ECLI:CZ:US:2020:3.US.1957.19.1
sp. zn. III. ÚS 1957/19
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Zemánka (soudce zpravodaje) a soudců Josefa Fialy a Radovana Suchánka o ústavní stížnosti stěžovatelky Pavly Skýbové, zastoupené Mgr. Pavlem Černým, advokátem, sídlem Údolní 567/33, Brno, proti usnesení Nejvyššího soudu ze dne 28. března 2019 č. j. 30 Cdo 1447/2017-194, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. listopadu 2016 č. j. 51 Co 329/2016-147 a rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 10 ze dne 12. srpna 2016 č. j. 6 C 328/2015-98, za účasti Nejvyššího soudu, Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 10, jako účastníků řízení, a České republiky - Ministerstva životního prostředí, sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10 - Vršovice, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena její základní práva zaručená ústavním zákonem, zejména pak čl. 7, čl. 31, čl. 35 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, jakož i její právo podle čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. Z obsahu spisu Obvodního soudu pro Prahu 10 (dále jen "obvodní soud") sp. zn. 6 C 328/2015, který si Ústavní soud vyžádal, vyplývají následující skutečnosti. Obvodní soud rozsudkem ze dne 12. 8. 2016 č. j. 6 C 328/2015-98 zamítl žalobu, jíž se stěžovatelka vůči vedlejší účastnici domáhala zaplacení částky 1 000 000 Kč s příslušenstvím (I. výrok) a stěžovatelce uložil zaplatit vedlejší účastnici na náhradě nákladů řízení částku 900 Kč (II. výrok). Žalovaná částka představovala zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou vedlejší účastnicí stěžovatelce nesprávným úředním postupem, a to ve výši 770 000 Kč v důsledku nevydání akčního plánu obsahujícího přehled krátkodobých opatření k ochraně ovzduší podle §7 odst. 11 zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů (zákon o ochraně ovzduší), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 86/2002 Sb."), pro území městského obvodu Ostrava - Radvanice a Bartovice Krajským úřadem Moravskoslezského kraje (dále jen "krajský úřad") v době od 1. 5. 2004 do 31. 8. 2012, a ve výši 230 000 Kč v důsledku nevydání Programu zlepšování kvality ovzduší (dále jen "program") podle §9 zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší (dále jen "zákon č. 201/2012 Sb."), pro Aglomeraci Ostrava/Karviná/Frýdek-Místek za dobu od. 1. 9. 2012 do 23. 2. 2015. Obvodní soud dospěl k závěru, že nevydání akčního plánu podle zákona č. 86/2002 Sb. a programu podle zákona č. 201/2012 Sb. nelze ve vztahu k tvrzení stěžovatelky dovolávající se porušení konkrétních směrnic Evropské unie klasifikovat jako nesprávný úřední postup podle §13 zák. č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 82/1998 Sb."). Obvodní soud upozornil, že posuzování kvality implementace závazků členských států Evropské unie je ryze v kompetenci Soudního dvora Evropské Unie (dále jen "Soudní dvůr"), a že stěžovatelka neprokázala, že by jí nevydáním akčního plánu a programu vznikla nemajetková újma v příčinné souvislosti s nečinností příslušných orgánů státu. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka neprokázala příčinnou souvislost mezi tvrzenou majetkovou újmou a jednáním spočívajícím v nevydání akčního plánu či programu, soud žalobu jako nedůvodnou zamítl, aniž by se zabýval námitkou promlčení vznesenou vedlejší účastnicí.
3. Rozsudek obvodního soudu napadla stěžovatelka odvoláním. Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") rozsudkem ze dne 22. 11. 2016 č. j. 51 Co 329/2016-147 rozsudek obvodního soudu potvrdil (I. výrok) a stěžovatelce uložil zaplatit vedlejší účastnici na náhradě nákladů odvolacího řízení částku 900 Kč (II. výrok). Městský soud neshledal důvod pro předložení stěžovatelkou navržených předběžných otázek Soudnímu dvoru, když pro posouzení náhrady vzniklé újmy měl za podstatné, zda dlouhodobým nesplněním povinnosti státu vydat závazný akt skutečně vznikla v konkrétním případě tvrzená újma, neboť samotné nevydání takového závazného aktu nemůže být důvodem pro přiznání zadostiučinění, nebyla-li nemajetková újma stěžovatelkou prokázána. Na rozdíl od obvodního soudu městský soud dospěl k závěru, že nevydání akčního plánu a nevydání programu (jako aktů formy opatření obecné povahy) lze podřadit pod pojem "nesprávný úřední postup" ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., nárok stěžovatelky měl však ve výši 770 000 Kč za promlčený (ve vztahu k nevydání akčního plánu podle zákona č. 86/2002 Sb.). Tento závěr odůvodnil tím, že není-li přesně specifikována lhůta pro vydání správního aktu (včetně opatření obecné povahy), počne promlčecí doba ve smyslu §32 odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb. běžet uplynutím účinnosti zákona upravujícího příslušnou povinnost správního orgánu, k čemuž mělo dojít dne 1. 9. 2012 (s koncem účinnosti zákona č. 86/2002 Sb.), přičemž konec šestiměsíční promlčecí doby připadl na 28. 2. 2013. V otázce nemajetkové újmy ve výši 230 000 Kč, která měla vzniknout nevydáním programu, se městský soud ztotožnil se závěrem obvodního soudu, že stěžovatelka vznik nemajetkové újmy neprokázala, a zároveň dodal, že i když vedlejší účastnice nevydala akční plán a program, nemohla být stěžovatelce způsobena nemajetková újma, neboť byla vydána jiná, byť ne zákonem předpokládaná opatření, která plnila stejnou funkci a vedla ke zlepšení ovzduší v místě bydliště stěžovatelky.
4. Proti rozsudku městského soudu podala stěžovatelka dovolání, které bylo usnesením Nejvyššího soudu ze dne 28. 3. 2019 č. j. 30 Cdo 1447/2017-194 ohledně žalované částky jako nepřípustné odmítnuto, neboť otázky předložené stěžovatelkou dovolacímu soudu nebyly shledány takovými, na kterých by bylo rozhodnutí městského soudu výlučně založeno. Závěr o nedůvodnosti žaloby v rozsahu částky 770 000 Kč založil městský soud na úvaze o promlčení daného práva, kterou stěžovatelka žádnou z dovolacích námitek nezpochybnila. Závěr o nedůvodnosti žaloby v rozsahu částky 230 000 Kč pak byl městským soudem založen na absenci příčinné souvislosti mezi stěžovatelkou tvrzeným nesprávným úředním postupem a jí tvrzenou újmou. Přitom rozporováním závěru městského soudu, že v důsledku přijetí jiných než zákonem předpokládaných opatření se životní prostředí v bydlišti stěžovatelky zlepšilo, se stěžovatelka dle dovolacího soudu fakticky vymezuje proti skutkovým zjištěním městského soudu, a uplatňuje tak nezpůsobilý dovolací důvod.
II.
Argumentace stěžovatelky
5. Stěžovatelka v ústavní stížnosti uvádí, že odmítnutí dovolání pro nepřípustnost vykazuje známky libovůle, usnesení Nejvyššího soudu nebylo řádně odůvodněno, a je nepřezkoumatelné. Městský soud dle stěžovatelky došel k nesprávnému závěru o promlčení části jejího nároku, když chybně vyložil podstatu nesprávného úředního postupu, spočívajícího nejen v nevydání akčního plánu a programu ve lhůtách stanovených vnitrostátním právem, ale především v nedosažení účinků těchto nástrojů, požadovaných právem Evropské unie. I kdyby tomu tak nebylo, považuje stěžovatelka uplatnění námitky promlčení vedlejší účastnicí za rozporné s dobrými mravy z důvodu intenzity a dlouhodobosti zásahu do jejích práv. Stěžovatelka dále namítá, že jí vzniklá nemajetková újma spočívá již v tom, že nastal stav znečistění ovzduší určitou intenzitou, který může vést k přímému nebo nepřímému negativnímu působení na zdraví, např. i v podobě psychické újmy, příčinnou souvislost tedy považuje stěžovatelka za zjevnou. Stěžovatelka odkazuje na pozitivní závazek státu poskytovat ochranu práva na příznivé životní prostředí, a má za evidentní, že jsou splněny předpoklady odpovědnosti státu za výsledek, tedy za nepřekračování imisních limitů. Stěžovatelka argumentuje také povinností státu nést odpovědnost za transpozici unijního práva do práva vnitrostátního, jakož i za to, aby bylo dosaženo výsledku předpokládaného těmito předpisy. Uvádí, že jak v případě směrnice 96/62/ES, tak i ji nahrazující směrnice 2008/50/ES, jde o požadavek kontinuálně trvající od vstupu České republiky do Evropské unie, a nemohlo tedy dojít k promlčení nároku stěžovatelky. Stěžovatelka namítá, že se obecné soudy touto rovinou tvrzeného nesprávného úředního postupu nezabývaly, a nepoložily předběžnou otázku Soudnímu dvoru, ačkoliv v posuzované věci nebylo možno vyloučit použití unijního práva, výklad práva nebyl jednoznačný a dosud Soudním dvorem nebyl řešen.
III.
Vyjádření účastníků a replika stěžovatelky
6. Podle §42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu vyzval Ústavní soud účastníky řízení a vedlejší účastnici, aby se vyjádřili k ústavní stížnosti.
7. Nejvyšší soud setrvává na svém názoru, že ani jedna ze tří stěžovatelkou položených otázek hmotného práva, na jejichž vyřešení podle ní závisí napadený rozsudek odvolacího soudu, nemíří na závěr odvolacího soudu o promlčení nároku ve výši 770 000 Kč. K promlčení se stěžovatelka vyjadřuje jen velice krátce a okrajově na straně 8 dovolání, nevymezuje však žádnou konkrétní otázku hmotného či procesního práva, kterou měl městský soud v tomto ohledu nesprávně posoudit, tudíž ani nemohla vymezit, v čem spatřuje splnění předpokladů přípustnosti dovolání podle §237 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dál jen "o. s. ř."), v této otázce. Stěžovatelka dále napadá závěry Nejvyššího soudu týkající se příčinné souvislosti mezi nezákonným postupem správních orgánů a tvrzenou újmou. Nejvyšší soud při svém právním posouzení vycházel ze skutkových zjištění obvodního soudu a městského soudu, které uvedly, že ačkoli nebyly akční plán a později program vydány, pak příslušnou evropskou směrnicí požadovaná krátkodobá opatření ke zmírnění následků smogových situací v místě bydliště stěžovatelky byla fakticky a co do výsledku stejně efektivním způsobem realizována na základě jiných nástrojů zákona č. 86/2002 Sb. a zákona č. 201/2012 Sb., což jednoznačně vyvrací tvrzení stěžovatelky, že mezi nevydáním akčního plánu a zhoršenou kvalitou ovzduší v místě jejího bydliště existovala příčinná souvislost. Stěžovatelka v dovolání hned několikrát zdůraznila, že újma jí měla být způsobena právě nedosažením uvedeného výsledku, předpokládaného právem Evropské unie i vnitrostátními předpisy, v důsledku čehož byla vystavena nezákonnému stavu znečištění ovzduší v místě svého bydliště. Tato otázka je však zcela očividně otázkou skutkovou. Nejvyššímu soudu je zřejmé, že se stěžovatelka snaží dosáhnout soudního rozhodnutí, které by konstatovalo pochybení orgánů při výkonu veřejné moci při transpozici práva Evropské unie v oblasti čistoty ovzduší, tomu se věnuje podstatná část dovolání i ústavní stížnosti, avšak postupem, který stěžovatelka zvolila a argumentací, kterou předestřela, kýženého výsledku dosáhnout nelze.
8. Městský soud považuje část ústavní stížnosti, kterou stěžovatelka brojí proti rozhodnutí odvolacího soudu, za zčásti nedůvodnou, zčásti pak za nepřípustnou. Městský soud předně odkazuje na odůvodnění svého rozsudku, kde se zcela vypořádal se všemi argumenty účastníků řízení, kdy ve spojení se skutkovým stavem věci zjištěným obvodním soudem měl k dispozici všechny rozhodné skutečnosti pro své právní posouzení věci. Ohledně části promlčeného nároku navrhuje městský soud ústavní stížnost stěžovatelky odmítnout, neboť stěžovatelka v této části nevyužila řádně všech opravných prostředků (nebrojila v dovolání řádně proti závěru o částečném promlčení nároku), jde-li o požadavek městského soudu na prokázání tvrzené nemajetkové újmy ze strany stěžovatelky, městský soud v této části zcela postupoval v souladu s ustálenou rozhodovací praxí Nejvyššího soudu, kdy v případě, pokud je žádána nemajetková újma v důsledku nesprávného postupu dle veřejnoprávního jednání státu, musí být tato újma žalobcem prokázána a nepresumuje se, na rozdíl od nesprávného úředního postupu v soukromoprávních věcech. O nutnosti prokázání újmy byla stěžovatelka městským soudem řádně procesně poučena. Městský soud proto navrhuje, aby ústavní stížnost vůči jeho rozhodnutí byla jako nedůvodná zamítnuta nebo odmítnuta.
9. Vedlejší účastnice trvá na skutečnostech, které uváděla v soudním řízení a dále uvádí, že v oblasti kvality ovzduší v aglomeraci Ostrava/Karviná/Frýdek-Místek dlouhodobě podniká kroky směřující ke stále se zlepšující kvalitě ovzduší, a tedy též cíli jak evropské, tak i národní legislativy, tedy dosáhnout hodnot imisních limitů. Veškeré úkony, které v této oblasti provádí, překračují hranici zákonem stanovených nástrojů ochrany ovzduší, kdy opatření na zlepšování kvality ovzduší jsou podporována nejen prostřednictvím právních nástrojů, ale také nástrojů ekonomických (například dotační tituly). Vedlejší účastnice opakovaně vyjadřuje své přesvědčení, že se nesprávného úředního postupu nedopustila, a že nároky stěžovatelky nejsou podepřeny konkrétními důkazy, nýbrž jde pouze o domněnky odvíjející se od stavu kvality ovzduší, kterému stěžovatelka přiřazuje hypotetické zdravotní dopady. Dle názoru vedlejší účastnice neexistují důvody pro to, aby se stěžovatelka cítila poškozenou, tj. ani důvody pro to, aby Ústavní soud její ústavní stížnosti vyhověl.
10. Ústavní soud zaslal vyjádření účastníků a vedlejší účastnice stěžovatelce na vědomí a k případné replice. Stěžovatelka ve své replice nesouhlasí se závěry Nejvyššího soudu, který ve svém vyjádření nadále nerozlišuje mezi vymezením otázek, jimiž stěžovatelka zdůvodnila přípustnost svého dovolání, a dovolacími důvody. Otázka týkající se promlčení části nároku totiž sama o sobě dle přesvědčení stěžovatelky přípustnost jejího dovolání zjevně založit nemohla, spornou otázkou zakládající přípustnost dovolání je otázka, co měly soudy za tento nesprávný úřední postup přesně považovat, a zda měly stěžovatelkou tvrzená porušení zákonů č. 86/2002 Sb. a č. 201/2012 Sb. považovat za dva samostatné nesprávné úřední postupy nebo za jediný nesprávný úřední postup, trvající nepřetržitě až do podání žaloby. Stěžovatelka opakovaně v řízení před obecnými soudy na základě výkladu příslušných norem práva Evropské unie zdůvodnila, proč považuje za správný druhý z těchto přístupů. Na takto vymezenou otázku pak navazovala podrobná argumentace stěžovatelky v části III. dovolání. Tvrdí-li dále Nejvyšší soud, že stěžovatelka uplatnila nezpůsobilý dovolací důvod týkající se otázek skutkových, a nikoliv právních, je jeho názor mylný. Ze skutkových zjištění, učiněných obvodním soudem a městským soudem vyplynuly zcela jednoznačné závěry o stavu znečištění ovzduší v místě bydliště stěžovatelky. Stěžovatelka je přesvědčena, že samotná skutečnost, že v místě jejího bydliště jsou dlouhodobě a výrazně překračovány imisní limity, zakládá nemajetkovou újmu, přičemž při současném prokázání existence nesprávného úředního postupu orgánů státu, spočívajícího v nevydání právem Evropské unie předpokládaného nástroje, který má obsahovat opatření ke snížení znečištění ovzduší pod tuto úroveň, náleží stěžovatelce za tuto újmu náhrada. Pro posouzení důvodnosti ústavní stížnosti je však podstatné, že se Nejvyšší soud vůbec nijak nezabýval ani otázkami č. 1, 2 a 3, uvedenými v části II. dovolání stěžovatelky, ani na ně navazující argumentací, obsaženou v částech III., IV. a V. dovolání, a zároveň nijak nezdůvodnil, proč nebylo třeba se touto argumentací zabývat. Stěžovatelka dále rozporuje skutečnosti uváděné ve vyjádření městského soudu a zdůrazňuje, že spornou otázkou není, zda byla vzniklá újma stěžovatelkou dostatečně prokázána, ale co vůbec má být za tuto újmu po právu považováno.
IV.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
11. Ústavní soud nejprve zkoumal splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu, a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
V.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
12. Ústavní soud připomíná, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), a že vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že na základě čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou svým vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů; jeho úkolem je toliko přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Vzhledem k tomu je nutno vycházet z pravidla, že vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho aplikace na jednotlivý případ jsou v zásadě věcí obecných soudů a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady); o jaké vady přitom jde, lze zjistit z judikatury Ústavního soudu. Proces interpretace a aplikace podústavního práva pak bývá stižen takovouto vadou zpravidla tehdy, nezohlední-li obecné soudy správně (či vůbec) dopad některého ústavně zaručeného základního práva (svobody) na posuzovanou věc, nebo se dopustí - z hlediska řádného procesu -neakceptovatelné libovůle, spočívající buď v nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy, nebo ve zjevném a neodůvodněném vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován, resp., který odpovídá všeobecně uznávanému (doktrinálnímu) chápání dotčených právních institutů [nález ze dne 25. 9. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 85/06 (N 148/46 SbNU 471)]. Ústavněprávním požadavkem je též řádné, srozumitelné a logické odůvodnění soudního rozhodnutí.
13. Ústavní soud ve věci stěžovatelky neshledal žádné z takových pochybení a dospěl k závěru, že napadená rozhodnutí z ústavněprávního hlediska obstojí a do základních práv stěžovatelky zasaženo nebylo, neboť ústavní stížnost je ve své podstatě výlučným opakováním argumentů, které stěžovatelka namítala již v průběhu řízení, s nimiž se soudy ústavně souladným způsobem vypořádaly.
14. Především je nutno zdůraznit, že jakkoliv městský soud na rozdíl od obvodního soudu dospěl k závěru, že nevydání akčního plánu ani programu je nesprávným úředním postupem, shledal, že nárok na náhradu nemajetkové újmy uplatnila stěžovatelka po uplynutí šestiměsíční promlčecí lhůty (§32 odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb.), a že nesprávným úředním postupem nevznikla nemajetková újma, neboť příslušnou evropskou směrnicí požadovaná krátkodobá opatření ke zmírnění následků smogových situací v místě bydliště stěžovatelky byla fakticky realizována na základě jiných nástrojů zákona č. 86/2002 Sb. Těmto právním závěrům nemá Ústavní soud z pohledu ústavnosti čeho vytknout.
15. Nesouhlasí-li stěžovatelka se způsobem, jakým městský soud určil počátek běhu promlčecí lhůty, tedy dnem 1. 9. 2012, odvozeným od konce účinnosti zákona č. 86/2002 Sb., který stanovil krajskému úřadu povinnost vydat akční plán do 31. 8. 2012, nelze této její námitce přisvědčit. Stěžovatelka tvrdí, že uvedeným dnem povinnost vydat akční plán nezanikla, neboť právo Evropské unie (resp. konkrétní směrnice) ukládají členským státům povinnost přijmout taková opatření, která se účinně vypořádají s příčinami nadlimitního znečištění ovzduší a zajistí, že bude v co nejkratší době dosažen požadovaný (zákonný) stav. Z obsahu vyžádaného spisu vyplývá, že stěžovatelka ve své žalobě ze dne 21. 10. 2015 označuje za nesprávný úřední postup právě dlouhodobé porušování povinnosti orgánů státu vydat akční plán. Taktéž Krajský soud v Ostravě, na který se stěžovatelka obrátila se správní žalobou, v rozsudku ze dne 12. 5. 2015 č. j. 22 A 182/182/2011 ve spojení s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2015 č. j. 2 As 127/2014-32 konstatoval, že zásah krajského úřadu do práv žalobců spočívající v nevypracování a nevydání akčního plánu obsahujícího přehled krátkodobých opatření k ochraně ovzduší podle §7 odst. 11 zákona č. 86/2002 Sb. pro území oblasti se zhoršenou kvalitou ovzduší v městském obvodu Ostrava - Radvanice a Bartovice, trvající od 1. 1. 2007 do 31. 8. 2012, byl nezákonný. Krajský soud v Ostravě v odůvodnění svého rozsudku uvedl, že povinnost krajského úřadu byla výslovně a jednoznačně zakotvena v prvé větě §7 odst. 11 zákona č. 86/2002 Sb., podle kterého pro oblasti se zhoršenou kvalitou ovzduší vypracují krajské úřady akční plány obsahující přehled krátkodobých opatření. Konstatoval-li tedy městský soud, že nárok stěžovatelky v částce 770 000 Kč je promlčen, neboť porušování krajským úřadem spočívající v nevydání akčního plánu bylo kontinuální a skončilo s koncem účinnosti zákona č. 86/2002 Sb., tedy dnem 31. 8. 2012, přičemž stěžovatelka ve lhůtě šesti měsíců nepodala žalobu ani žádost o předběžné projednání nároku, nevybočuje tento jeho závěr z mezí ústavnosti. Městskému soudu lze přisvědčit i v tom, že stěžovatelka mohla svůj nárok z titulu nemajetkové újmy uplatnit bez ohledu na řízení probíhající před správními soudy, neboť toto řízení nemělo na posouzení nemajetkové újmy spočívající v nečinnosti státního orgánu vliv.
16. Jde-li o tvrzený nesprávný úřední postup spočívající v nevydání programu, městský soud zdůraznil, že stěžovatelka má nárok na náhradu nemajetkové újmy podle zákona č. 82/1998 Sb. toliko za nečinnost státu, nikoli za samotný stav životního prostředí, který způsobili a způsobují svým chováním jednotliví znečišťovatelé, bylo tedy na stěžovatelce, aby prokázala, že nevydání příslušných zákonem předpokládaných obecných opatření má vliv na stav životního prostředí se zhoršující se tendencí, která způsobuje v osobní sféře stěžovatelky nemajetkovou újmu. Soudy obou stupňů na základě provedeného dokazování dospěly k závěru, že stěžovatelka neprokázala jí tvrzenou újmu, která by byla v příčinné souvislosti s omisivním jednáním vedlejší účastnice, neboť byla vydána jiná opatření, která, byť nesplňují formu programu, splňují stejnou funkci. Prokázání konkrétní, bezprostřední, tj. v příčinné souvislosti s porušením implementační povinnosti státu jednotlivci vzniklé, a nikoliv hypotetické nemajetkové újmy je také předpokladem mimosmluvní odpovědnosti státu podle práva Evropské unie (např. rozsudek Soudního dvora ve spojených věcech C-6/90 a C-9/90 Andrea Francovich a Danila Bonifaci a ostatní v. Itálie). Ústavní soud má proto uvedený závěr za ústavně souladný.
17. Nelze přitom souhlasit se stěžovatelkou (která samotný stav znečištění ovzduší určitou intenzitou považuje za způsobilý založit nemajetkovou újmu) v tom, že soudy pochybily v přístupu k podstatě nesprávného úředního postupu vedlejší účastnice, jenž nevyložily jako povinnost dosažení určitého výsledku. Ústavní soud má za to, že soudy naopak velice pečlivě a rozsáhlým způsobem vedly dokazování v tom směru, zda stát v dané oblasti nějakým (byť i jiným než zákonem předpokládaným způsobem) zasáhl či nikoliv. Konkrétně byl zmiňován Program zlepšování kvality ovzduší pro místo bydliště stěžovatelky vydaný v roce 2004 prostým zveřejněním, dne 4. 3. 2009 formou nařízení krajského úřadu, kterým se vydávají krajský integrovaný program ke zlepšení kvality ovzduší Moravskoslezského kraje (platný až do dubna 2016), opatření obecné povahy č. j. 23967/ENV/16 o vydání programu zlepšování kvality ovzduší pro aglomeraci Ostrava/Karviná/Frýdek-Místek, opatření obecné povahy o vydání programu pro zónu Moravskoslezsko, a další. Tyto programy a dříve vydané regulační řády obsahovaly krátkodobá opatření ke zlepšení kvality ovzduší v průběhu smogových situací, která měla na ovzduší pozitivní vliv.
18. Ústavní soud uzavírá, že se obecné soudy nedopustily stěžovatelkou tvrzených pochybení. Stěžovatelka prokázala, že v její věci došlo ze strany státu k nesprávnému úřednímu postupu, když nebyly v souladu se zákonem č. 86/2002 Sb. a zákonem č. 201/2012 Sb. vydány příslušné akční plány a program, avšak vzhledem k tomu, že stát vydal jiná opatření, jež vedla ke zlepšení kvality ovzduší, nebyla prokázána příčinná souvislost mezi nevydáním zákony předpokládaných opatření a stěžovatelkou tvrzenou újmou, která měla spočívat v obecně negativním působení znečištěného ovzduší na lidské zdraví. Na závěru o neprokázání příčinné souvislosti, respektive již vzniku samotné újmy, se přitom shodly soudy obou stupňů, které jinak zaujaly při posouzení nesprávného úředního postupu nebo promlčení nároku stěžovatelky v části její žaloby odlišné stanovisko.
19. Za dané situace nemůže stěžovatelka uspět ani se svou námitkou, že stát nese odpovědnost za transpozici unijního práva do práva vnitrostátního. V posuzované věci bylo městským soudem konstatováno, že nevydání akčního plánu nebo programu je nesprávným úředním postupem, za který stát nese podle zákona č. 82/1998 Sb., odpovědnost. O porušení povinnosti státu vydat příslušné akční plány či program tedy nebylo pochyb, nebyly však, jak bylo shora uvedeno, prokázány další zákonné předpoklady pro přiznání zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou stěžovatelce nesprávným úředním postupem.
20. Ústavní deficit neshledal Ústavní soud ani v napadeném usnesení dovolacího soudu. Ústavní soud připomíná, že zásadně nepřezkoumává vlastní obsah procesního rozhodnutí dovolacího soudu o nepřípustnosti dovolání. Ingerence do těchto úvah se vymyká pravomoci Ústavního soudu, jenž by jako orgán ochrany ústavnosti napadené rozhodnutí dovolacího soudu zrušil jedině v situaci, kdyby ústavní stížností napadené rozhodnutí vykazovalo rysy neústavnosti, např. pro svévoli, nedostatek odůvodnění nebo pro jiné ústavní úrovně dosahující vady vytyčené dostupnou a konsolidovanou judikaturou Ústavního soudu (srov. např. usnesení sp. zn. II. ÚS 2888/12 ze dne 13. 9. 2012 a v něm citovanou judikaturu, rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz). Ústavní soud připomíná, že právní koncepce dovolání jako mimořádného opravného prostředku je založena na principu zásadní přípustnosti dovolání proti všem pravomocným rozhodnutím odvolacího soudu, je-li jimi skončeno odvolací řízení, nejde-li o výjimečné typy rozhodnutí vyjmenované v §238a o. s. ř., vždy ovšem zároveň musí být splněny další podmínky vymezené taxativně v §237 téhož zákona. Teprve poté, co Nejvyšší soud shledá, že předmětná kritéria byla naplněna (tedy že napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak), rozhodne o přípustném dovolání věcně.
21. V posuzované věci je z odůvodnění napadeného usnesení Nejvyššího soudu zřejmé, jaké úvahy jej vedly k závěru, že ve vztahu k napadenému rozhodnutí městského soudu nezjistil ani jednu z okolností, pro kterou by mělo být dovolání shledáno přípustným. Nelze přitom přisvědčit stěžovatelce, že řádně uvedla v bodě II. dovolání předpoklady přípustnosti dovolání, a to předložením tří otázek, které dosud nebyly dovolacím soudem řešeny, a v bodě III. dovolání uplatnila dovolací důvod spočívající mimo jiné v nesprávném posouzení otázky promlčení části jí uplatněného nároku. Jak vyplývá z obsahu dovolání, stěžovatelkou předložené tři otázky nezakládají přípustnost dovolání ve vztahu k tomuto stěžovatelkou uplatněnému důvodu, když nevymezují žádnou konkrétní otázku hmotného či procesního práva, kterou měl městský soud nesprávně posoudit. Nelze zejména dovodit, jak tvrdí stěžovatelka, že obecně Nejvyššímu soudu položená otázka, v čem spočívá podstata nesprávného úředního postupu v dané věci, zakládá přípustnost dovolání ohledně promlčení žalovaného nároku.
22. Uvedené platí i pro bod V. dovolání - prokazování vzniku nemajetkové újmy a příčinné souvislosti. Stěžovatelka v ústavní stížnosti tvrdí, že se v tomto bodě zabývala právní, nikoli skutkovou otázkou, jaké jsou předpoklady prokázání příčinné souvislosti mezi nesprávným úředním postupem a újmou vzniklou v důsledku nevydání závazného aktu. Stěžovatelka však v dovolání k prokazování jí vzniklé nemajetkové újmy zpochybňuje závěry soudů, že i vysoké a dlouhodobé koncentrace znečišťujících látek v ovzduší jsou pouze jakýmsi běžným životním rizikem, které ze své povahy není samo o sobě způsobilé zasáhnout do sféry jednotlivce a tvrdí, že soudy nepřihlédly ke konkrétní situaci v místě jejího bydliště, které je dlouhodobě jednou z lokalit s nejznečistěnějším ovzduším v České republice, a vůbec považuje za nesprávné požadavky soudů, směřující k údajné potřebě dalšího prokazování vzniku újmy. Zde je opětovně nutno připomenout, že stěžovatelka pomíjí, že závěr obecných soudů o neprokázání příčinné souvislosti mezi nesprávným úředním postupem spočívajícím v nevydání zákonem předpokládaných opatření a jí tvrzenou újmou vycházel ze skutečnosti, která byla výsledkem provedeného dokazování, a to že byla přijata opatření jiná, stejně efektivní. Zpochybňuje-li tuto skutečnost stěžovatelka v dovolání, označuje správně dovolací soud takový její postup za konstruování právního posouzení na vlastní verzi skutkových zjištění, čímž se vymezuje proti skutkovým zjištěním městského soudu.
23. Ústavní soud má s ohledem na výše uvedené za to, že Nejvyšší soud použil §237 o. s. ř. způsobem, který odpovídá judikaturním a doktrinálním standardům jeho výkladu v souladu s obecně sdílenými zásadami spravedlnosti, a své právní posouzení přiměřeným a dostatečným způsobem odůvodnil. Ústavní soud opakovaně připomíná (viz např. usnesení ze dne 8. 3. 2016 sp. zn. III. ÚS 200/16), že dovolání je mimořádným opravným prostředkem, přičemž je v zásadě věcí zákonodárce, k nápravě jakých vad jej určí, a také (v určité souvislosti s tím) to, zda stanoví přísnější požadavky na jeho "kvalitu", s čímž ostatně souvisí povinnost být v dovolacím řízení zastoupen kvalifikovanou osobou (advokátem), není-li dostatečně kvalifikován samotný dovolatel. Z obsahu stěžovatelčina dovolání lze sice dovodit snahu, aby se Nejvyšší soud zabýval jejími námitkami, ale současně z něj plyne nerespektování příslušné právní úpravy, zejména ohledně nezbytnosti naplnění předpokladů přípustnosti dovolání (podle §237 o. s. ř.) a vymezení způsobilého dovolacího důvodu (podle §241a odst. 1 o. s. ř.), jakož i zákonných náležitostí tohoto opravného prostředku, konkrétně pak respektování požadavku, aby dovolatel uvedl, v čem spatřuje splnění předpokladů jeho přípustnosti (§241a odst. 2 o. s. ř.). Ústavní soud připouští, že platná právní úprava dovolání klade na účastníky řízení poměrně vysoké nároky, jde-li o řádné naplnění obsahových náležitostí tohoto mimořádného opravného prostředku; je ovšem třeba vzít v úvahu, že tomu tak není bezdůvodně (blíže např. usnesení ze dne 26. 6. 2014 sp. zn. III. ÚS 1675/14).
24. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal porušení základních práv a svobod stěžovatelky, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písmeno a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 12. května 2020
Jiří Zemánek v. r.
předseda senátu