kárného soudu nelze §12e odst. 3 zákona o státním zastupitelství vykládat izolovaně a připustit jeho použití ve všech případech nesouhlasu státního zástupce s obsahem interních dohledových pokynů. Vždy je nezbytné zvažovat důvodnost a četnost odmítání splnění takových pokynů, které nejsou zjevně nezákonné, a učinit závěr o kárné odpovědnosti v případech, kdy podřízený státní zástupce tento mimořádný institut evidentně zneužil k zbavení se složité věci, kdy ho použil ve snaze prosadit za každou cenu svůj jiný pohled na způsob vedení přípravného řízení, jenž se týká méně významné otázky a nemá klíčový význam pro výsledek trestní věci, nebo kdy ho již v minulosti neúměrně často používal, aniž by jej k tomu vedly důvody zásadního významu. Kárný soud přitom takový případ shledal právě v odmítnutí stěžovatelky splnit pokyn náměstka městské státní zástupkyně, který jí byl uložen po provedení vnitřního dohledu ve věci sp. zn. 4 ZT 27/2018.
32. Jak vyplývá již z výroku napadeného rozhodnutí, kárný soud na základě konkrétních skutkových a důkazních okolností, zákonných podmínek pro vedení společného trestního řízení osob v poměru pachatele a organizátora identické trestné činnosti, právní teorie, praxe a konstantní judikatury odmítl, že by bylo možné považovat za nezákonný pokyn k tomu, aby bylo i nadále vedeno společné trestní řízení obviněných. Šlo jen o rozdílný pohled dozorující státní zástupkyně na způsob vedení řízení o související trestné činnosti dvou obviněných v méně významné procesní otázce, a nikoli o spor mezi ní a nadřízeným týkající se úkonu, který by měl klíčový význam pro další průběh trestní věci. Konání společného řízení nemělo žádný vliv na zachování všech práv obviněného A. B. ani na rychlost opatřování důkazů během trvání jeho koluzní vazby. Pokyny v rámci vnitřního dohledu navíc nemusí být ukládány jen při zjevné nezákonnosti postupu dozorového státního zástupce. Vedoucí či jím pověřený státní zástupce může zasahovat do způsobu vyřizování věcí i v případech, kdy považuje dosavadní dozor podřízeného státního zástupce za nejspíše chybný či nevhodný. V dané trestní věci byl vydán interní dohledový pokyn kvůli přesvědčení nadřízeného o zjevné nezákonnosti pokynu dozorové státní zástupkyně k vyloučení věci jednoho obviněného ze společného řízení o související trestné činnosti a stěžovatelka se měla tímto závazným pokynem náměstka městské státní zástupkyně řídit. Tím, že interní dohledový pokyn odmítla bezdůvodně splnit, porušila své povinnosti státní zástupkyně, na což je nutné ve světle všech zmíněných úvah nahlížet jako na kárné provinění.
33. Kárné provinění shledal kárný soud i v pasivitě stěžovatelky jako dozorové státní zástupkyně spočívající ve vědomém nevykonávání dozoru v trestní věci sp. zn. 4 ZN 2188/2014 v době od 21. 6. 2018 do 2. 7. 2018, ve které vyjadřovala nesouhlas s jejím přidělením. Neztotožnil se s jejími tvrzeními o principiální nemožnosti přidělení jiného spisu náhradou za trestní věc sp. zn. 4 ZT 27/2018, v níž odmítla splnit interní dohledový pokyn, ani s její argumentací zásadou plynulosti řízení a mnohem větším pracovním zatížením řadových státních zástupců oproti vedení městského státního zastupitelství. Podle §8 odst. 3 zákona o státním zastupitelství vedoucí státní zástupce stanoví vnitřní organizaci státního zastupitelství, v jehož čele stojí, a rozdělení agendy státního zastupitelství mezi státní zástupce. Tato jeho pravomoc je výrazem jeho nadřízeného postavení vůči státním zástupcům působícím u příslušného státního zastupitelství. Z §11a odst. 2 zákona o státním zastupitelství, jakož i z oprávnění udělovat v rámci vnitřního dohledu pokyny k postupu při vyřizování věcí podle §12e odst. 1 tohoto zákona vyplývá, že vedoucí státní zástupce může i neformálním opatřením odejmout a přidělit věc jinému státnímu zástupci.
34. Jestliže tedy městská státní zástupkyně rozhodla o odejmutí věci dosavadnímu dozorovému státnímu zástupci a o jejím přidělení stěžovatelce, postupovala v souladu se svou řídící kompetencí. K tomuto opatření mohla přistoupit i za situace, kdy toto přidělení představovalo kompenzaci za jiný trestní spis, který jí byl naopak odňat po odmítnutí splnění interního dohledového pokynu. Nic nenasvědčuje tomu, že by toto řešení bylo motivováno snahou postihnout kárně obviněnou za nesplnění pokynu uloženého při výkonu vnitřního dohledu. Stěžovatelka totiž výměnou za skutkově rozsáhlejší vazební věc se dvěma obviněnými obdržela relativně jednoduchou trestní věc ve stádiu prověřování, v níž bylo zapotřebí rozhodnout jenom o stížnosti poškozené proti usnesení o odložení věci, a dvě věci z agendy podmíněného propuštění z výkonu trestu odnětí svobody. Všechny tyto tři spisy bylo možné vyřídit snadněji oproti uvedené složitější vazební věci. V tomto směru nedošlo ke zvýšení pracovního zatížení řadové státní zástupkyně oproti jejímu nadřízenému. Vědomé nevykonávání dozoru stěžovatelkou tak podle kárného soudu nebylo odmítnutím vnějšího zásahu do výkonu její funkce, nýbrž znevážením řídící role, autority a oprávnění vedoucí státní zástupkyně přidělovat trestní věci podřízeným státním zástupcům, což není možné tolerovat.
35. V kárném řízení nebyla zjištěna žádná skutečnost, která by nasvědčovala správnosti tvrzení stěžovatelky, že podání kárného návrhu bylo reakcí městské státní zástupkyně na její kritiku údajných protiprávních a neetických postupů vedení městského státního zastupitelství. Odmítnutí splnění vnitřního dohledového pokynu ve věci sp. zn. 4 ZT 27/2018 a vědomé nevykonávání dozoru ve věci sp. zn. 4 ZN 2188/2018 je nutné považovat za dva dílčí útoky pokračujícího kárného provinění, neboť jimi kárně obviněná porušila své povinnosti státní zástupkyně a dopustila se jich v rozmezí dvou měsíců, tedy v blízké časové souvislosti. Tyto dílčí útoky byly vedeny jednotným záměrem nerespektovat nadřízenou pozici vedoucí státní zástupkyně a byly spojeny podobným způsobem provedení. Stěžovatelka zaviněně (ve formě vědomé nedbalosti) porušila své povinnosti při výkonu funkce státní zástupkyně odpovědně plnit své úkoly a postupovat odborně, svědomitě a bez zbytečných průtahů, které jsou stanoveny v §24 odst. 1 zákona o státním zastupitelství. Tím podle kárného soudu ohrozila důvěru v odbornost postupu státního zastupitelství, která mohla být v očích odborné a laické veřejnosti, zejména policejního orgánu, obviněných, obhájců a poškozených v obou trestních věcech, snížena jejím záměrným nekonáním uvedených úkonů trestního řízení.
IV.
Argumentace stěžovatelky
36. Stěžovatelka nesouhlasí s právním názorem kárného soudu, podle něhož odmítnutí pokynu vedoucího státního zástupce podle §12e odst. 3 zákona o státním zastupitelství musí být v soustavě státního zastupitelství vyhrazeno pro výjimečné situace, navíc pro ty, které tento soud sám vymezil ve svém vlastním demonstrativním výčtu. Stejně tak z uvedeného ustanovení nevyplývá, že takovéto odmítnutí nesmí být prostředkem interní debaty uvnitř státního zastupitelství týkající se méně závažné procesní otázky. Za správný považuje výklad, podle něhož státní zástupce musí odmítnout jakýkoli pokyn, který považuje za nezákonný. Tomu odpovídá i úprava souvisejícího postupu státního zástupce v čl. 2 odst. 5, čl. 7, čl. 8 odst. 1 a čl. 12 pokynu obecné povahy nejvyššího státního zástupce ze dne 28. 3. 2017 č. 1/2017, o výkonu dohledu v soustavě státního zastupitelství, ("pokyn obecné povahy o dohledu").
37. Oprávnění státního zástupce odmítnout pokyn, je-li takové odmítnutí odůvodněno, představuje jeden z prvků nezávislosti státního zástupce, pročež mu podle stěžovatelky nelze upřít ústavněprávní dimenzi. Je tomu tak navzdory tomu, že nezávislost státního zástupce není zcela totožná s nezávislostí soudce a ani zákon výslovně nezávislost státního zastupitelství a státních zástupců nezakotvuje. Stěžovatelka upozorňuje na čl. 80 odst. 2 Ústavy, podle něhož postavení a působnost státního zastupitelství stanoví zákon. Ústava sice přímo nestanoví limity pro obsah takového zákona, předpokládaná zákonná úprava (ani její výklad) ale nesmí být výsledkem libovůle. Na podporu svého tvrzení o nezbytnosti zajištění nezávislosti a nestrannosti státních zástupců stěžovatelka odkazuje na četnou odbornou literaturu, některá rozhodnutí Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu či tzv. Římskou chartu, která je součástí Stanoviska č. 9 (2014) Poradního výboru evropských prokurátorů pro Výbor ministrů Rady Evropy o evropských normách a zásadách týkajících se veřejných žalobců. Odmítnutí pokynu umožňuje dozorujícímu státnímu zástupci oprávněně vyjevit jeho právní názor. Ten totiž nemůže předem zamezit uložení nezákonného pokynu.
38. Svůj postup v trestní věci obviněných A. B. a O. A. N. považuje stěžovatelka za odpovídající §12e odst. 3 zákona o státním zastupitelství. Pro odmítnutí pokynu existoval věcný důvod, což stěžovatelka řádně odůvodnila svým právním názorem, který má oporu v komentářové literatuře, dosavadních publikovaných odborných článcích a v odůvodnění pokynu obecné povahy o dohledu. Řešení procesní otázky, jíž se týkal odmítnutý pokyn, nepředstavovalo pouhou marginálii již vzhledem k vazebnímu stíhání obviněných, které je vždy spojeno s významným omezením základních práv. Stěžovatelka uvažovala tak, že pokud byl obviněný A. B. vazebně stíhán z koluzního důvodu, měly být činěny jen úkony, které by mohl sám zmařit. Koluzní důvod u obviněného nemůže pominout později z toho důvodu, že policejní orgán upřednostní jiný úkon, který nemůže být tímto obviněným mařen a který se týká trestné činnosti jeho spoluobviněného. Opačný výklad by znamenal nezákonné držení obviněného ve vazbě. S ohledem na nemožnost vykládat vazební důvody extenzivně tak ve vztahu k tomuto obviněnému nemělo být možné domovní prohlídku v bydlišti O. A. N. provést. Obviněný A. B., který usvědčoval O. A. N. z páchání trestné činnosti, nemohl tento úkon zmařit. Rovněž šlo o projev procesní taktiky, která přísluší každému státnímu zástupci.
39. Městská státní zástupkyně - na rozdíl od stěžovatelky - prosazovala ve věci názor bez konkrétní právní argumentace ve vztahu k domovní prohlídce a vedení společného řízení. I kdyby však stěžovatelka zaujala nesprávný právní názor, její jednání by nenaplňovalo znaky skutkové podstaty kárného provinění. Státní zástupkyně sice působí jako státní orgán, ale v okamžiku, kdy jiný orgán autoritativně rozhoduje o jejích právech a povinnostech (byť ne v trestním řízení), musí platit jiná východiska. Stěžovatelka měla být nepředvídatelně sankcionována ve sféře majetkové i osobnostní a v rámci této pozice je na ni třeba hledět optikou in dubio pro libertate. Kárný senát nebyl zřízen proto, aby po obsahové stránce zaujímal názor k výkladu trestního řádu a zákona o státním zastupitelství a s konečnou platností posuzoval, zda byl či nebyl pokyn nadřízeného státního zástupce zákonný (srov. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2014 č. j. 12 Ksz 7/2014-91). Kárnou odpovědnost lze dovozovat jen v závažných případech, v nichž nepostačuje uplatnění mechanismů dohledu a řízení v soustavě státního zastupitelství (rozhodnutí ze dne 14. 2. 2017 č. j. 12 Ksz 4/2016-142). V daném případě je stěžejní, že právní názor stěžovatelky byl zdůvodněn. Tím, že za něj byla sankcionována, se Nejvyšší správní soud dopustil neodůvodněného excesu ze své dřívější judikatury (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2012 č. j. 1 As 51/2012-242).
40. Po odmítnutí pokynu a převedení spisu sp. zn. 4 ZT 27/2018 na náměstka městské státní zástupkyně byl na stěžovatelku recipročně převeden do té doby jím vyřizovaný spis sp. zn. 4 ZN 2188/2014, a to v poslední den interní lhůty pro vyřízení v něm se nacházející stížnosti. Stěžovatelka hodnotila toto přidělení, jež bylo realizováno zcela mimo předem určený model rozdělování věcí (tedy svévolně), jako nepřijatelné sankční opatření za zákonný postup a zásah do své nezávislosti, což sdělila městské státní zástupkyni. Samotné přidělení věci nesmí být výsledkem rozhodování a subjektivního posuzování vedoucího pracovníka, ale předem určeného transparentního a přezkoumatelného modelu. Rozdělování spisů jednotlivým státním zástupcům je organizační akt vedoucího státního zástupce, který je součástí správy státního zastupitelství podle §13a a násl. zákona o státním zastupitelství. Nesouhlas stěžovatelky s převzetím věci bylo třeba vnímat jako podání vyjadřující nesouhlas s postupem při výkonu správy státního zastupitelství, které mělo být předloženo kompetentnímu orgánu a být přezkoumáno v rámci interních kontrolních mechanismů, což se však nestalo. Ze strany vedoucí státní zástupkyně nešlo o akt řídící, který by měl být součástí výkonu vnitřního dohledu. Krajský státní zástupce přípisem ze dne 13. 7. 2018 přezkoumal postup vedoucí státní zástupkyně až po spáchání skutku, kterého se měla stěžovatelka dopustit ve dnech 21. 6. 2018 až 2. 7. 2018. To, že se tak stalo dodatečně, jí nelze přičíst k tíži.
41. Podle §24 odst. 1 zákona o státním zastupitelství byla stěžovatelka povinna odmítnout jakýkoli vnější zásah nebo jiný vliv, jehož důsledkem by mohlo být porušení některé z povinností státního zástupce. Postup užitý městskou státní zástupkyní a posvěcený kárným soudem je zneužitelný. Umožňuje totiž vedoucímu (či pověřenému) státnímu zástupci se fakticky zbavovat svých (typicky skutkově a/nebo právně složitých) věcí a naopak si jiné věci přisvojovat, např. vydáním zjevně nezákonného pokynu, který původní státní zástupce odmítne, čímž o věc přijde. Takovýto postup ve výsledku nutí státního zástupce raději přijmout výsledek dohledu. Pokud by se proti němu vymezil, hrozí mu za to větší pracovní zatížení (tím, že dostane zcela nový spis, s nímž se musí seznámit). K takovéto "výměně" přitom není důvod. To, že věc musí převzít vedoucí státní zástupce (či jím pověřený státní zástupce), stanoví přímo zákon. Nejde o žádnou vnější událost, na kterou by bylo třeba organizačně reagovat (např. dlouhá pracovní neschopnost, rodičovská dovolená, rezignace či odchod do důchodu). Městská státní zástupkyně přistoupila k přidělení nových věcí stěžovatelce za situace, kdy ke dni 17. 5. 2018 dozorovala 126 trestních věcí, zatímco její náměstek jen 7 trestních věcí.
42. Tyto skutečnosti vedou stěžovatelku k závěru, že napadeným rozhodnutím bylo porušeno její základní právo na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím podle čl. 21 odst. 4 Listiny, jehož součástí je i právo vykonávat tyto funkce nerušeně a podle předem stanovených pravidel. Porušena měla být i její svoboda svědomí podle čl. 15 odst. 1 Listiny. Zjevný přesah svých zájmů pak stěžovatelka dovozuje z toho, že v její věci je zasahováno do principiálních otázek státního zastupitelství. Napadené rozhodnutí porušuje dosavadní právní jistotu všech státních zástupců ohledně výkladu práva odmítnout pokyn. Staví je do situace, kdy nemohou předvídat kárný postih. Státní zástupci ale nemohou být vykonavateli nezákonnosti svých nadřízených v případech údajně méně významných právních otázek. Nemohou si sami pro sebe stanovovat pomyslnou hierarchii právních problémů a situací, kdy mohou konat v rozporu se zákonem. Bez jejich práva vyslovovat právní názory ohledně jakýchkoli právních otázek by soustava státního zastupitelství ustrnula a nebyla by dynamickým, moderním a rozvíjejícím se orgánem.
43. Kárný soud pochybil i tím, že nepopsal, která ustanovení právních předpisů měla stěžovatelka porušit a v čem je spatřována protiprávnost jejího jednání. Výrok týkající se druhého útoku předmětného skutku je podle jejího názoru rozporný, když se v něm na jedné straně konstatuje, že dozorová nečinnost byla "neodůvodněná", na straně druhé však měla stěžovatelka odmítnout spis "s odkazem na zásadu plynulosti trestního řízení a s odůvodněním, že státní zástupce nemůže být jakkoli sankcionován za využití zákonné možnosti odmítnout pokyn udělený v rámci vnitřního dohledu". Není tedy zřejmé, zda stěžovatelka byla sankcionována za nečinnost, nebo za odmítnutí věci, a zda se tak stalo s odůvodněním, nebo bez něj. Nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí zase vyplývá z toho, že se kárný soud nezabýval její argumentační linií, podle níž mohla odmítnout nesprávně přidělený spis. Poukaz kárného soudu na konstantní judikaturu, s níž měl být postup stěžovatelky v rozporu, neobstojí, není-li v něm citována.
44. Porušení práva na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny spatřuje stěžovatelka v tom, že kárný soud se nijak nevyjádřil k velkému množství písemných materiálů a příloh, které mu byly předloženy během obou ústních jednání a které ani nekonstatoval, toliko je založil do spisu. Stěžovatelce nebylo umožněno se u druhého jednání k listinám vyjádřit, rovněž jí bylo odebráno slovo při kladení otázek svědkyni. K porušení zásady rovnosti zbraní a kontradiktornosti mělo dojít tím, že kárný soud zamlčuje informace, které zazněly u jednání a které by mohly přispět k vnější kontrole justice. Náměstek městské státní zástupkyně, jenž byl předvolán jako svědek, ještě před jednáním obdržel přímo od městské státní zástupkyně vyjádření obhájce stěžovatelky ke kárnému návrhu. Kárný návrh byl navíc odůvodněn na základě nezákonně opatřených důkazů, neboť městská státní zástupkyně nebyla oprávněna před jeho podáním vyslýchat jako svědky policisty na záznam o podání vysvětlení podle zákona o státním zastupitelství. Stěžovatelka byla svědkem klientelistických praktik z minulosti týkajících se náměstka městské státní zástupkyně a svou výpověď doložila listinou ručně psanou městskou státní zástupkyní s poznámkami pro jejího náměstka. Kárný soud jí měl vstoupit do závěrečné řeči a znemožnit jí tak využití práva posledního slova.
V.
Shrnutí řízení před Ústavním soudem
45. Pro účely tohoto řízení si Ústavní soud vyžádal spis vedený u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 12 Ksz 7/2018 a vyzval účastníka řízení i vedlejší účastnici řízení k vyjádření se k ústavní stížnosti.
V./a
Vyjádření Nejvyššího správního soudu
46. Kárný soud ve svém vyjádření ze dne 12. 11. 2019, podepsaném soudcem JUDr. Jiřím Pallou, který se podílel na projednání a rozhodování kárné věci stěžovatelky jako předseda senátu 12 Ksz, nad rámec odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl, že mezi trestnou činností obviněných byla objektivní souvislost, a to vztahem mezi organizátorem a pachatelem. Nebyly zjištěny žádné skutečnosti, které by podle ustálené soudní praxe a odborné literatury v zájmu urychlení řízení či z jiných důležitých důvodů odůvodňovaly uplatnění výjimky ze zásady konání společného řízení o související trestné činnosti více osob podle §20 odst. 1 a §23 odst. 1 trestního řádu, na jejímž základě by mohlo dojít k vyloučení věci obviněného O. A. N. do samostatného řízení. Přesto k tomu stěžovatelka udělila policejnímu orgánu pokyn, jehož nesplnění ji přimělo nepodat návrh na vydání příkazu k domovní prohlídce v bydlišti tohoto obviněného. Podnětu k provedení tohoto úkonu v obydlí obviněného A. B. přitom z důvodů, které se podle policejního orgánu vztahovaly na oba obviněné, vyhověla. Tím měla ohrozit řádný průběh a hospodárnost trestního řízení a zmařit provedení důležitého důkazu. Kárný soud měl v napadeném rozhodnutí důkladně objasnit důvody, pro které vedení společného trestního řízení nebránily krátkodobé odlišné procesní postavení obviněných, koluzní vazba obviněného A. B., vydání rozhodnutí o jeho stížnosti proti usnesení o zahájení trestního stíhání, zásada beneficium cohaesionis, taktické důvody ani potřeba potvrzení či vyvrácení obhajoby obviněného A. B. o organizování jeho trestné činnosti O. A. N.
47. Při posuzování podmínek pro uplatnění práva státního zástupce odmítnout pokyn nelze vycházet jen z jazykového výkladu §12e odst. 2 a 3 zákona o státním zastupitelství, ale i výkladu teleologického a systematického, který zohledňuje nadřízené postavení a řídící pravomoci vedoucího státního zástupce. Nesplnění interního dohledového pokynu s odkazem na tato ustanovení se nemůže stát běžnou praxí v soustavě státního zastupitelství. Má jít spíše o krajní prostředek dozorového státního zástupce při řešení sporu mezi ním a vedoucím či jím pověřeným státním zástupcem o naprosto zásadních právních, skutkových či procesních otázkách, jejichž posouzení bude mít podstatný vliv na výsledek trestního řízení (např. při odmítnutí splnění pokynu k trestnímu stíhání pro skutek, který doposud nebyl v právní teorii a praxi považován za trestný čin, nebo nekonání trestního stíhání pro skutek, v němž lze ve světle dosavadní judikatury spatřovat spáchání trestného činu, nebo v případě, že realizace pokynu může vést ke zmaření či značnému ztížení objasňování trestné činnosti v rámci přípravného řízení). Je-li totiž jeho důvodem odlišný právní názor o principiálním právním problému či snaha zabránit hrozícímu zmaření účelu trestního řízení, jde o výraz odpovědného a svědomitého výkonu funkce státního zástupce. Stejným způsobem je možné nahlížet i na nesplnění pokynu o méně významné otázce, pokud má státní zástupce na jeho základě postupovat při vyřizování věci způsobem, který je podle znění příslušné právní normy či soudní judikatury evidentně nezákonný.
48. Výjimečný postup podle §12e odst. 3 zákona o státním zastupitelství ovšem nemůže být prostředkem pro neplnění povinností státních zástupců při vyřizování jejich agendy ani prostorem k vedení nepodstatné právní polemiky či k řešení nevýznamných sporů o správnost či vhodnost postupu při vyřizování jednotlivých trestních věcí mezi adresáty interních dohledových pokynů, které nelze považovat za zjevně protiprávní, a vedoucími či jimi pověřenými státními zástupci. V těchto případech je odmítnutí pokynu porušením povinností státního zástupce vykonávat věci svěřené do působnosti státního zastupitelství a odpovědně plnit své úkoly, které jsou zakotveny v §3 odst. 1 a §24 odst. 1 zákona o státním zastupitelství. Právě takováto situace měla nastat i v posuzované věci, v níž nešlo o spor mezi dozorovou státní zástupkyní a nadřízeným týkající se úkonu, který by měl klíčový význam pro další průběh uvedené trestní věci. K řešení takto podružného sporu však institut odmítnutí splnění pokynu uloženého v rámci vnitřního dohledu nemá sloužit s ohledem na vedoucí a řídící roli vedoucí státní zástupkyně a její pravomoc zasahovat do způsobu vyřizování všech věcí postupem podle §12e odst. 1 zákona o státním zastupitelství. Stěžovatelka se měla řídit závazným pokynem náměstka městské státní zástupkyně o ponechání trestního stíhání obviněných v režimu společného řízení. Pakliže uvedeným způsobem nepostupovala a vnitřní dohledový pokyn odmítla bezdůvodně splnit, závažně porušila své povinnosti státní zástupkyně, čímž spáchala kárné provinění.
49. V kárném postihu stěžovatelky za nesplnění pokynu uloženého v rámci vnitřního dohledu nelze spatřovat potrestání za její právní názor o nutnosti vedení samostatného řízení ohledně jednoho ze spoluobviněných. Tento její odlišný, byť kuriózní a především nesprávný právní názor kárný soud toleroval při posuzování udělení pokynu policejnímu orgánu k vyloučení věci obviněného O. A. N. k samostatnému řízení a nepodání návrhu na vydání příkazu k domovní prohlídce v jeho obydlí a z hlediska kárné odpovědnosti jej vyhodnotil ve prospěch stěžovatelky. Odmítnutím pokynu týkajícího se jen málo podstatné procesní otázky však již stěžovatelka překročila kritickou hranici mezi zastáváním určitého právního názoru a nerespektováním nadřízeného postavení vedoucí státní zástupkyně a její pravomoci udělovat podřízeným státním zástupcům závazné pokyny k postupu při vyřizování jednotlivých věcí.
50. Kárný postih i za náležitě písemně odůvodněné odmítnutí splnění pokynu uloženého v rámci interního dohledu nemůže být pro stěžovatelku překvapivý. Pokyn obecné povahy o dohledu totiž nezakotvuje ničím neomezené právo státního zástupce na nesplnění pokynů svých nadřízených. Právní názor, podle něhož při neodůvodněném (zejména opakovaném) odmítání plnění interních dohledových pokynů není vyloučena odpovědnost státního zástupce za kárné provinění, byl v minulosti vyjádřen také v komentáři k zákonu o státním zastupitelství a v metodickém návodu k provádění vnitřní kontroly a dohledu v soustavě státního zastupitelství ze dne 24. 5. 2007 sp. zn. SL 910/2005. Kárný soud takový případ sice dosud neřešil, to však neznamená, že v dané kárné věci nemohl odmítnutí splnění vnitřního dohledového pokynu posoudit jako kárné provinění a uložit za něho kárné opatření. Výše relativně zřetelně určená hranice mezi přípustným a neodůvodněným odmítnutím splnění pokynů uložených v rámci vnitřního dohledu nemůže státní zástupce nad rozumnou míru znejistit, ve kterých případech mohou použít §12e odst. 3 zákona o státním zastupitelství.
V./b
Vyjádření městské státní zástupkyně
51. Městská státní zástupkyně ve svém vyjádření ze dne 29. 10. 2019 sdělila, že vše podstatné uvedla již v návrhu na zahájení řízení o kárné odpovědnosti ze dne 2. 10. 2018. Přestože nesdílí závěr, že některá jednání stěžovatelky nedosahovala intenzity kárného provinění, napadené rozhodnutí zcela akceptuje. Současně odkázala na znění svého závěrečného návrhu ze dne 27. 5. 2019, které učinila součástí svého vyjádření.
52. Pokud jde o ty body návrhu, v nichž byla stěžovatelka uznána vinnou kárným proviněním, podle městské státní zástupkyně ve věci sp. zn. 4 ZT 27/2018 proběhl vnitřní dohled. O jeho provedení sepsal dne 24. 4. 2018 její náměstek podrobnou zprávu, v níž se vypořádal s jednotlivými argumenty policejního orgánu i stěžovatelky k otázce vedení společného řízení proti oběma obviněným. Pro zajištění jednotného postupu státních zástupců městského státního zastupitelství podle §12e odst. 1 zákona o státním zastupitelství uložil námětek městské státní zástupkyně stěžovatelce pokyn vést společné řízení obviněných v souladu s §20 odst. 1 trestního řádu. Stěžovatelka jej odmítla splnit jako nezákonný z důvodů, že v opačném případě by policejní orgán nečinil primárně úkony, po jejichž provedení by pominuly důvody koluzní vazby. Z její argumentace nicméně není zřejmé, z jakého důvodu by další úkony nemohly probíhat po propuštění obviněného A. B. z vazby. Dohledový pokyn daný stěžovatelce nemohl být nezákonným již z podstaty svého obsahu a konkrétních skutkových a důkazních okolností. Podmínky vedení společného trestního řízení osob v poměru pachatele a organizátora identické trestné činnosti jsou trestním řádem, konstantní judikaturou a bohatou právní praxí jednoznačně dány. Neodborný postup státního zástupce by nikdy neměl být zastírán a omlouván jeho právem na odlišný právní názor.
53. Ve vztahu k výkonu dozoru nad zachováním zákonnosti v přípravném řízení ve věci sp. zn. 4 ZN 2188/2014, jenž byl dne 17. 5. 2018 převeden z náměstka městské státní zástupkyně na stěžovatelku, městská státní zástupkyně uvedla, že stěžovatelce vytýkala nečinnost, a nikoli nesouhlas s převzetím věci. Nelze přisvědčit tvrzením, že období namítané nečinnosti nebylo nikdy předmětem výkonu vnitřního dohledu a že stěžovatelka proto nemohla být ani informována o jeho výsledku a odejmutí věci. V tomto ohledu městská státní zástupkyně rekapituluje okolnosti věci, z nichž plyne, že stěžovatelce byla v předmětné trestní věci prodloužena lhůta k rozhodnutí o stížnosti poškozeného proti rozhodnutí policejního orgánu o odložení věci.
54. Městská státní zástupkyně uznává, že ve věci neprováděla komplexní vnitřní dohled. Pouhým nahlédnutím do všeobecného spisu sp. zn. 4 ZN 2188/2014 v rámci svých kontrolních a řídících pravomocí zjistila, že ze strany stěžovatelky nejsou prováděny žádné úkony. Z praktického hlediska však nelze každou kontrolu, aprobaci, či nahlédnutí do spisu provádět cestou podrobného zápisu a vyhodnocení. V takovém případě by byl prakticky paralyzován výkon řídících pravomocí a dohledových oprávnění vedoucích státních zástupců zcela neúměrnou administrativní zátěží. Pokyn podle §12e zákona o státním zastupitelství je jedním z nástrojů výkonu dohledu, ale je pouze na vedoucím státním zástupci, aby vyhodnotil, zda je jeho uložení ve věci účelné. Stěžovatelka si svou nečinnost vědomě vybrala jako projev nesouhlasu s přidělením věci. V takovém případě úmyslné nečinnosti a jejího motivu stačí pro závěr o kárném provinění i jedna taková věc. Nelze čekat, až se tato vědomá "pracovní vzpoura" rozšíří na vícero věcí. Období průtahů v délce 15 dnů se zdánlivě nemusí jevit jako přespříliš závažné, je ale třeba vzít v potaz, že šlo o eskalovanou nečinnost navazující na její nečinnost v období od 17. 5. 2018 do 17. 6. 2018, na kterou bylo reagováno udělením písemné výtky. Neobstojí ani argument, že jako nečinnost nelze hodnotit případ, je-li věc přidělena státní zástupkyni v rozporu se zákonem. Stěžovatelka svou nečinností nadřadila osobní postoj k zákonnosti přidělení výkonu dozoru nad zachováním zákonnosti v přípravném řízení nad své povinnosti dozorového státního zástupce, který musí v řádné přidělené trestní věci rychle, odborně a účinně konat, i nad práva poškozeného v trestním řízení, o jehož stížnosti v přiměřené době nerozhodla.
V./c
Replika stěžovatelky
55. Na uvedená vyjádření reagovala stěžovatelka replikou ze dne 29. 11. 2019. V případě vyjádření kárného soudu se pozastavila nad tím, že bylo podáno bývalým předsedou senátu 12 Ksz, soudcem JUDr. Jiřím Pallou, ačkoli podle jejího názoru je měl podat současný předseda tohoto senátu, soudce JUDr. Petr Mikeš, Ph.D. Protože podle §30 odst. 4 zákona o Ústavním soudu jedná za soud předseda senátu, je třeba toto vyjádření považovat za jednání podané osobou neoprávněnou. Pokud by navíc vyjádření podal současný předseda senátu 12 Ksz, mohl mít na věc odlišný náhled. V této souvislosti stěžovatelka odkazuje na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2019 sp. zn. 12 Ksz 2/2019, kterým byla zproštěna jiného návrhu městské státní zástupkyně ve skutkově podobné věci a v němž kárný senát rozhodoval v jiném (současném) složení. Skutečnost, že jediný senát (byť převážně v odlišném složení) dospěl k odlišným rozhodnutím ve věci jediné účastnice řízení a v rozpětí několika málo měsíců podle jejího názoru neodpovídá zásadě právní jistoty.
56. Právní názor, že nelze odmítnout pokyn, jde-li jen o věc bez zásadního významu, je v rozporu s dikcí zákona o státním zastupitelství. Je tomu tak z toho důvodu, že nezákonný pokyn nezavazuje, ať již jde o věc zásadní, nebo bagatelní. Takovýto pokyn musí být odmítnut bez ohledu na význam řešené právní otázky. Stěžovatelka měla na svůj názor ohledně zákonnosti jí odmítnutého pokynu právo a není úlohou kárného soudu jej přezkoumávat. Tento soud nemá být faktickým sjednotitelem praxe státních zástupců i celé soustavy státního zastupitelství namísto nejvyššího státního zástupce. Správnost jejího právního názoru mají posuzovat orgány činné v trestním řízení při rozhodování o příslušných procesních prostředcích (např. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2014 č. j. 11 Kss 6/2014-50). Kárný soud nijak nevyvrátil obhajobu stěžovatelky a svůj právní názor, který učinil bez znalosti trestního spisu a konkrétní důkazní situace, řádně a logicky nezdůvodnil.
57. Ačkoli stěžovatelka uznává, že odmítnutí splnit pokyn se nesmí stát běžnou součástí práce státního zástupce a být zneužíváno, v její věci o takový případ nešlo. Bylo to vůbec poprvé, co jako státní zástupkyně odmítla splnit pokyn, a své odmítnutí řádně odůvodnila. Její věc nemožno odlišit od věcí, v nichž bylo Nejvyšším správním soudem rozhodnuto rozhodnutím sp. zn. 12 Ksz 4/2016 a rozhodnutím ze dne 6. 2. 2018 č. j. 12 Ksz 9/2017-120 a v nichž byly kárně obviněné osoby zproštěny návrhů na kárné potrestání za neposlechnutí pokynů nadřízených. Napadené rozhodnutí nereflektuje ani právní názor vyslovený v rozhodnutí sp. zn. 12 Ksz 4/2016, podle něhož nemá-li nesplnění takového závazného pokynu žádný nežádoucí vliv na průběh trestního řízení nebo ovlivňuje-li danou trestní věc negativně pouze nepatrně, neohrožuje vážnost a důvěryhodnost soustavy státních zastupitelství a není výrazem znevažování řídící role a autority nadřízeného státního zástupce, pak jde pouze o formální porušení povinností státního zástupce, které nedosahuje větší intenzity a závažnosti nutné pro naplnění znaků skutkové podstaty kárného provinění. K postihu státního zástupce by se muselo přistoupit jen v případě, že by šlo o natolik závažné a hrubé porušení povinnosti státního zástupce, u něhož by nepostačovala náprava vnitřními mechanismy státního zastupitelství.
58. Stěžovatelka během kárného řízení oponovala závěru o nutnosti vést společné řízení o dosavadní trestné činnosti obdobného charakteru obviněného O. A. N. Tehdy podezřelý O. A. N. ani jeho trestná činnost nebyli uvedeni v záznamu o zahájení úkonů trestního řízení a stěžovatelka nebyla policejním orgánem informována o vedení společného řízení. Až ve fázi vyšetřování bylo požadováno jeho zadržení. Stěžovatelka poukázala na tzv. malé stanovisko Nejvyššího státního zastupitelství ze dne 10. 1. 2019 sp. zn. 1 SL 731/2018, jež připouští také právní názor, že v případě nově zjištěné trestné činnosti, která není uvedena v záznamu o zahájení úkonů trestné činnosti, třeba vydat záznam nový. Řešená problematika úzce souvisí se základní otázkou související s §20 odst. 1 trestního řádu, která zní, zda je v konkrétním případě konání společného řízení s původní trestní věcí namístě, a to zejména s ohledem na veškerá specifika nově zjištěného podezření. Nelze předem jednoznačně definovat, v jakých typových případech je v rámci konání společného řízení zapotřebí sepsání dalšího záznamu o zahájení úkonů trestního řízení k nově odhalené trestné činnosti, a v jakých případech jde naopak o nadbytečný formalismus. Tento závěr si musí učinit příslušný orgán činný v trestním řízení na základě všech konkrétních procesních i skutkových aspektů trestní věci.
59. Kárný soud přisvědčil stěžovatelce v tom ohledu, že použití §150 odst. 2 a §261 trestního řádu, které obsahují zásadu beneficium cohaesionis, přichází v úvahu jen v případě, že bylo ve společném řízení rozhodnuto o více osobách v jednom rozhodnutí o stížnosti či odvolání. Zároveň však uvádí, že pokud by bylo ustanovení o zahájení trestního stíhání obviněného O. A. N. zrušeno a stejný důvod by svědčil také o neopodstatněnosti vyšetřování A. B., mohla by stěžovatelka podle §172 nebo §174 odst. 2 písm. e) trestního řádu zastavit trestní stíhání tohoto obviněného nebo pro nezákonnost zrušit usnesení vydané podle §160 odst. 1 téhož zákona, čímž by bylo dosaženo stejného efektu. Tato právní úvaha kárného soudu je podle stěžovatelky v rozporu s odbornou literaturou. Státní zástupce není oprávněn k volbě mezi postupy podle §172 nebo §174 odst. 2 písm. e) trestního řádu, které mají jasná procesní pravidla a použijí se v naprosto odlišných procesních situacích. Kárný soud nikterak neodlišil dozorové oprávnění státního zástupce od jeho pozice stížnostního orgánu v trestním řádu. Zásadu beneficium cohaesionis lze použít jen ve stížnostním řízení. Pokud mu byl spis již předložen se stížností ze strany policejního orgánu podle §146 odst. 2 písm. a) trestního řádu, pak je v pozici stížnostního orgánu a může rozhodnout o zrušení napadeného usnesení pouze podle §149 odst. 1 trestního řádu.
60. Pokyny obecné povahy vydávané nejvyšším státním zástupcem podle §12 odst. 1 zákona o státním zastupitelství jsou závazné pro státní zástupce, případně i pro další zaměstnance státního zastupitelství. Pokud se stěžovatelka řídila takovýmto pokynem, nemůže za to být kárně postižena. Je třeba odmítnout názor kárného soudu, který v napadeném rozhodnutí pokyn obecné povahy o dohledu nepovažoval za závazný. Od tohoto závěru se přitom odchýlil v rozhodnutí sp. zn. 12 Ksz 2/2019, v němž provedl důkaz tímto pokynem, jejž označil za závazný, a na několika místech jím dokonce argumentoval ve prospěch stěžovatelky. V souladu s uvedeným pokynem obecné povahy musí být pokyn udělený v rámci výkonu dohledu vedoucím státním zástupcem přesně odůvodněn. Nestane-li se tak, nelze dovozovat kárnou odpovědnost. Kárný soud v tomto pozdějším rozhodnutí rovněž odmítl postavení státních zástupců jako podřízených úředníků, kteří bezmyšlenkovitě plní pouze pokyny nadřízeného, aniž by byli oprávněni vědět proč (srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 As 51/2012).
61. V případě napadeného rozhodnutí došlo k tomu, že stěžovatelka se jako státní zástupkyně zasazovala o jí zastávaný právní názor, aniž by jí byl od vedoucí státní zástupkyně (nebo od jejího náměstka) argumentačně předestřen konkurující právní názor. Této role se zhostil až kárný soud, který vyložil - podle jeho názoru - správný postup v trestní věci. Nutno ovšem dodat, že přesně takovou situaci kárný soud posuzoval i v rozhodnutí sp. zn. 12 Ksz 2/2019, v němž kárné provinění neshledal. Konkrétně uvedl, že hodlá-li vedoucí státní zástupce udělit pokyn dozorovému státnímu zástupci při výkonu působnosti, musí tak činit s vědomím, že tím "vstupuje" na jeho místo a vztahují se na něj veškeré požadavky stanovené zákony, včetně odbornosti a transparentnosti jako základních předpokladů pro důvěryhodnost orgánů veřejné žaloby. Ve věci stěžovatelky soustava státního zastupitelství nevyvinula snahu vysvětlit jí, proč jsou její názory nesprávné i přes vznesené argumenty.
VI.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
62. Ústavní soud je příslušný k projednání návrhu. Ústavní stížnost je přípustná [stěžovatelka neměla k dispozici další zákonné procesní prostředky k ochraně práva ve smyslu §75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu")], byla podána včas a osobou k tomu oprávněnou a splňuje i všechny zákonem stanovené náležitosti, včetně povinného zastoupení advokátem (§29 až 31 zákona o Ústavním soudu).
63. Stěžovatelka namítla, že vyjádření Nejvyššího správního soudu v tomto řízení bylo podáno neoprávněnou osobou, neboť podle §30 odst. 4 zákona o Ústavním soudu za soud jedná předseda senátu. Podle jejího názoru se k ústavní stížnosti měl v souladu s tímto ustanovením vyjádřit aktuální předseda senátu 12 Ksz JUDr. Petr Mikeš, Ph.D., jehož vyjádření mohlo být odlišné. Vyjádření, které obdržel Ústavní soud, bylo nicméně podepsáno soudcem JUDr. Jiřím Pallou, který byl podle veřejně dostupného rozvrhu práce Nejvyššího správního soudu předsedou senátu 12 Ksz pouze do 31. 12. 2018.
64. K uvedené námitce se Ústavní soud zabýval otázkou výkladu §30 odst. 4 zákona o Ústavním soudu, podle něhož jedná za soud v řízení před Ústavním soudem předseda senátu. Uvedené ustanovení sice výslovně nespecifikuje, o jakého předsedu senátu má jít, podle ustálené praxe odpovídající účelu tohoto ustanovení by jím však měl být předseda senátu, který se podílel nebo, jde-li o neskončené řízení před soudem, podílí na projednání a rozhodování konkrétní věci, ze které vzešel návrh podaný Ústavnímu soudu nebo které se týká ústavní stížnost. Za soud má proto jednat přímo soudce, který byl nebo je oprávněn věc rozhodovat a od něhož lze očekávat znalost rozhodované věci a sdělení relevantních skutečností. Tento soudce může uplatňovat svá tvrzení a důkazy bez toho, aby byl v tomto ohledu jakkoli omezen ze strany předsedy či místopředsedů soudu, jímž by jinak příslušelo za soud jednat. Předseda nebo místopředseda soudu zároveň nejsou nuceni zaujímat stanovisko ohledně ústavnosti napadeného rozhodnutí či jiného zásahu soudu a fakticky tak hodnotit rozhodovací činnost jednotlivých soudců. Teprve nebude-li zastupování předsedou senátu, který ve věci rozhodoval, možné, je namístě, aby se za soud vyjádřil jiný soudce (např. jiný člen tehdejšího senátu, nebo soudce, který by v souladu s aktuálním rozvrhem práce ve věci rozhodoval jako předseda senátu, jestliže by Ústavní soud napadené rozhodnutí zrušil).
65. Protože návrh na zahájení řízení o kárné odpovědnosti stěžovatelky došel Nejvyššímu správnímu soudu před 31. 12. 2018, v souladu s rozvrhem práce věc projednal a rozhodl v ní senát 12 Ksz ve složení podle rozvrhu práce účinného před tímto datem, jež bylo pro neskončené věci zachováno i po tomto datu. Lze tedy uzavřít, že soudce JUDr. Jiří Palla rozhodoval ve věci stěžovatelky jako předseda senátu v souladu s rozvrhem práce a nic nebránilo tomu, aby jím podepsané vyjádření bylo považováno za vyjádření Nejvyššího správního soudu učiněné v souladu s §30 odst. 4 zákona o Ústavním soudu. Ústavní soud k tomuto vyjádření také přihlédl.
VII.
Posouzení důvodnosti ústavní stížnosti
66. Poté, co se Ústavní soud seznámil s argumentací stěžovatelky a napadenými rozhodnutími, dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
67. V řízení o ústavních stížnostech [čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), §72 a násl. zákona o Ústavním soudu] Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) přezkoumává rozhodnutí či postup orgánů veřejné moci jen z toho hlediska, zda jimi nedošlo k porušení ústavně zaručených základních práv a svobod.
68. Napadeným rozhodnutím byla stěžovatelka jako státní zástupkyně uznána vinnou spácháním kárného provinění podle §28 zákona o státním zastupitelství, za což jí bylo uloženo kárné opatření v podobě snížení platu o 10 % na dobu 6 měsíců. Předmětné kárné opatření nezměnilo nic na tom, že stěžovatelka nadále vykonává funkci státní zástupkyně za v podstatě stejných podmínek (dočasné snížení platu nebylo způsobilé vytvořit faktickou překážku výkonu této funkce), a tudíž jím nemohlo být porušeno její základní právo na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím za rovných podmínek podle čl. 21 odst. 4 Listiny. Napadené rozhodnutí však zasáhlo do jiných jejích práv. Nejenže byl napadeným rozhodnutím dočasně snížen plat, který by jí jinak náležel, ale také jím bylo autoritativně konstatováno, že nezákonným jednáním spáchala kárné provinění, což se dotýká jejích osobnostních práv zaručených v čl. 10 odst. 1 Listiny. Ústavní stížností stěžovatelka rozporuje závěr kárného soudu, že spáchala kárné provinění. Základní rámec ústavněprávního přezkumu napadeného rozhodnutí se týká zejména toho, zda v soudním řízení, v němž bylo rozhodováno o kárném provinění, byly dodrženy zásady spravedlivého procesu.
69. Pro posouzení, zda se stěžovatelka dopustila kárného pochybení odmítnutím pokynu náměstka městské státní zástupkyně ze dne 24. 4. 2018 sp. zn. 1 SPR 270/2018, aby bylo i nadále vedeno společné trestní řízení obou obviněných, jsou v rovině podústavního práva určující §12e odst. 1 až 3 zákona o státním zastupitelství. Ustanovení §12e odst. 1 tohoto zákona stanoví oprávnění vedoucího státního zástupce vykonávat dohled nad postupem státních zástupců a vyšších úředníků působících u státního zastupitelství, v jehož čele stojí, a dávat jim pokyny k postupu při vyřizování věcí v příslušnosti tohoto státního zastupitelství. Podle §12e odst. 2 věty první zákona o státním zastupitelství jsou státní zástupci povinni se pokyny vedoucího státního zástupce nebo jím pověřeného státního zástupce řídit, s výjimkou pokynu, který je v konkrétní věci v rozporu se zákonem. Na toto ustanovení pak navazuje §12e odst. 3 zákona o státním zastupitelství, podle něhož odmítne-li státní zástupce z důvodu podle odstavce 2 pokyn splnit, sdělí neprodleně důvody odmítnutí písemně státnímu zástupci, který pokyn vydal. Pokud ten na pokynu trvá, předloží věc neprodleně se svým stanoviskem vedoucímu státnímu zástupci. Vedoucí státní zástupce je oprávněn pokyn zrušit, a pokud tak neučiní, vyřídí věc státní zástupce, který pokyn vydal. Vydal-li pokyn vedoucí státní zástupce, vyřídí věc sám.
70. Odmítnutí pokynu podle §12e odst. 2 zákona o státním zastupitelství se může týkat jakéhokoli pokynu, který by byl v rozporu se zákonem. Znění tohoto ustanovení vylučuje výklad, který by umožňoval odmítnout pouze nezákonný pokyn mající zásadní význam pro konkrétní věc. Současně však odmítnutí nemůže být založeno jen na subjektivním hledisku státního zástupce. Nemůže být prostředkem pro pouhou polemiku s nadřízeným státním zástupcem ohledně správnosti právního názoru. Ustanovení §12e odst. 2 zákona o státním zastupitelství nezakládá právo státního zástupce prosadit si svůj právní názor při vyřizování jeho věci, nýbrž mu umožňuje odmítnout pokyn založený na právním názoru, který neobstojí z hlediska obecně uznávaných metod výkladu právních předpisů, a nelze jej tudíž považovat za hájitelný. Tím spíše pak platí, že hájitelný musí být právní názor, kterým státní zástupce určitý pokyn rozporuje. Tento právní názor se musí vždy pohybovat v určitém přijatelném rámci, pro jehož identifikaci může mít význam i rozhodovací činnost obecných soudů, činnost státního zastupitelství či odborná literatura, zejména půjde-li v praxi soudů či státního zastupitelství o ustálený výklad právních předpisů.
71. Ústavní soud se tak dále zabýval otázkou, zda se kárný soud nedopustil nepřípustného výkladu §12e odst. 2 zákona o státním zastupitelství, jestliže nepovažoval stěžovatelkou uvedené důvody odmítnutí pokynu náměstka městské státní zástupkyně v trestní věci sp. zn. 4 ZT 27/2018 za opodstatňující takovýto postup. Kárný soud v rámci svého posouzení musel provést výklad příslušných ustanovení trestního řádu či zákona o státním zastupitelství, neboť jde o nezbytný předpoklad posouzení návrhu na kárné potrestání. V této skutečnosti nelze shledat nepřípustné zasahování do pravomoci orgánů činných v trestním řízení. Dále je namístě připomenout, že stěžovatelka odmítla splnit pokyn, aby bylo ve věci obviněných A. B. a O. A. N. vedeno společné řízení, ze dvou důvodů, pro které mělo být společné řízení nezákonné. První z nich lze podle Ústavního soudu vyjádřit tak, že společné řízení bylo v rozporu s §150 odst. 2 trestního řádu, které stanoví pro rozhodování o stížnosti zásadu beneficium cohaesionis, jejíž uplatnění je podmíněno tím, že státní zástupce rozhodne o stížnostech všech spoluobviněných současně. To by však již v případě společného řízení ve věci obou obviněných nebylo možné, protože stěžovatelka v době, kdy vydala pokyn vést obě řízení samostatně, již o stížnosti obviněného A. B. rozhodla. Druhý důvod pak měl spočívat v nutnosti zajistit, aby v trestním řízení byly urychleně prováděny úkony, jež opodstatňovaly koluzní vazbu obviněného A. B. Společné řízení by podle stěžovatelky tomuto postupu v rozporu s §2 odst. 4 větou první trestního řádu bránilo, čímž by vznikl nezákonný stav, v jehož rámci by bylo bezdůvodně prodlužováno trvání této vazby. Nad rámec výše shrnutých důvodů stěžovatelka poukazovala i na některé taktické důvody, které ale nemohou založit důvod pro odmítnutí pokynu vedoucího státního zástupce.
72. Oběma důvody se obsáhle zabýval kárný soud, s jehož právními závěry se Ústavní soud plně ztotožňuje. Jakékoli posouzení těchto důvodů musí reflektovat §20 odst. 1 větu první trestního řádu, podle něhož se proti všem obviněným, jejichž trestné činy spolu souvisí, o všech útocích pokračujícího nebo hromadného trestného činu a o všech částech trvajícího trestného činu koná společné řízení, pokud tomu nebrání důležité důvody. To znamená, že konání společného řízení je pravidlem, a jen výjimečně mohou existovat důvody pro odlišný postup. Ústavní soud nemá žádné pochybnosti o tom, že v případě trestního stíhání obviněných A. B. a O. A. N. byly zákonné podmínky pro konání společného řízení dány. Nezákonnost společného řízení nelze dovozovat z pouhé skutečnosti, že v době zahájení trestního stíhání obviněného O. A. N. již bylo rozhodnuto o stížnosti A. B. proti usnesení o zahájení jeho trestního stíhání. I kdyby obviněnému A. B. skutečně svědčil případný důvod zrušení usnesení o zahájení trestního stíhání obviněného O. A. N., nic by nebránilo dozorujícímu státnímu zástupci, aby jej ve vztahu k prvnímu obviněnému zohlednil odpovídajícím procesním způsobem. Právě v tomto smyslu nutno rozumět poukazu kárného soudu na §172 a §174 odst. 2 písm. e) trestního řádu. Tím by byl naplněn účel zásady beneficium cohaesionis, aniž by tato zásada byla přímo použita.
73. Nezákonnost společného řízení zjevně nemůže založit ani samotná skutečnost, že jeden ze spoluobviněných je ve vazbě z důvodu podle §67 písm. b) trestního řádu. Povinnost postupovat tak, aby nebyla bezdůvodně prodlužována doba trvání vazby, se na orgány činné v trestním řízení vztahuje bez ohledu na to, zda ve věci spoluobviněných bylo vedeno společné řízení nebo dvě samostatná řízení. Rovněž bude přirozeně docházet k provádění úkonů i ve věci druhého spoluobviněného, aniž by bylo podstatné, zda jde formálně o jedno řízení. Ani v rámci společného řízení nelze předpokládat, že při koluzní vazbě jednoho ze spoluobviněných přestává státní zastupitelství vykonávat úkony ve vztahu k ostatním spoluobviněným, což ale neznamená, že tím může bezdůvodně prodlužovat důvodnost této vazby. Obecně sice nelze vyloučit, že určitý pokyn v trestní věci obviněného, jež se nachází v koluzní vazbě, může být nezákonný pro rozpor s povinností projednat trestní věc urychleně bez zbytečných průtahů podle §2 odst. 4 trestního řádu, takovýto závěr však nelze spojovat s pouhým pokynem vést společné řízení.
74. Stěžovatelkou uvedené důvody proto nejsou způsobilé odůvodnit závěr o nezákonnosti pokynu, který jí udělil náměstek městské státní zástupkyně, a lze je hodnotit nanejvýš jako její odlišný názor na vhodnost procesního postupu. Její výklad, byť byl veden snahou chránit základní práva a svobody obviněných, přisuzuje společnému řízení důsledky, které z relevantní zákonné úpravy dovodit nelze, a fakticky tak vlastně váže vedení společného řízení na neexistující podmínky. Právě zjevná neudržitelnost právního názoru stěžovatelky odlišuje posuzovanou věc od jiné její věci, na kterou poukazovala ve svých vyjádřeních a v níž byla návrhu na zahájení řízení o kárné odpovědnosti státního zástupce zproštěna (viz rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 12 Ksz 2/2019). Pakliže kárný soud uzavřel, že ve věci stěžovatelky nebyly splněny zákonné podmínky pro odmítnutí pokynu, učinil tak v souladu §12e odst. 2 zákona o státním zastupitelství.
75. Stěžovatelka se měla dopustit kárného provinění i ve věci vedené pod sp. zn. 4 ZN 2188/2014 vědomým nevykonáváním dozoru nad zachováním zákonnosti v přípravném řízení s poukazem na to, že jí tato věc měla být městskou státní zástupkyní přidělena jako sankce za odmítnutí pokynu uděleného v rámci vnitřního dohledu. Stěžovatelce nebylo kladeno za vinu, že vyjádřila nesouhlas s postupem při výkonu správy státního zastupitelství, a v tomto ohledu není nejasný ani výrok napadeného rozhodnutí. Vytýkána jí byla nečinnost v uvedené trestní věci, která měla za následek, že nebylo bez zbytečného odkladu rozhodnuto o stížnosti poškozené proti usnesení o odložení věci. Namítá-li stěžovatelka, že v napadeném rozhodnutí není uvedeno, jaké zákonné ustanovení státní zástupce porušil, není pochyb, že jde o porušení povinnosti rozhodnout o stížnosti vyplývající z jeho působnosti založené §146 odst. 2 písm. a) trestního řádu. Nečinnost stěžovatelky neopodstatňoval ani její poukaz na povinnost státního zástupce podle §24 odst. 1 zákona o státním zastupitelství odmítnout jakýkoli vnější zásah nebo jiný vliv. Stěžovatelka mohla využít možnost nechat posoudit namítané přidělení tří nových věcí v rámci interních kontrolních mechanismů a této možnosti také využila. V mezidobí však byla povinna v uvedené trestní věci řádně vykonávat své povinnosti dozorové státní zástupkyně. Ze skutkových zjištění nevyplývá ani žádná další okolnost, která by odůvodňovala její nečinnost. Zbývá dodat, že v této části se návrhem na zahájení řízení o kárné odpovědnosti dostatečně zabýval kárný soud, jehož závěry jsou náležitě a přesvědčivě odůvodněny, a Ústavní soud nepovažuje za nutné k nim cokoli dodávat. V této části nešlo o nepřezkoumatelné rozhodnutí.
76. Porušení práva na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny pak spatřuje stěžovatelka v některých tvrzených pochybeních kárného soudu, jež se týkají jí předložených písemných materiálů, či omezení některých jejích procesních práv, případně též v některých nedostatcích odůvodnění. Ústavní soud s ohledem na obsah příslušného spisu vedeného kárným soudem, včetně v něm obsažených protokolů o jednáních, neshledal, že by tyto námitky byly důvodné, natožpak způsobilé zpochybnit napadené rozhodnutí kárného soudu jako celek. Mimoto se již Ústavní soud blíže nezabýval stěžovatelkou kritizovanými poměry na městském státním zastupitelství. Ve shodě s kárným soudem totiž uzavřel, že nešlo o skutečnosti, které by byly relevantní pro posouzení návrh městské státní zástupkyně na zahájení řízení o kárné odpovědnosti.
77. Ústavní soud považuje za přiléhavé závěry kárného soudu, podle nichž spáchala stěžovatelka ve výroku napadeného rozhodnutí specifikovanými dílčími útoky kárné provinění podle §28 zákona o státním zastupitelství. V podrobnostech postačí odkázat na relevantní části odůvodnění tohoto rozhodnutí, které jsou obsáhle shrnuty v úvodních částech tohoto usnesení. V právních závěrech kárného soudu nelze spatřovat vybočení ze zásad spravedlivého procesu či jiné kvalifikované pochybení, s nímž by bylo možné spojovat závěr o porušení základního práva stěžovatelky na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny nebo jiného jejího ústavně zaručeného základního práva nebo svobody.
VIII.
Závěr
78. Z těchto důvodů rozhodl Ústavní soud podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení o odmítnutí ústavní stížnosti stěžovatelky.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 10. prosince 2020
Kateřina Šimáčková v. r.
předsedkyně senátu