ECLI:CZ:US:2020:2.US.4117.19.1
sp. zn. II. ÚS 4117/19
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Kateřiny Šimáčkové a soudců Ludvíka Davida (soudce zpravodaj) a Vojtěcha Šimíčka ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky Colosseum, a. s., se sídlem Londýnská 730/59, Praha 2, zastoupené Mgr. Viktorem Klímou, advokátem se sídlem Melantrichova 477/20, Praha 1, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2019 č. j. 6 Afs 273/2018-123, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 7. 2018 č. j. 6 Af 59/2015-96, rozhodnutí bankovní rady České národní banky ze dne 17. 6. 2015 č. j. 2015/064745/CNB/110 a rozhodnutí České národní banky ze dne 3. 3. 2015 č. j. 2015/24131/570, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Stěžovatelka se ústavní stížností domáhá zrušení v záhlaví označených rozhodnutí, neboť má za to, že jimi bylo porušeno její právo na soudní ochranu zaručené čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), právo na zákonného soudce zaručené čl. 38 odst. 1 Listiny, právo vyjádřit se k provedeným důkazům zaručené čl. 38 odst. 2 Listiny a právo na ochranu vlastnictví zaručené čl. 11 Listiny, jakož i zásada zákonnosti zaručená čl. 39 Listiny a principy stanovené v čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").
2. Ústavní soud z ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí zjistil, že stěžovatelka je akciovou společností, která má povolení k činnosti obchodníka s cennými papíry, a v rámci své činnosti poskytuje hlavní a doplňkové investiční služby. V záhlaví uvedeným rozhodnutím České národní banky byla uznána vinnou ze spáchání správních deliktů podle §157 odst. 2 písm. c) a §157 odst. 2 písm. b) zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, ve znění účinném do 31. 5. 2016 (dále jen "zákon o podnikání na kapitálovém trhu"), a byla jí uložena pokuta ve výši 3 000 000 Kč. Prvními dvěma skutky porušila povinnost uchovávat záznamy o komunikaci s klienty stanovenou v §17 odst. 1 písm. b) zákona o podnikání na kapitálovém trhu. Třetím skutkem porušila povinnost jednat kvalifikovaně, čestně a spravedlivě a v nejlepším zájmu zákazníků stanovenou §15 odst. 1 zákona o podnikání na kapitálovém trhu, neboť se ve vztahu k devíti zákazníkům dopustila ve vymezeném období nadměrného obchodování (tzv. churningu), tedy zakázané praktiky, kterou obchodník s cennými papíry sleduje především maximalizaci svého příjmu z poplatků za realizaci obchodů. Bankovní rada České národní banky (dále jen "bankovní rada") v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítla stěžovatelkou podaný rozklad a rozhodnutí České národní banky potvrdila.
3. Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") v záhlaví označeným rozsudkem zamítl žalobu proti citovaným správním rozhodnutím. Nejvyšší správní soud v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl stěžovatelčinu kasační stížnost, přičemž ve svém posouzení vycházel z usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 2084/18 ze dne 27. 8. 2019 (dostupné tak jako ostatní zde uvedená rozhodnutí Ústavního soudu na https://nalus.usoud.cz/) týkajícího se totožného správního deliktu téže stěžovatelky. Od závěrů vyslovených v citovaném usnesení se Ústavní soud nemá důvod odchýlit ani v nyní posuzované věci.
4. V podstatě shodnou argumentaci jako v předchozích řízeních stěžovatelka předkládá i nyní v ústavní stížnosti. Namítá, že byla shledána vinnou ze spáchání správního deliktu na základě aplikace právně neurčitého pojmu, tzv. nadměrného obchodování neboli churningu, který není vyložen v právních předpisech ani v judikatuře. Domnívá se, že §15 odst. 1 zákona o podnikání na kapitálovém trhu není dostatečně konkrétní a skutková podstata správního deliktu je příliš obecná, v řízení tak byla porušena zásada zákonnosti. Zákonodárce pouze doslovně převzal znění evropské směrnice, čímž nedošlo k řádné implementaci. Česká národní banka měla povinnost prokázat úmysl stěžovatelky obohatit se na úkor svých zákazníků, což však neučinila. Stěžovatelka má za to, že došlo k promlčení její odpovědnosti za správní delikt; Česká národní banka měla nejpozději do 90 dnů od realizace konkrétních obchodů stěžejní indicie o zahájení správního řízení, neboť jsou jí zasílány pravidelné měsíční zprávy. Stěžovatelka považuje odůvodnění správních rozhodnutí za nepodložené, nekonkrétní a v rozporu se stanoviskem Komise pro cenné papíry; výpočty České národní banky nejsou správné a výběr rozhodného období je účelový. Nepřiměřeně vysokým trestem byla stěžovatelka zkrácena na svém právu vlastnit majetek.
5. Stěžovatelka dále uvádí, že nahrávky použité jako důkaz ve správním řízení byly použity nezákonně, neboť jejich využitím došlo k nepřiměřenému omezení práva na ochranu soukromého života stěžovatelky, jejích zaměstnanců i zákazníků. Stěžovatelka má za to, že §8 zákona č. 15/1998 Sb., o dohledu v oblasti kapitálového trhu a o změně a doplnění dalších zákonů, v rozhodném znění, není v souladu s právem Evropské unie na ochranu soukromí a navrhuje předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie. V souvislosti s nahrávkami došlo rovněž k porušení zákazu sebeobviňování, neboť stěžovatelka nebyla poučena o důvodu, pro který musí vydat požadované nahrávky. Stěžovatelka rovněž namítá, že byla porušena její procesní práva, neboť nebyla přítomna provedení důkazu zvukovými nahrávkami. Stěžovatelka rovněž brojí proti vypořádání své námitky podjatosti ze strany Nejvyššího správního soudu.
6. Pro vypořádání ústavní stížnosti není podrobnější rekapitulace průběhu řízení a napadených rozhodnutí účelná, samotným účastníkům jsou všechny skutečnosti známy.
7. Ústavní soud nejprve posoudil splnění podmínek řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastníkem řízení, ve kterém byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s požadavky zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario), neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
8. Ústavní soud dále posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že tato představuje zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem, přičemž jde o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního, kdy Ústavní soud může obvykle rozhodnout bez dalšího, jen na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v samotné ústavní stížnosti.
9. Ústavní soud připomíná, že není povolán k přezkumu správnosti aplikace podústavního práva; jeho úkolem je totiž v řízení o ústavní stížnosti ochrana ústavnosti [čl. 83 a čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy], nikoliv "běžné" zákonnosti. Ústavnímu soudu proto nepřísluší, aby prováděl přezkum rozhodovací činnosti obecných soudů ve stejném rozsahu, jak to činí obecné soudy; v posuzovaném případě konkrétně Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti, resp. krajský soud v řízení o správní žalobě, anebo dokonce správní orgány. Námitky stěžovatelky obsažené v ústavní stížnosti jsou ve své podstatě pouze pokračováním polemiky se skutkovými hodnoceními a právními závěry obecných soudů a správních orgánů, přičemž jejich opětovné přednesení v ústavní stížnosti svědčí spíše o snaze stěžovatelky alespoň v řízení před Ústavním soudem dosáhnout potvrzení svého názoru. Tímto nicméně stěžovatelka staví Ústavní soud právě do pozice další instance v systému obecného soudnictví, která mu však s ohledem na výše uvedené nepřísluší. Právo na spravedlivý proces nelze zaměňovat s právem na úspěch ve věci. V nyní projednávaném případě přitom Ústavní soud nezjistil, že by došlo v závěrech napadených rozhodnutí k ústavněprávnímu pochybení; v ústavní stížnosti totiž neshledal nic, co by věc posunulo do ústavněprávní roviny. Napadená rozhodnutí jsou řádně odůvodněna a Ústavní soud neshledává, že by byla projevem svévole či byla v extrémním rozporu s principy spravedlnosti.
10. Základní námitku stěžovatelky týkající se neurčitosti skutkové podstaty správního deliktu podle §157 odst. 2 písm. b) zákona o podnikání na kapitálovém trhu, kterého se obchodník s cennými papíry dopustí také tím, že při jednání se zákazníky poruší povinnost jednat kvalifikovaně, čestně a spravedlivě a v nejlepším zájmu zákazníků podle §15 odst. 1 tohoto zákona, vypořádal již Ústavní soud ve výše citovaném usnesení sp. zn. III. ÚS 2084/18. Každý obchodník s cennými papíry si musí být vědom, že povinnost stanovená §15 odst. 1 zákona o podnikání na kapitálovém trhu zahrnuje zákaz nadměrného obchodování. Není úlohou Ústavního soudu, ani soudů obecných, stavět se do role orgánu regulujícího podnikání na kapitálovém trhu a autoritativně stanovovat, že určité obchodování vykazuje znaky nadměrného obchodování; k tomu není ostatně ani odborně kvalifikován. Úlohou soudů je především posoudit, zda závěr o tom, že určité jednání je nadměrným obchodováním, byl správním orgánem náležitě a přesvědčivě odůvodněn, a zda subjekt, jenž byl uznán vinným spácháním správního deliktu, mohl tuto povahu svého jednání s ohledem na své postavení profesionála, splňujícího zákonem předepsanou kvalifikaci pro obchodování s cennými papíry, předvídat. Ústavní soud dospěl k závěru, že uvedené požadavky byly v posuzované věci naplněny; závěry České národní banky jsou řádně odůvodněny, nejsou po věcné stránce neudržitelné a bylo je možné předvídat.
11. Závěr, že se stěžovatelka dopustila nadměrného obchodování, je založen na zjištěních ohledně hodnoty ukazatele C/E, počtu provedených obchodů za předmětné období, absolutní výše poplatků odvedených zákazníky v poměru k jejich vstupní investici a podílu účastníka řízení na ziscích generovaných poplatky. Česká národní banka odůvodnila, že ukazatel C/E vypovídá o reálném poměru nákladů hrazených zákazníkem ve vztahu k reálné průměrné hodnotě majetku zákazníka. Jako takový nemá jiný účel, než stanovit, jaký procenty vyjádřený zisk musí zákazníkovy obchody vygenerovat, aby pro něj obchody nebyly ztrátové. Racionální investor přitom stanovuje svoji investiční strategii s ohledem na skutečný objem svých investovaných prostředků. Možnost dosažení zisku poměřuje náklady, které k jeho dosažení musí vynaložit, a rizikem, které musí nést. Frekventované obchodování zvyšuje transakční náklady takovým způsobem, že i nízké poplatky za jednotlivý provedený obchod v celkovém objemu obchodování mohou mít devastující účinek na majetek zákazníka. Nastává tak situace, že zákazník veškerý svůj zisk a část svého majetku odvádí poskytovateli investiční služby, zatímco veškeré ztráty nese sám, bez možnosti dosáhnout zisku adekvátního podstoupenému riziku. Všechny uvedené ukazatele ve svém souhrnu opodstatňují závěr, že investiční strategie, kterou v rámci svého investičního poradenství stěžovatelka doporučovala dotčeným zákazníkům, přináší prospěch pouze jí. Dotčení zákazníci neměli vlastní investiční strategie, nebyli profesionály v obchodování s deriváty s pákovým efektem a při svých investicích vycházeli z pokynů (doporučení) stěžovatelky, nemohli proto sami rozpoznat rizika plynoucí z doporučení stěžovatelky. Stěžovatelka je za této situace měla poučit o rizikách zvolených investičních strategií a pokračovat v nich pouze v případě, že na tom budou dotčení zákazníci po seznámení se s těmito riziky trvat, případně jim mohla doporučit jinou investiční strategií. Povinnost takto postupovat pro ni jako profesionálního obchodníka s cennými papíry byla seznatelná, neboť odlišné jednání bylo zjevně v rozporu se zájmy dotčených zákazníků.
12. Na uvedených závěrech nemění nic ani skutečnost, že Česká národní banka neměla v době, kdy došlo ke spáchání správního deliktu, zpracovanou metodiku, z níž by vyplynul její obecný přístup k nadměrnému obchodování u investičních nástrojů s pákovým efektem. Jakkoli by vypracování takovéto metodiky bylo žádoucí, seznatelnost obsahu výše vymezené povinnosti podle §15 odst. 1 zákona o podnikání na kapitálovém trhu pro obchodníky s cennými papíry nebyla její existencí podmíněna. Rovněž platí, že praktika nadměrného obchodování musí vždy být posouzena s ohledem na konkrétní okolnosti případu. Stěžovatelka má povinnost postupovat při obchodování na kapitálových trzích výhradě v souladu se zájmy svých zákazníků; neexistuje ústavně zaručené právo na to, aby regulující orgán předem stanovil výši maximálních zisků, kterých může obchodník s cennými papíry na úkor svých zákazníků dosahovat.
13. K námitce nesprávné implementace předmětného zákonného ustanovení ve vztahu k právu Evropské unie Ústavní soud konstatuje, že mezi jeho kompetence podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy nepatří přezkoumávat soulad národní právní úpravy s unijním právem, ale pouze s ústavním pořádkem [viz podrobně nález sp. zn. Pl. ÚS 4/17 ze dne 11. 2. 2020 (148/2020 Sb.)]. Závazky plynoucí z práva Evropské unie je především třeba zohledňovat při výkladu a aplikaci podústavního práva, včetně povinnosti upřednostnit tzv. eurokonformní výklad. S ohledem na institucionální záruky řádné implementace práva Evropské unie do vnitrostátního řádu (viz zákonné kompetence odboru kompatibility s právem EU při Úřadu vlády České republiky) mohou obecné soudy důvodně předpokládat, že zákonná úprava požadavky kompatibility s právem EU naplňuje. K prokázání opaku musí účastník řízení uvést konkrétní a řádně podloženou argumentaci, nikoli pouze obecné tvrzení. V posuzované věci stěžovatelka v řízení před Nejvyšším správním soudem pouze obecně poznamenala, že zákonodárce doslovně převzal znění právních předpisů Evropské unie a nikterak je nekonkretizoval.
14. S námitkou promlčení odpovědnosti za správní delikt se již řádně vypořádal Nejvyšší správní soud. Počátek běhu roční subjektivní prekluzivní lhůty nelze ztotožnit s okamžikem, kdy obchodník s cennými papíry plní vůči České národní bance svou pravidelnou informační povinnost, nýbrž s okamžikem vědomosti správního orgánu o skutkových okolnostech protiprávního jednání v takovém rozsahu, který vůbec umožní alespoň předběžné posouzení, že došlo k porušení právní povinnosti. V posuzovaném případě tomu bylo okamžikem doručení stížnosti konkrétního zákazníka na praxi stěžovatelky. Ústavní soud tento závěr neshledává z hlediska ústavně zaručených práv stěžovatelky neudržitelným, do výkladu a aplikace podústavního práva mu nenáleží zasahovat. Obdobně obecné soudy řádně vypořádaly námitky stěžovatelky ohledně nepřiměřenosti uloženého trestu. Stěžovatelka s posouzením obecných soudů nijak nepolemizuje, pouze jednou větou namítá zásah do práva na ochranu vlastnictví. Nepřípustné porušení práva na ochranu vlastnictví v souvislosti s uloženou pokutou Ústavní soud neshledal.
15. Dalším okruhem námitek stěžovatelka brojí proti použití nahrávek telefonických hovorů jako důkazu ve správním řízení. Ústavní soud předně konstatuje, že pokud stěžovatelka neuplatnila argumentaci zásahem do práva na soukromí před obecnými soudy, nelze ji s ohledem na zásadu subsidiarity řízení o ústavních stížnostech vznášet před Ústavním soudem. Pokud jde o porušení zákazu sebeobviňování, Ústavní soud přisvědčuje závěru Nejvyššího správního soudu, že pouhým vyžádáním potřebných informacích vztahujících se k přezkoumávanému skutkovému stavu nemohlo dojít k porušení zákazu sebeobviňování, neboť se jednalo pouze o předložení záznamů, které byla stěžovatelka ze zákona povinna evidovat. Zákaz sebeobviňování nelze vykládat tak, aby byl fakticky znemožněn výkon dohledové pravomoci regulátora kapitálového trhu, která je s ohledem na sofistikovanost a výši na kapitálovém trhu probíhajících transakcí odůvodněna silným veřejným zájmem. Pokud jde o námitku neprovedení důkazu zvukovými nahrávkami při ústním jednání, obecné soudy se touto námitkou řádně zabývaly a odůvodnily, z jakého důvodu tato dílčí vada neměla z hlediska celkového posouzení za následek nezákonnost napadeného rozhodnutí České národní banky; stěžovatelka měla dostatečný prostor pro seznámení se s veškerými důkazními prostředky založenými ve spise a pro vyjádření se k nim.
16. Ústavní soud konečně neshledává důvodnou ani námitku týkající se nevypořádání námitky podjatosti soudců Nejvyššího správního soudu. Námitku podjatosti je třeba formulovat konkrétně vůči specifickým soudcům a odůvodnit ji odkazem na konkrétní okolnosti zavdávající pochybnost o jejich nestrannosti. Ústavní soud se ztotožňuje se závěrem Nejvyššího správního soudu, že apel stěžovatelky, aby ve věci rozhodovali pouze soudci, kteří prohlásí, že nemají žádný osobní vztah k vyjmenovaným členům bankovní rady a rozkladové komise, tyto náležitosti nesplňuje. Pokud jde o na několika místech zpochybňovanou zákonnost rozhodnutí Nejvyššího správního soudu z důvodu změny složení rozhodujícího senátu, pak Ústavní soud konstatuje, že Nejvyšší správní soud stěžovatelce v bodu 44 napadeného rozsudku podrobně vysvětlil, z jakého důvodu ke změně došlo a že se tak stalo zcela v souladu se zákonem a platným rozvrhem práce.
17. S ohledem na výše uvedené Ústavní soud uzavírá, že naříkaná základní práva stěžovatelky napadenými rozhodnutími porušena nebyla. Ústavní soud proto ústavní stížnost odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 28. dubna 2020
Kateřina Šimáčková, v. r.
předsedkyně senátu