ECLI:CZ:US:2020:3.US.1523.20.1
sp. zn. III. ÚS 1523/20
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Zemánka (soudce zpravodaje) a soudců Radovana Suchánka a Vojtěcha Šimíčka o ústavní stížnosti stěžovatelky Vladimíry Soukoppové, zastoupené Mgr. Marií Mikulíkovou, advokátkou, sídlem Jakubské náměstí 580/4, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. března 2020 č. j. 9 As 351/2019-142 a rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 26. listopadu 2019 č. j. 63 A 3/2019-118, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně, jako účastníků řízení a 1) Mgr. Jany Zehnulové, 2) Magistrátu města Brna, sídlem Dominikánské náměstí 196/1, Brno, 3) obchodní společnosti Oviedo, s. r. o., sídlem Sochorova 3178/23, Brno, 4) Michala Hořelky, 5) Ing. Andrei Frantové Smetanové, 6) Ludmily Buryánkové, 7) Pavla Dvořáka a 8) Ing. Karolíny Bártů, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena její základní práva zaručená ústavním zákonem, zejména čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 96 odst. 1 Ústavy, jakož i její právo podle čl. 6 odst. 1 a čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
2. Z obsahu ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí vyplývají následující relevantní skutečnosti. Krajský soud v Brně (dále jen "krajský soud") rozsudkem ze dne 26. 11. 2019 č. j. 63 A 3/2019-118 vyhověl návrhu vedlejší účastnice ad 1) a zrušil ke dni 3. 1. 2018 opatření obecné povahy - úpravu směrné části Územního plánu města Brna (ÚPmB) - ul. D. S 34/12 ze dne 10. 10. 2012 č. j. MMB/0325043/2012 sp. zn. 4100/OÚPR/MMB/0325043/2012, a úpravu směrné části Územního plánu Města Brna (ÚPmB) - navýšení IPP při ulici D., k. ú. Židenice S 21/11 ze dne 10. 10. 2011 č. j. MMB/0207532/2011/Krz sp. zn. 4100/OÚPR/MMB/0207532/2011 (I. výrok) a rozhodl o nákladech řízení (II. a III. výrok). Krajský soud dospěl k závěru, že k navýšení indexu podlažních ploch provedenému napadenými opatřeními obecné povahy došlo nezákonným způsobem, neboť takovou změnu nelze provést pouhou změnou směrné části územního plánu.
3. Stěžovatelka podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), kterou Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 27. 3. 2020 č. j. 9 As 351/2019-142 odmítl podle §46 odst. 1 písm. c) jako podanou osobou k tomu zjevně neoprávněnou (I. výrok). Kasační stížnosti vedlejších účastníků 2) a 3) Nejvyšší správní soud zamítl (II. výrok) a rozhodl o nákladech řízení (III. až V. výrok).
II.
Argumentace stěžovatelky
4. Stěžovatelka v ústavní stížnosti vyjadřuje své přesvědčení, že v situaci, kdy krajský soud sám nevyslovil dle §34 odst. 4 s. ř. s. usnesením, že stěžovatelka není osobou zúčastněnou na řízení, a naopak s ní jako s osobou zúčastněnou na řízení po celou dobu zacházel, nemohl Nejvyšší správní soud její kasační stížnost bez dalšího odmítnout. Stěžovatelka poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005 č. j. 4 As 50/2004-59 a tvrdí, že byla v řízení před krajským soudem v postavení osoby zúčastněné na řízení, její procesní legitimace k podání kasační stížnosti byla tedy dána. Co se týče hmotné legitimace, v posuzovaném případě se nejedná o zcela zjevný, na první pohled zjistitelný a do očí bijící nedostatek žalobní legitimace, jak v napadeném rozhodnutí uvedl Nejvyšší správní soud. Stěžovatelka dále namítá, že Nejvyšší správní soud ji svým postupem fakticky odebral možnost podrobit závěr o tom, že není osobou zúčastněnou na řízení, přezkumu v řízení o kasační stížnosti, neboť odmítnutím kasační stížnosti de facto suploval krajský soud ve vydání usnesení dle §34 odst. 4 s. ř. s., a odebral jí tak další instanci přezkumu. Stěžovatelka také nesouhlasí se závěrem Nejvyššího správního soudu, že zrušením předmětných opatření obecné povahy nemůže být stěžovatelka dotčena na svých veřejných subjektivních právech z důvodu, že žádný veřejnoprávní předpis nezaručuje osobě, která uzavřela se stavebníkem rezervační smlouvu na koupi doposud nepostavené bytové jednotky, právo na postavení této bytové jednotky. Stěžovatelka se odvolává na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2019 č. j. 2 As 187/2017-167, podle kterého pro dovození aktivní věcné legitimace navrhovatele v řízení o zrušení opatření obecné povahy postačuje vztah mezi tímto opatřením a právní sférou navrhovatele, nikoliv aby byla konkrétní namítaná nezákonnost způsobilá zasáhnout do jeho veřejných subjektivních práv. Dle názoru stěžovatelky neexistuje důvod, proč by podmínky pro přístup k soudům, resp. Pro odmítnutí kasační stížnosti dle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. pro údajnou zjevnou absenci aktivní věcné legitimace měly být stanoveny rozdílně pro navrhovatele a osobu zúčastněnou na řízení. Zrušením napadených opatření obecné povahy dojde k znemožnění výstavby bytového domu, jehož součástí měl být i byt stěžovatelky, čímž dojde k zásahu do jejího práva vlastnit majetek. Zásah do právní sféry stěžovatelky je proto bezesporu dán.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
5. Jak plyne z petitu ústavní stížnosti, stěžovatelka napadá všechny výroky napadeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, tedy i II. a III. výrok, kterým soud zamítl kasační stížnost vedlejších účastníků 2) a 3) a uložil jim zaplatit vedlejší účastnici 1) náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 5 250 Kč. Stěžovatelka však není k podání ústavní stížnosti proti uvedeným výrokům aktivně legitimována [§27 odst. 1, §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu], proto je třeba na ústavní stížnost v této části pohlížet jako na podanou osobou zjevně neoprávněnou a jako takovou ji odmítnout dle ustanovení §43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu.
6. Ve zbytku byla ústavní stížnost podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s požadavky §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
7. Ústavní soud předesílá, že napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody; není tedy jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud totiž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad podústavního práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 s. ř. s. Při výkonu této své pravomoci je samozřejmě i Nejvyšší správní soud povinen vykládat a používat jednotlivá ustanovení podústavního práva v první řadě vždy v souladu s účelem a smyslem ochrany ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. nález ze dne 18. 12. 2002 sp. zn. II. ÚS 369/01 (N 156/28 SbNU 401)]. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud považuje být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem výkladu, který by extrémně vybočil z kautel zakotvených v hlavě páté Listiny, a tudíž by jej bylo možno kvalifikovat jako výklad práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nález ze dne 10. 10. 2002 sp. zn. III. ÚS 173/02 (N 127/28 SbNU 95), nález ze dne 6. 11. 2003 sp. zn. IV. ÚS 239/03 (N 129/31 SbNU 159) a další].
8. Ústavní soud především zohlednil, že stěžovatelka shora předestřené námitky uplatnila již v řízení před správními soudy, proto se zaměřil pouze na to, zda se jimi správní soudy zabývaly a náležitě ústavně konformním způsobem se s nimi vypořádaly. Ústavní soud v tomto směru dospěl k závěru, že Nejvyšší správní soud v nyní napadeném rozhodnutí přezkoumal rozhodnutí krajského soudu v dostatečném rozsahu a řádně a podrobně s odkazem na svou judikaturu odůvodnil, že stěžovatelka zjevně nesplňuje materiální podmínku §34 odst. 1 s. ř. s., tedy dotčení na veřejných subjektivních právech a nepatří do okruhu osob oprávněných k podání kasační stížnosti podle §102 s. ř. s. Nejvyšší správní soud připustil, že stěžovatelka má zájem na výsledku řízení, je však zjevné, že jí z rezervační smlouvy nevyplývá žádné veřejné subjektivní právo, které by mělo být rozhodnutím v tomto řízení dotčeno.
9. Tvrdí-li stěžovatelka, že její procesní legitimace k podání kasační stížnosti byla dána, neboť s ní jako s osobou zúčastněnou na řízení jednal krajský soud, Nejvyšší správní soud v bodě 19 napadeného rozsudku vysvětlil, že ačkoliv dospěl k závěru, že stěžovatelka je osobou zjevně neoprávněnou k podání kasační stížnosti, v souladu se závěry svého rozsudku ze dne 17. 12. 2010 č. j. 7 As 70/2009-190, na který poukazuje stěžovatelka v ústavní stížnosti, se stěžovatelkou jako s osobou zúčastněnou na řízení v řízení o kasační stížnosti i nadále procesně jednal. Ani toto procesní postavení stěžovatelky, tedy aktivní legitimace k podání kasační stížnosti založená v důsledku postupu krajského soudu, který stěžovatelku ve svém rozsudku označil jako s osobou zúčastněnou na řízení (ostatně jako osobu zúčastněnou na řízení označoval stěžovatelku v napadeném rozsudku také Nejvyšší správní soud), však neznamená, že by stěžovatelka nemusela splnit podmínky stanovené v §46 odst. 1 s. ř. s. (materiální podmínky). Je tomu tak proto, že stěžovatelka v řízení před Nejvyšším správním soudem nevystupuje již v procesním postavení osoby zúčastněné na řízení, jak tomu bylo v řízení před krajským soudem, nýbrž vystupuje v novém procesním postavení účastníka řízení, jehož návrh na zahájení řízení (kasační stížnost) je nutno mimo jiné poměřovat hledisky stanovenými v §46 odst. 1 s. ř. s. Tyto podmínky, tedy dotčení na veřejných subjektivních právech, stěžovatelka nesplnila, a proto nepatří do okruhu osob oprávněných k podání kasační stížnosti. Nelze přitom stěžovatelce přisvědčit, že v její věci nejde o zjevný a na první pohled zjistitelný nedostatek její aktivní legitimace. Judikatura Nejvyššího správního soudu ohledně dotčení práv subjektu, který uzavřel rezervační smlouvu na koupi dosud nepostavené bytové jednotky, je v tomto směru zcela jasná, a pouhý nesouhlas stěžovatelky se závěry Nejvyššího správního soudu, který je toliko polemikou v rovině běžného zákona, sám o sobě důvodnost ústavní stížnosti založit nemůže.
10. S uvedeným nejsou v rozporu ani závěry nálezu sp. zn. I. ÚS 60/05 ze dne 15. 6. 2005 (N 123/37 SbNU 555), na které stěžovatelka v ústavní stížnosti poukazuje. V citovaném nálezu šlo o situaci, kdy napadeným unesením Nejvyššího správního soudu byla odmítnuta kasační stížnost stěžovatelky s odkazem na §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., podle něhož soud odmítne usnesením návrh, jestliže o této věci již u soudu probíhá řízení. Ústavním soudem vyslovený závěr, že chce-li se domáhat osoba zúčastněná na řízení zrušení rozhodnutí krajského soudu (jak jí to výslovně umožňuje §102 s. ř s.), je nucena (s ohledem na okruh účastníků dle §105 odst. 1 s. ř. s) podat kasační stížnost samostatně, v opačném případě by nebyla účastníkem řízení o kasační stížnosti podané účastníkem původního řízení, nic nemění na tom, že je Nejvyšší soud oprávněn posoudit, zda osoba, která kasační stížnost podala (ať již byla v předcházejícím řízení osobou zúčastněnou na řízení či nikoli) splňuje (další) zákonné podmínky pro podání kasační stížnosti.
11. Argumentuje-li stěžovatelka, že jí odmítnutím kasační stížnosti byla upřena možnost soudního přezkumu závěru, že není osobou zúčastněnou na řízení, je třeba zdůraznit, že Nejvyšší správní soud nerozhodoval o tom, zda stěžovatelka je či není osobou zúčastněnou na řízení, když, jak bylo shora uvedeno, se stěžovatelkou jako osobou zúčastněnou na řízení jednal, neboť tak již dříve před ním učinil krajský soud. Nejvyšší správní soud však rozhodl, že stěžovatelka nesplnila podmínky stanovené zákonem pro podání kasační stížnosti, proto kasační stížnost stěžovatelky odmítl. Jinými slovy, podá-li stěžovatelka kasační stížnost, její postavení se oproti jejímu postavení v řízení před krajským soudem mění, a v tomto jí vyvolaném řízení musí splnit zákonem předepsané podmínky pro podání kasační stížnosti. Nesplní-li je, Nejvyšší správní soud podle §46 s. ř. s. kasační stížnost odmítne, jak tomu bylo v posuzované věci. Jen na okraj Ústavní soud poznamenává, že v určitých procesních situacích vymezených v §110 odst. 1 s. ř. s. zákon připouští, aby Nejvyšší správní soud současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu zastavil řízení, odmítl návrh nebo postoupil věc, jestliže pro to byly důvody již v řízení před krajským soudem. Řízení před dvěma stupni správních soudů tedy není vždy pravidlem, zejména za situace, kdy je z pohledu procesní efektivity vhodnější, aby dané procesní rozhodnutí (např. odmítnutí žaloby) učinil přímo Nejvyšší správní soud.
12. Ze shora popsaných příčin nemá Ústavní soud důvod zpochybňovat závěry napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, v němž porušení základních práv stěžovatelky neshledal. Nejvyšší správní soud se danou věcí podrobně zabýval, a jak již bylo uvedeno, v odůvodnění svého rozhodnutí ústavně souladným způsobem uvedl, na základě jakých úvah k jednotlivým závěrům dospěl. Závěr Nejvyššího správního soudu, že stěžovatelce neměl krajský soud postavení osoby zúčastněné na řízení pro nesplnění podmínek §34 odst. 1 s. ř. s. (absence veřejného subjektivního práva stěžovatelky), které by mělo být rozhodnutím v tomto řízení dotčeno) přiznat, resp. měl rozhodnout podle §34 odst. 4 s. ř. s. tak, že stěžovatelka není osobou zúčastněnou na řízení, předznamenává, že rozhodnutím krajského soudu o zrušení opatření obecné povahy nemohla být dotčena ani ústavně zaručená práva stěžovatelky na ochranu vlastnictví či na spravedlivý proces.
13. Vzhledem k výše uvedenému Ústavní soud odmítl ústavní stížnost v části podle §43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným a v části podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 16. června 2020
Jiří Zemánek v. r.
předseda senátu