ECLI:CZ:US:2020:3.US.101.20.1
sp. zn. III. ÚS 101/20
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Zemánka (soudce zpravodaje) a soudců Radovana Suchánka a Vojtěcha Šimíčka o ústavní stížnosti Města Březová nad Svitavou, sídlem Moravské náměstí 1, Březová nad Svitavou, zastoupeného Mgr. Janem Šmídem, advokátem, sídlem Jugoslávská 620/29, Praha 2 - Vinohrady, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. listopadu 2019 č. j. 6 Afs 142/2019-53, rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích ze dne 5. června 2019 č. j. 52 Af 47/2017-236, rozhodnutím Odvolacího finančního ředitelství ze dne 4. července 2017 č. j. 29736/17/5000-10480-712262 a č. j. 29737/17/5000-10480-712262 a platebním výměrům Finančního úřadu pro Pardubický kraj ze dne 9. prosince 2016 č. j. 1763927/16/2800-31472-602819 a č. j. 1763929/16/2800-31472-602819, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích, Odvolacího finančního ředitelství, sídlem Masarykova 427/31, Brno a Finančního úřadu pro Pardubický kraj, sídlem Boženy Němcové 2625, Pardubice, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena jeho základní práva zaručená ústavním zákonem, zejména čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 1, čl. 36 odst. 1, čl. 39 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy.
2. Z obsahu ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí vyplývají následující skutečnosti. Rozhodnutím Finančního úřadu pro Pardubický kraj (dále jen "správce daně") ze dne 9. 12. 2016 č. j. 1763927/16/2800-31472-602819 byl stěžovateli vyměřen odvod za porušení rozpočtové kázně do Státního fondu životního prostředí ve výši 498 822 Kč. Správce daně dospěl k závěru, že stěžovatel při zadání veřejné zakázky na projekt "Splašková kanalizace a ČOV Březová nad Svitavou" porušil postup stanovený v §61 odst. 4 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění do 31. 3. 2012 (dále jen "zákon o veřejných zakázkách"), tím, že při losování z důvodu omezení počtu zájemců o účast v užším řízení nedodržel zásadu transparentnosti, když před zahájením losování prostřednictvím elektronického zařízení, kterým mělo být provedeno omezení počtu zájemců, neumožnil přečíslování zájemců o účast v užším řízení, přestože o to jeden z přítomných zástupců požádal, čímž se dopustil porušení rozpočtové kázně. S ohledem na další okolnosti (použití elektronického losovacího zařízení znemožňujícího z povahy věci účinnou kontrolu samotného procesu losování na místě samém), vznikly pochybnosti o řádném průběhu losování, když právě vyhovění navrhovanému přečíslování zájemců bylo nezbytnou podmínkou zachování předpokladu transparentnosti losování, neboť tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. Proti rozhodnutí správce daně podal stěžovatel odvolání, které bylo rozhodnutím Odvolacího finančního ředitelství (dále jen "finanční ředitelství") ze dne 4. 7. 2017 č. j. 29736/17/5000-10480-712262 zamítnuto a rozhodnutí správce daně bylo potvrzeno. Finanční ředitelství v odůvodnění svého rozhodnutí uvedlo, že k naplnění zásady transparentnosti je zapotřebí, aby celý postup losování nevzbuzoval pochybnosti o jeho průběhu, použitém zařízení či splnění povinností ze strany zadavatele; v situaci, kdy správce daně konstatoval netransparentnost předmětného losování, došlo k přenesení důkazního břemene zpět na stěžovatele, který tak byl povinen prokázat své tvrzení tak, aby odstranil pochybnosti správce daně. Stěžovatelem navrhované důkazní prostředky by přitom nemohly prokázat stav losovacího zařízení v okamžiku samotného losování. Finanční ředitelství mělo za to, že správce daně v projednávané věci rozhodl v souladu s rozhodovací praxí správních soudů stran předmětné sporné otázky.
3. Rozhodnutím správce daně ze dne 9. 12. 2016, č. j. 1763929/16/2800-31472-602819 byl stěžovateli vyměřen odvod za porušení rozpočtové kázně do Národního fondu ve výši 8 479 960 Kč. Proti rozhodnutí správce daně podal stěžovatel odvolání, které bylo rozhodnutím finančního ředitelství ze dne 4. 7. 2017 č. j. 29737/17/5000-10480-712262 zamítnuto a rozhodnutí správce daně bylo potvrzeno. V odůvodnění tohoto rozhodnutí finanční ředitelství dospělo k týmž závěrům jako v odůvodnění svého rozhodnutí z téhož dne č. j. 29736/17/5000-10480-712262.
4. Obě citovaná rozhodnutí finančního ředitelství napadl stěžovatel žalobou ke Krajskému soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích (dále jen "krajský soud"), který žalobu rozsudkem ze dne 5. 6. 2019 č. j. 52 Af 47/2017-236 zamítl, neboť souhlasil se závěry finančních orgánů o porušení zásady transparentnosti. Krajský soud předně odmítl, že by finanční ředitelství považovalo za porušení §6 zákona o veřejných zakázkách existenci pouhé jedné skutečnosti. Finanční ředitelství shledalo porušení zásady transparentnosti v kombinaci vícero prvků, a to zejména v charakteru losovacího zařízení, jež ze své podstaty neumožňovalo kontrolu zařízení na místě samém, a dále ve skutečnosti, že stěžovatel v pozici zadavatele neumožnil změnu pořadových čísel přidělených za účelem losování. Navíc předem připravené označení zájemců čísly, byť chronologické podle obdržení obálek, bylo pouze v dispozici stěžovatele a nebyla ověřitelná funkčnost a trvanlivost plomby losovacího přístroje. Jediným způsobem zaručujícím transparentnost losování tak byla alespoň kontrola losovacího postupu spočívající ve změně čísel přiřazených jednotlivým zájemcům bezprostředně před losováním, jak navrhoval zástupce jednoho ze zájemců, což však bylo ze strany stěžovatele odmítnuto. Soud měl proto za to, že stěžovatel nezabezpečil, aby losování probíhalo férově tak, aby jeho průběh nevyvolával žádné pochybnosti. Splnění formálních podmínek dle §61 odst. 4 a 5 zákona o veřejných zakázkách na tom ničeho nemění. Soud rovněž nepřisvědčil stěžovateli, že mu v posuzované věci svědčilo legitimní očekávání, neboť poskytovatelé předmětné dotace nedali stěžovateli konkrétní ujištění, která by u něj mohla vzbudit legitimní očekávání zákonnosti jeho postupu. Stěžovatel rovněž nedostal žádné ujištění ani od Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen "Úřad"), jehož rozhodnutí byla nadto vydána až poté, co stěžovatel rozhodl o zadání veřejné zakázky; tato rozhodnutí přitom neobstála v soudním přezkumu. K námitce stěžovatele, že mu byl uložen pouze odvod za porušení rozpočtové kázně, avšak Úřad s ním nezahájil řízení o správním deliktu, soud uvedl, že tato situace je vcelku běžná, přičemž nenaplnění všech znaků správního deliktu ještě neznamená, že nedošlo k porušení zákona.
5. Stěžovatel napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, kterou Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 14. 11. 2019 č. j. 6 Afs 142/2019-53 zamítl. Nejvyšší správní soud se v odůvodnění napadeného rozsudku s odkazem na svou judikaturu ztotožnil se shora uvedenými závěry krajského soudu, a jen ve stručnosti konstatoval, že finanční orgány nepochybily, pokud neprovedly další stěžovatelem navrhované dokazování, neboť v posuzované věci postačovalo, že vycházely z příslušného notářského zápisu, z něhož bez jakýchkoli pochyb vyplývá, že stěžovatel při omezení počtu zájemců o účast v užším řízení použil losování, během kterého neumožnil na žádost jednoho ze zájemců přečíslování jednotlivých zájemců oproti stěžovatelem původně přiřazeným číslům. Stěžovatel přitom sám v kasační stížnosti uznává, že samotnou správnost notářského zápisu nezpochybňuje, z čehož Nejvyšší správní soud dovozuje, že mezi účastníky řízení není faktický spor o skutkový stav věci důležitý pro rozhodování předmětné otázky.
II.
Argumentace stěžovatele
6. Stěžovatel ve své obsáhlé ústavní stížnosti uvádí, že podstata sporu tkví ve způsobu výkladu §61 odst. 4 a 5 zákona o veřejných zakázkách a jeho aplikace v praxi. Stěžovatel poukazuje na skutečnost, že dne 15. 9. 2010 nabyl účinnosti zákon č. 179/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů a některé další zákony, jímž došlo k úpravě §61 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách, a to zavedení možnosti omezení počtu zájemců o účast prostřednictvím losování realizovaném na mechanických, elektronickomechanických, elektronických nebo obdobných zařízeních a za účasti notáře. Současně pak došlo k zakotvení nového §61 odst. 5 zákona o veřejných zakázkách posilujícího transparentnost průběhu tohoto losování. Dle důvodové zprávy mělo být smyslem novelizace kromě posílení záruky transparentnosti také zjednodušení procesu zadávání veřejných zakázek, odstranění výkladových nejasností a věcných chyb zákona o veřejných zakázkách. Tohoto cíle však přinejmenším ve vztahu k §61 odst. 5 zákona o veřejných zakázkách dle stěžovatele nebylo dosaženo, resp. následná výkladová praxe tento princip nereflektovala, jelikož adresáty této právní normy vrhla do právní nejistoty stran výkladu tohoto ustanovení. Stěžovatel zejména nesouhlasí, že by jím zvolený postup odmítnutí provedení přečíslování byl způsobilý vzbudit pochybnosti o férovosti průběhu losování. Pokud by tento dotaz jednoho z přítomných zájemců o účast akceptoval, znamenalo by to, že by pravděpodobně byl nucen zadávací řízení zrušit, jelikož ani provedení přečíslování by nemohlo eliminovat opakování této situace před losováním či během opětovného losování v rámci námitek ze strany dalších, zejména nepřítomných zájemců o účast. Stěžovatel je toho názoru, že zde koexistovalo vícero možností, jak ze strany zadavatele zajistit splnění podmínky zakotvené v ustanovení §61 odst. 5 zákona o veřejných zakázkách, tedy splnění povinnosti umožnit zájemcům zkontrolovat před zahájením losování zařízení a prostředky sloužící k losování. Jednou z těch možností bylo opatření losovacího zařízení neporušenou plombou přímo výrobcem a umožnění vizuální kontroly losovacího zařízení ze strany zájemců o účast, jakož i kontroly čísla této plomby a její neporušenosti. Ze strany zájemců o účast nebylo namítáno, že by takovouto kontrolu považovali za nedostatečnou. Naproti tomu daňové orgány i správní soudy zastávají názor, že zde byla možná pouze kontrola formou změny přečíslování pořadí zájemců o účast, s čímž se však pojí polemika o možnosti realizovat toto přečíslování transparentním způsobem vůči všem, tedy i nepřítomným zájemcům o účast. Stěžovatel je toho názoru, že výklad §61 odst. 5 zákona o veřejných zakázkách ze strany orgánů státní správy šel nad rámec záměru zákonodárce, v důsledku čehož byl ex post vytvořen právní stav, ve kterém není jednoznačné, co platným právem je a co jím není. V daném případě nebylo v silách stěžovatele, aby v době realizace losování odhadl teprve budoucí a neúměrné rozšíření rozsahu výkladu tohoto ustanovení, tedy nemohl postupovat podle následně utvářené rozhodovací praxe, která se nadto lišila od původního rozhodování Úřadu.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
7. Ústavní soud nejprve zkoumal splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
8. Ústavní soud předesílá, že napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody; není tedy jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud totiž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad podústavního práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. Při výkonu této své pravomoci je samozřejmě i Nejvyšší správní soud povinen vykládat a používat jednotlivá ustanovení podústavního práva v první řadě vždy v souladu s účelem a smyslem ochrany ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. nález ze dne 18. 12. 2002 sp. zn. II. ÚS 369/01 (N 156/28 SbNU 401)]. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud považuje být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem výkladu, který by extrémně vybočil z kautel zakotvených v hlavě páté Listiny, a tudíž by jej bylo možno kvalifikovat jako výklad práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nález ze dne 10. 10. 2002 sp. zn. III. ÚS 173/02 (N 127/28 SbNU 95), nález ze dne 6. 11. 2003 sp. zn. IV. ÚS 239/03 (N 129/31 SbNU 159) a další].
9. Ústavní soud především zohlednil, že stěžovatel shora předestřené námitky uplatnil již v řízení před správními soudy, proto se zaměřil pouze na to, zda se tyto jimi zabývaly a náležitě ústavně konformním způsobem se s nimi vypořádaly. Ústavní soud v tomto směru dospěl k závěru, že krajský soud řádně a přesvědčivým způsobem odůvodnil, že se finanční orgány nedopustily stěžovatelem namítaných procesních pochybení, a i přes své konstatování, že v otázce porušení zásady transparentnosti při omezování počtu uchazečů o veřejnou zakázku pomocí losovacího zařízení totožného typu Cent LOZOOl existuje podrobná, ustálená a velmi konkrétní judikatura správních soudů, včetně judikatury Nejvyššího správního soudu, která je zástupci stěžovatele, jenž veřejné zadavatele opakovaně před správními soudy zastupuje a podává obdobně formulované žaloby, dobře známa. Stěžovatel přesto prostřednictvím svého zástupce setrvale, vytrvale a popravdě nadbytečně sáhodlouze argumentuje tvrzeními citacemi a názory, které již byly opakovaně v soudních rozhodnutích vyvráceny a se kterými se krajský soud podrobně v bodech 33 až 62 žalobními námitkami týkajícími se transparentnosti zadávacího řízení ústavně souladným způsobem vypořádal.
10. Uvedené platí i pro rozsudek Nejvyššího správního soudu, který Ústavní soud považuje za řádně odůvodněný a přesvědčivý. Nejvyšší správní soud zdůraznil, že se převážnou částí naprosto totožné argumentace, týkající se losování a neumožnění přečíslování jednotlivých zájemců, již ve svých rozhodnutích (včetně usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 1. 2011 č. j. 1 Afs 27/2009-98) dříve zabýval, stěžovatel sice se závěry z nich vyplývajícími fakticky nesouhlasí a rozporuje je, ale nepřednáší nic nového, co by jimi bylo s to otřást, a odůvodnilo by odchýlení se od nich.
11. Ústavní soud podotýká, že se problematikou výkladu §61 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách zabýval ve svém usnesení sp. zn. IV. ÚS 3473/18 ze dne 18. 12. 2018, kdy shodně jako v nyní posuzované věci zadavatel před zahájením losování neumožnil na žádost jednoho ze zájemců přečíslování zájemců, tedy náhodnou změnu čísel, kterými byli jednotlivý zájemci předem označeni za účelem losování, a s ohledem na další okolnosti - použití elektronického losovacího zařízení znemožňujícího z povahy věci účinnou kontrolu samotného procesu losování na místě samém - vznikly pochybnosti o řádném průběhu losování. Ústavní soud v citovaném usnesení dovodil, že závěrům soudů není co vytknout, a konstatoval, že vyhověl-li by stěžovatel, který pro losování použil elektronické losovací zařízení, požadavku jednoho ze zájemců o účast a změnil číslování zájemců, vyvrátil by důvodné obavy o dodržení transparentnosti losování. Odpovědnosti za uvedené jednání se stěžovatel dle Ústavního soudu nemůže zprostit pouhým poukazem na "čerstvost" relevantní právní úpravy či rozhodovací praxe Úřadu. Od těchto svých závěrů neshledal Ústavní soud důvod se v posuzované věci odchýlit.
12. Ze shora popsaných příčin nemá Ústavní soud důvod zpochybňovat závěry napadených rozhodnutí, v nichž porušení základních práv stěžovatele neshledal. Daňové orgány i správní soudy se danou věcí podrobně zabývaly, a jak již bylo uvedeno, v odůvodnění svého rozhodnutí ústavně souladným způsobem uvedly, na základě jakých úvah k jednotlivým závěrům dospěly. Stěžovatel toliko polemizuje s rozhodnutími správních soudů v rovině běžného zákona, nesouhlasí s jejich aplikací §61 odst. 4 a 5 zákona o veřejných zakázkách, a nastiňuje vlastní právní názor, který jediný považuje za správný. Nestačí však namítat, že správní orgány či soudy vyložily právo jinak, než jak odpovídá představě stěžovatele, a to tím spíše, že právní závěry, na kterých daňové orgány i správní soudy v posuzované věci založily odůvodnění svých rozhodnutí, shledal Ústavní soud již dříve ústavně souladnými.
13. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud nedospěl k závěru o porušení základních práv a svobod stěžovatele, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 21. dubna 2020
Jiří Zemánek v. r.
předseda senátu