ECLI:CZ:US:2020:3.US.2951.20.1
sp. zn. III. ÚS 2951/20
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Vojtěcha Šimíčka, soudkyně zpravodajky Milady Tomkové a soudce Radovana Suchánka o ústavní stížnosti prof. RNDr. Zdeňka Dvořáka, DrSc., Ph.D., zastoupeného JUDr. Michalem Filoušem, advokátem, sídlem Ostravská 501/16, Olomouc, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. srpna 2020 č. j. 5 As 243/2019-29 a usnesení Krajského soudu v Ostravě - pobočky v Olomouci ze dne 23. května 2019 č. j. 73 A 8/2017-103, za účasti Krajského soudu v Ostravě - pobočky v Olomouci a Nejvyššího správního soudu, jako účastníků řízení, a statutárního města Olomouc, sídlem Horní náměstí 583, Olomouc, jako vedlejšího účastníka řízení, spojené s návrhem na prohlášení protiústavnosti §34 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném ke dni 21. 9. 1995, takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky se stěžovatel s tvrzením o porušení svých práv ústavně zaručených v čl. 11 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 6 a čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě domáhal zrušení shora označených rozhodnutí správních soudů.
2. Z obsahu ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí připojených k ústavní stížnosti vyplynulo, že stěžovatel podal ke Krajskému soudu v Ostravě - pobočce v Olomouci (dále jen "krajský soud") žalobu, jíž se domáhal zrušení rozhodnutí Krajského úřadu Olomouckého kraje zamítající jeho odvolání ve věci uložení pokuty ve výši 6 000 Kč za spáchání přestupku podle §178 odst. 2 písm. c) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu. Stěžovatel jako stavebník prováděl bez souhlasu stavebního úřadu stavební úpravy své chaty v k. ú. S., obec S. v okrese Olomouc. Chata se nachází v ochranném pásmu kolem kulturních památek areálu poutního kostela Navštívení Panny Marie na Svatém Kopečku a areálu bývalého kláštera Hradisko, které bylo vyhlášeno rozhodnutím Okresního úřadu Olomouc ze dne 21. 9. 1995, sp. zn. Kult. 2973/95/G (dále jen "rozhodnutí o vyhlášení ochranného pásma"), a protože bylo v řízení o přestupku užito, stěžovatel učinil součástí žaloby i návrh na jeho incidenční přezkum podle §101a odst. 1 s. ř. s.
3. Krajský soud vyloučil žalobu proti žalovanému Krajskému úřadu Olomouckého kraje ve věci přestupku k samostatnému rozhodnutí a poté, co předmětem řízení zůstal pouze návrh na zrušení rozhodnutí o vyhlášení ochranného pásma, jej krajský soud odmítl podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Krajský soud připomněl, že prakticky totožným návrhem se krajský soud a Nejvyšší správní soud zabývaly již dříve, v řízení vedeném pod sp. zn. 73 A 4/2017 završeném rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 10. 2018 č. j. 2 As 51/2018-140, jímž byl návrh tehdejšího navrhovatele odmítnut pro opožděnost. K otázce vzniku ochranného pásma formou individuálního správního aktu a lhůtě, ve které bylo lze takový akt napadnout správní žalobou, krajský soud v posuzované věci obsáhle citoval z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 10. 2018 č. j. 2 As 51/2018-140 a vzhledem k tomu, že posuzoval zcela totožný správní akt, na právní závěry v něm rozvedené odkázal a zopakoval, že návrh nesměřoval k přezkoumání opatření obecné povahy, nýbrž k přezkoumání individuálního správního aktu, který mohl být napaden správní žalobou ve lhůtě dvou měsíců, což se vzhledem k době, kdy rozhodnutí o vyhlášení ochranného pásma nabylo právní moci (v roce 1995), nestalo.
4. Kasační stížnost stěžovatele Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným usnesením zamítl jako nedůvodnou. K námitkám stěžovatele uvedl, že i přes absenci originálu rozhodnutí ve správním spisu nejsou pochybnosti o řádném vyhlášení daného ochranného pásma, vysvětlil, že ne každé rozhodnutí, jehož okruh účastníků nebyl v době vydání správně vymezen, je možno přezkoumat v rámci incidenčního přezkumu jako opatření obecné povahy a vypořádal se s odkazy stěžovatele na nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 42/97 ze dne 1. 9. 1998 (N 92/12 SbNU 3) a rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 4 Ao 9/2011. Nejvyšší správní soud konstatoval, že neměl žádný důvod odchýlit se od závěrů, která učinil v rozsudku ze dne 25. 10. 2018 č. j. 2 As 51/2018-14 a v této souvislosti připomněl, že stěžovatel se tehdejšího řízení účastnil a vznášel obdobné námitky; ústavní stížnost, jíž společně s dalším stěžovatelem napadl rozsudek ze dne 25. 10. 2018 č. j. 2 As 51/2018-14, Ústavní soud odmítl jako zjevně neopodstatněnou usnesením ze dne 4. 2. 2020 sp. zn. IV. ÚS 97/19.
5. Nejvyšší správní soud se dále podrobně vyjádřil ke způsobům, jakými může být ochranné pásmo vymezeno, se závěrem, že se tak děje formou individuálního správního aktu a že i abstrakce vymezení adresátů rozhodnutí není taková, aby použití této formy zcela vylučovala. Stěžovatel tedy mohl a měl brojit proti rozhodnutí o vyhlášení ochranného pásma v době jeho přijetí, třeba i cestou ústavní stížnosti, neboť na svých právech mohl být zkrácen pouze tím, že nebyl účastníkem řízení o vydání tohoto rozhodnutí, není krácen na svých právech skutečností, že ochranné pásmo bylo vyhlášeno jako individuální správní akt a je tak i nadále posuzováno. Nejvyšší správní soud uzavřel, že ochranné pásmo bylo vymezeno individuálním správním aktem vydaným podle zákona ČNR č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, a podle občanského soudního řádu, ve znění účinném do 30. 9. 1995, že tento akt bylo možné napadnout správní žalobou podle §247 o. s. ř. ve lhůtě dvou měsíců (§250 o. s. ř.); pokud se tak nestalo, postupoval krajský soud správně, když návrh odmítl pro opožděnost.
II.
Argumentace stěžovatele
6. Stěžovatel vytkl správním soudům, že odmítly přezkoumat rozhodnutí o vyhlášení ochranného pásma, i když bylo zřejmé, že stěžovatel (resp. jeho právní předchůdce) se nemohl proti rozhodnutí v době jeho přijetí jakkoliv bránit. Podle §34 odst. 1 tehdy platného a účinného zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), byl účastníkem řízení pouze navrhovatel, kterým byl v posuzované věci Památkový ústav v Olomouci. Vlastníci pozemků zahrnutých do ochranného pásma nebyli účastníky řízení, rozhodnutí o vyhlášení ochranného pásma jim nebylo avizováno, bylo doručeno jen Památkovému ústavu v Olomouci, městu Olomouc, obci Samotišky a příslušnému stavebnímu úřadu. Stěžovatel se o existenci ochranného pásma nedověděl ani z katastru nemovitostí, neboť v době, kdy pozemek s chatou kupoval, nebylo zaznamenáno. Zde mu dal za pravdu krajský soud, který při rozhodování o části žaloby směřující proti rozhodnutí o přestupku zrušil rozhodnutí Krajského úřadu Olomouckého kraje mimo jiné i s odůvodněním, že se stěžovatel nemohl reálně dozvědět o existenci ochranného pásma, a tudíž nemohl na jeho úkor spáchat žádný přestupek.
7. Stěžovatel srovnal právní úpravu okruhu účastníků řízení o ochranném pásmu s okruhem účastníků řízení o stavební uzávěře a v této souvislosti argumentoval nálezem Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 42/97, kterým Ústavní soud vyhověl ústavní stížnosti tehdejších stěžovatelů z důvodu porušení jejich práva na účastenství v řízení o stavební uzávěře a práva na soudní přezkum správního rozhodnutí. Bylo-li účastenství v obou typech řízení vymezeno naprosto totožně, byl odkaz stěžovatele na citovaný nález na místě a Nejvyšší správní soud ho neměl hodnotit jako nepřípadný. Stěžovatel presumoval, že kdyby Ústavní soud rozhodoval o účastenství stěžovatelů v řízení o ochranném pásmu, rozhodl by stejně jako v případě jejich účastenství v řízení o stavební uzávěře. Ustanovení §34 odst. 1 věta druhá dnes již zrušeného stavebního zákona, ve znění před novelou provedenou zákonem č. 83/1998 Sb., jímž byl rozšířen okruh účastníků územního řízení, byla protiústavní, což činí protiústavním i rozhodnutí o ochranném pásmu.
8. Stěžovatel dále argumentoval nesmyslností zákazů a omezení, jak vyplývají z textu rozhodnutí o vyhlášení ochranného pásma, a označil je za excesivní prostředek zlovůle výkonu vrchnostenského výkonu práva. Pro ilustraci uvedl, že okolí chráněných kulturních památek přesahuje oblast devíti katastrálních území, nachází se v něm přes pět tisíc pozemkových parcel, jeho plocha je nesrovnatelně větší než rozloha plochy, na níž se nachází chráněné objekty, a z porovnání např. s pražskou památkovou rezervací je rozsah olomouckého ochranného pásma nesmyslný. Svými podmínkami je rozhodnutí o vyhlášení ochranného pásma zastaralé, nepředvídatelné, netransparentní a nesplňuje požadavky na kvalitu právní regulace omezení základních práv a svobod podle Listiny a Úmluvy.
9. Závěrům Nejvyššího správního soudu stěžovatel oponoval s upozorněním, že on sám neměl možnost cokoliv namítat k územnímu plánu města Olomouce, neboť jeho nemovitost se nachází v katastrálním území jiné obce, a opakovaně zdůraznil, že Nejvyšší správní soud připouští garanci soudního přezkumu rozhodnutí o stavební uzávěře, zatímco soudní přezkum rozhodnutí o vyhlášení ochranného pásma odmítá a svůj postup odůvodňuje poukazem na §189a zákona č. 183/2006 Sb., zákon o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Stěžovatel citoval z důvodové zprávy k přijetí citovaného ustanovení s tím, že jeho inkorporaci do stavebního zákona si vyžádala praxe správních orgánů; některé správní orgány měly za to, že stavební uzávěry podle dřívějšího stavebního zákona nejsou opatřeními obecné povahy. Komentované ustanovení přesně vymezuje, jakým procesním postupem mají správní orgány postupovat při změnách či rušení historických stavebních uzávěr a jak z nich lze povolovat výjimky. Podle stěžovatele ani ryze formalistická argumentace Nejvyššího správního soudu neznamená, že by ochranné pásmo nebylo opatřením obecné povahy. Podstatným zůstává, že stěžovateli ani jeho právnímu předchůdci nikdy nebylo zjištěno právo na přístup k soudu za účelem přezkumu rozhodnutí o vyhlášení ochranného pásma bez ohledu na to, že by se jednalo o individuální správní akt nebo opatření obecné povahy. Tím, že rozsudek Nejvyššího správního soudu neobsahuje důvody odmítnutí stěžovatelova návrhu v takovém spektru, které by pokrývalo veškeré žalobní body, je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné a samotné odmítnutí návrhu nezákonné a v rozporu s rozhodovacími důvody nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 42/97.
10. Stěžovatel shrnul svoje výhrady vůči rozhodnutí o vyhlášení ochranného pásma poukazem na to, že z výroku ani z odůvodnění rozhodnutí nevyplývá, proč je ochranné pásmo definováno právě vymezeným územím, proč je rozděleno do osmi lokalit a proč je nutné v té které lokalitě dodržovat stanovené podmínky, zpochybnil podklady rozhodnutí, namítl, že úvahy, kterými se Okresní úřad v Olomouci při jejich hodnocení řídil, nejsou seznatelné a výrok rozhodnutí nekoresponduje s žádostí, na jejímž základě bylo zahájeno řízení o vyhlášení ochranného pásma. Kromě porušení principu legality a legitimity omezení vlastnických práv byl podle stěžovatele porušen i princip proporcionality, neboť veřejného zájmu bylo dosaženo na úkor zájmu individuálního. Stěžovatel opakovaně argumentoval k porušení práva na soudní ochranu, neboť právní úprava účinná v době vydání rozhodnutí o vyhlášení ochranného pásma mu neposkytovala přístup k soudu či jakýkoliv jiný účinný prostředek ochrany jeho práva a správní soudy svým postupem znemožnily, aby se tomu tak stalo nyní, přestože platí, že z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí, týkající se základních práv a svobod podle Listiny.
11. Stěžovatel připustil existenci nepopiratelného veřejného zájmu na zachování obou významných kulturních památek, je však přesvědčen, že veřejný zájem nesmí být uplatňován slepě, zejména je-li rozhodnutí o vyhlášení ochranného pásma protiústavní, ne-li dokonce nicotné, případně neplatné. Stěžovatel se odmítl smířit s argumentací správních soudů, že nebylo-li rozhodnutí do dvou měsíců od právní moci napadeno správní žalobou, již navždy má být považováno za správné a platné. Opakovaně odkázal na nález sp. zn. I. ÚS 42/97, ze kterého vyplývá, že podmínky omezení vlastnického práva stavební uzávěrou mají být hodnoceny stejně přísně a analogicky, jako je tomu při vyvlastnění, a uvedl, že stejně by měly být posuzovány i podmínky omezení vlastnického práva vlastníků nemovitostí nacházející se ve vymezeném ochranném pásmu. Stěžovatel vychází z materiálního pojetí opatření obecné povahy a žádá, aby Ústavní soud při posuzování jeho věci vycházel i z rozhodnutí sp. zn. Pl. ÚS 10/97. Kdyby totiž nedošlo k novelizaci (starého) stavebního zákona zákonem č. 83/1998 Sb. a Ústavní soud by v řízení sp. zn. Pl. ÚS 10/97 rozhodoval o návrhu na zrušení §34 odst. 1 poslední věty (starého) stavebního zákona a podle přesvědčení stěžovatele by napadené ustanovení jistě zrušil.
12. Stěžovatel vytkl Nejvyššímu správnímu soudu, že vyloučil možnost zabývat se zákonností pravomocných rozhodnutí o vymezení ochranného pásma, čímž vlastně de iure postavil rozhodnutí nad zákon, který však podle Ústavy České republiky přezkoumán být může. Stěžovatel je přesvědčen, že rozhodnutí o vyhlášení ochranného pásma nemůže vůči jeho adresátům zakládat právní účinky nebo jim ukládat povinnosti, neboť vůli v něm projevenou správní orgán adresátům nesdělil; navíc pro absenci originálu rozhodnutí či úředně ověřené kopie panuje pochybnost o jeho existenci. Vyloučení přezkumu rozhodnutí o vyhlášení ochranného pásma představuje pro stěžovatele též porušení práva na účinné opravné prostředky podle čl. 13 Úmluvy a zbavení práva na přístup k soudu a práva na spravedlivý proces podle čl. 6 Úmluvy. Stěžovatel zopakoval, že v případě rozhodnutí o stavební uzávěře a o ochranném pásmu se jedná o obdobné instituty, což je zjevné nejen materiálně, vzhledem k jejich dopadům na vlastníky pozemků, ale i formálně, vzhledem k systematice zákona.
13. S ústavní stížností stěžovatel spojil návrh na prohlášení protiústavnosti již zrušeného §34 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí o ochranném pásmu.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
14. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž byla vydána soudní rozhodnutí napadená ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný; stěžovatel je právně zastoupen v souladu s požadavky §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") a ústavní stížnost je přípustná, neboť vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
15. Ústavní soud přezkoumal napadená rozhodnutí správních soudů z hlediska tvrzeného porušení ústavně zaručených práv stěžovatele a poté dospěl k závěru o zjevné neopodstatněnosti ústavní stížnosti.
16. Ústavní soud předesílá, že se obdobnou argumentací stěžovatele již zabýval. V řízení vedeném pod. sp. zn. IV. ÚS 97/19 posoudil ústavní stížnosti stěžovatele a Tomáše Vituly, kteří se domáhali zrušení rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 10. 2018 č. j. 2 As 51/2018-140 a rozsudku krajského soudu ze dne 31. 10. 2017 č. j. 73 A 4/2017-235, jimiž byl mimo jiné odmítnut pro opožděnost návrh na zrušení téhož rozhodnutí Okresního úřadu v Olomouci o vyhlášení ochranného pásma. Ústavní soud usnesením ze dne 4. 2. 2020 sp. zn. IV. ÚS 97/19 ústavní stížnost obou stěžovatelů odmítl jako zjevně neopodstatněnou, klíčové argumenty a nosné rozhodovací důvody Nejvyššího správního soudu v řízení vedeném pod sp. zn. 2 As 51/2018 verifikoval jako ústavně konformní, neboť žádné extrémní vybočení správního soudu z výkladových pravidel neshledal a jeho rozhodnutí považoval za řádně odůvodněné, jasné, rozumné a logické.
17. V posuzované věci se správní soudy nikterak neodchýlily od právních závěrů prezentovaných v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 10. 2018 č. j. 73 A 4/2017-235 a i v řízení, ze kterého vzešla rozhodnutí napadená nyní posuzovanou ústavní stížností, setrvaly na právním hodnocení rozhodnutí o vyhlášení ochranného pásma jako individuálního správního aktu, který bylo možné napadnout správní žalobou, případně ústavní stížností v zákonem stanovené lhůtě. Vyložily, z jakých důvodů se toto rozhodnutí odlišuje od rozhodnutí o stavební uzávěře, které je opatřením obecné povahy, a vypořádaly se i s dalšími námitkami stěžovatele, aniž bylo třeba podrobně reagovat na každou z nich. Vzhledem k tomu, že stěžovateli jsou rozhodovací důvody Nejvyššího správního soudu přijaté v obou řízeních známy, netřeba je na tomto místě podrobně rozvádět, v podrobnostech postačí na ně pouze odkázat. Ani třetí senát Ústavního soudu neměl v posuzované věci žádný důvod, aby hodnocení závěrů správních soudů stran o opožděnosti návrhu směřujícího proti individuálnímu správnímu aktu, jímž bylo v roce 1995 vyhlášeno ochranné pásmo, jak byly prezentovány v usnesení sp. zn. IV. ÚS 97/19, jakkoliv přehodnocoval a napadená rozhodnutí správních soudů hodnotil jako zcela ústavně konformní.
18. K poukazu stěžovatele na nález Ústavního soudu ve věci sp. zn. I. ÚS 42/97 a požadavku aplikace jeho závěrů i na posuzovanou věc, Ústavní soud uvádí, že takový postup možný není. Jak stěžovatel správně podotkl, Ústavní soud poskytl tehdejším stěžovatelům ochranu jejich práv ústavně zaručených v čl. 36 odst. 2 Listiny s tím, že oprávněně namítali porušení práva na přezkoumání zákonnosti správního rozhodnutí, neboť vzhledem k tehdy platnému a účinnému §34 odst. 1 (starého) stavebního zákona nebyli účastníky stavebního řízení o stavební uzávěře. Stěžovatel však opomněl zohlednit, že tehdejší stěžovatelé se obrátili na Ústavní soud do dvou měsíců od vydání rozhodnutí stavebního úřadu a že v průběhu řízení o ústavní stížnosti a jejich návrhu na zrušení §34 odst. 1 (starého) stavebního zákona (vedeným pod sp. zn. Pl. ÚS 10/97) zákonodárce novelou provedenou zákonem č. 83/1998 Sb. rozšířil okruh účastníků územního řízení i o osoby, jejichž vlastnická nebo jiná práva k pozemkům nebo stavbám na nich mohou být rozhodnutím přímo dotčena. Ústavní soud proto s ohledem na postup zákonodárce usnesením ze dne 7. 7. 1998 řízení o návrhu na zrušení předmětného ustanovení zastavil a ve věci samé rozhodl nálezem sp. zn. I. ÚS 42/97.
19. Požadavek stěžovatele, aby Ústavní soud v jeho věci vycházel z rozhodnutí sp. zn. Pl. ÚS 10/97, postrádá racionální jádro. Ve věci samé, jak shora uvedeno, správní soudy rozhodnout nemohly, neboť návrh na zrušení rozhodnutí o vyhlášení ochranného pásma byl podán po lhůtě stanovené zákonem. Pokud by právní předchůdce stěžovatele hodlal napadnout rozhodnutí o vyhlášení ochranného pásma, mohl a měl postupovat způsobem, jak učinili stěžovatelé ve věci sp. zn. I. ÚS 42/97. Skutečnost, že tak nekonal, nemůže stěžovatel po více než dvaceti letech napravit způsobem, jakým činí. Na tomto závěru nemůže ničeho změnit ani jeho tvrzení, že o vyhlášení ochranného pásma v době koupě pozemku a chaty nevěděl, neboť nebylo zaznamenáno v katastru nemovitostí.
20. Vzhledem k výše uvedenému Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků řízení odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
21. Návrh na vyslovení protiústavnosti již zrušeného ustanovení §34 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí o ochranném pásmu má akcesorickou povahu (§74 zákona o Ústavním soudu) a "sdílí" osud ústavní stížnosti, a proto byl rovněž odmítnut [§43 odst. 2 písm. b) ve spojení s §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 10. listopadu 2020
Vojtěch Šimíček v. r.
předseda senátu