ECLI:CZ:US:2020:4.US.1674.20.1
sp. zn. IV. ÚS 1674/20
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jana Filipa (soudce zpravodaje) a soudců Josefa Fialy a Pavla Šámala o ústavní stížnosti stěžovatelky obchodní společnosti ŽIVO, spol. s r. o., sídlem Debřská 2, Kosmonosy, zastoupené Mgr. Taťánou Malmstedt Kolářovou, advokátkou, sídlem Bělehradská 1191/9, Ústí nad Labem, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. dubna 2020 č. j. 9 As 348/2018-42, usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 30. srpna 2018 č. j. 43 A 83/2018-29 a rozhodnutí Městského úřadu Kosmonosy ze dne 8. března 2012 č. j. st. 153/2011-21-328-A, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Praze a Městského úřadu Kosmonosy, jako účastníků řízení, a obchodní korporace D+D Park Kosmonosy, a. s., sídlem Lánovská 1690, Vrchlabí, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhá zrušení výše uvedených rozhodnutí, tvrdíc, že jimi byla porušena její práva zaručená v čl. 11 odst. 1 a 4, čl. 36 odst. 1 a 2 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a též že došlo k porušení čl. 1 odst. 1 Ústavy.
2. Z ústavní stížnosti, jakož i z napadených rozhodnutí se podává, že napadeným rozhodnutím Městského úřadu Kosmonosy bylo rozhodnuto o umístění stavby "D+D Park Kosmonosy - montážní a skladový areál" (dále jen "územní rozhodnutí").
3. Proti územnímu rozhodnutí podala stěžovatelka žalobu, kterou Krajský soud v Praze (dále jen "krajský soud") odmítl napadeným usnesením podle §46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), ve spojení s §68 písm. a) s. ř. s. (výrok I) a rozhodl o nákladech řízení (výroky II a III). Krajský soud při prověřování podmínek přípustnosti žaloby shledal, že stěžovatelkou napadené územní rozhodnutí je vyloučeno ze soudního přezkumu, neboť stěžovatelka nevyčerpala možnost bránit se proti němu opravnými prostředky, kterým bylo v dané věci odvolání podle §81 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád"), ve spojení s §192 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. Soudní přezkum je vůči správnímu řízení subsidiární, a proto se nelze domáhat ochrany proti prvostupňovému rozhodnutí. Krajský soud uvedl, že z doplnění žaloby plyne, že odvolání proti územnímu rozhodnutí stěžovatelka nepodala. Nad rámec rozhodovacích důvodů krajský soud poznamenal, že s ohledem na procesní situaci, v níž se stěžovatelka v době vydání územního rozhodnutí nacházela, nemohla odvolání ani účinně podat. Ještě před jeho vydáním bylo totiž rozhodnuto o tom, že stěžovatelka není účastníkem územního řízení. Upozornil, že domohla-li by se následně úspěšně postavení účastníka řízení, dává jí právní řád možnost učinit zmeškaný úkon (zde odvolání) ve lhůtě 15 dnů ode dne, kdy jí bylo oznámeno, že bylo vyhověno jejímu odvolání proti usnesení o tom, že není účastníkem řízení.
4. Kasační stížnost stěžovatelky Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl (výrok I) a dále rozhodl o nákladech řízení (výroky II a III). Nejvyšší správní soud shledal, že krajský soud postupoval správně, když odmítl žalobu stěžovatelky a zdůraznil, že tvrdí-li stěžovatelka, že opravný prostředek vyčerpala, pak je nutno konstatovat, že její odvolání nebylo posouzeno věcně, ale bylo správním orgánem zamítnuto jako nepřípustné, protože stěžovatelka v řízení před správním orgánem neměla postavení účastníka řízení. Ustanovení §92 odst. 1 správního řádu, upravující zamítnutí odvolání pro jeho nepřípustnost nebo opožděnost, je proto třeba odlišovat od zamítnutí odvolání podle §90 odst. 5 správního řádu, neboť odvolací správní úřad napadené rozhodnutí meritorně neposuzuje postupem podle §89 odst. 2 správního řádu, ale odvolání zamítá z tam uvedených důvodů. Byla-li stěžovatelka přesvědčena, že jí postavení účastníka územního řízení ze zákona svědčilo, avšak správní orgány ji z účastenství neprávem vyloučily, měla se proti takovému rozhodnutí bránit žalobou ve správním soudnictví, nikoli podávat žalobu do merita věci. Proti rozhodnutí o tom, že určitá osoba není účastníkem správního řízení je možno podat žalobu podle §65 s. ř. s. (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2007 č. j. 3 As 74/2006-61). Stěžovatelka takovou žalobu podala, nicméně následně ji vzala v celém rozsahu zpět. Za takové procesní situace však nelze zamítavé rozhodnutí o tom, že nebyla účastnicí územního řízení, obcházet podáním žaloby přímo proti prvostupňovému meritornímu rozhodnutí. Takovým postupem by byla popřena jedna ze základních zásad správního soudnictví, a to subsidiarita soudního přezkumu. Jak již správně uvedl krajský soud, právní úprava zaručuje tomu, kdo se úspěšně domůže postavení účastníka řízení, podat v náhradní lhůtě odvolání a poté případně i správní žalobu. Není tedy namístě, aby nebyly aplikovány principy subsidiarity soudního přezkumu, neboť stěžovatelka z vlastní vůle rozhodnutí o nepřiznání postavení účastníka územního řízení před správním soudem nenapadla.
II.
Argumentace stěžovatelky
5. Stěžovatelka namítá, že s odkazem na formalistické postupy nelze zasahovat do jejích ústavně zaručených práv, tím méně v případě, kdy se správní orgány tak aktivně přičinily o nedostatky svých rozhodnutí, které byly následně vytčeny i Nejvyšším správním soudem, a pro které byla původní rozhodnutí zrušena, a ani přesto nebyly tyto nedostatky nikdy odstraněny. Správní orgány rozhodovaly v době, kdy nebylo platné rozhodnutí ve věci přiznání účastenství stěžovatelky ve stavebním řízení. Je tedy nesprávná argumentace Nejvyššího správního soudu, podle které zde v době vydání územního rozhodnutí (které stěžovatelka napadala správní žalobou a následné přistoupila i ke kasační stížnosti) bylo pravomocné rozhodnutí, že stěžovatelka není účastníkem stavebního řízení, když toto původní rozhodnutí o neúčasti stěžovatelky na stavebním řízení bylo zrušeno správními soudy, a tedy nemohlo být řádným podkladem pro rozhodování o územním rozhodnutí. V době vydání územního rozhodnutí zde žádné pravomocné rozhodnutí o účastenství stěžovatelky na stavebním řízení nebylo a stěžovatelka tedy mohla být posouzena jako opomenutý účastník stavebního řízení.
6. Správní orgány dále rozhodovaly v rozporu se znalostí vlastnického práva stěžovatelky k melioračním zařízením z jiných správních řízení, a především odmítaly samy přistoupit k nápravě do pravomocného skončení stavebního řízení ve věci samé na základě obnovy řízení ex offo. Stěžovatelka napadala rozhodnutí o jejím neúčastenství ve stavebním řízení od samého počátku. Správní orgány i správní soudy až doposud setrvávaly na formalistickém rozhodování, které však v důsledku přímo porušuje ústavně chráněné právo vlastnictví stěžovatelky. Správní orgány a správní soudy na jednu stranu uvádějí, že se stěžovatelka může své ochrany dovolat, jakmile bude účastníkem stavebního řízení, na druhou stranu však uvádějí, že z procesních důvodů toto již není možné, když rozhodování o účasti stěžovatelky jako vlastníka melioračních zařízení jako věcí dotčených stavebním řízením nemůže být předmětem obnovy řízení s ohledem na pravomocně ukončené stavební řízení. Na jednu stranu správní orgány i správní soudy konstatují nesprávný úřední postup při rozhodování o účasti stěžovatelky ve stavebním řízení, který je v nesouladu mimo jiné i s pokynem Nejvyššího správního soudu, a tedy činí rozhodování o účasti stěžovatelky nezákonným a neexistujícím, na druhou stranu správní orgány i správní soudy trvají na nezhojitelnosti tohoto nesprávného úředního postupu. Konečně uvedla, že je vlastníkem melioračních zařízení. O jejím vlastnickém právu a jeho faktickém popření rozhodovaly správní orgány, ačkoliv posuzování vlastnického práva náleží výlučné civilním soudům.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
7. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, ve kterých byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu a její ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť vyčerpala všechny zákonné prostředky k ochraně svého práva.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
8. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou svým vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů; jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Nutno proto vycházet z pravidla, že vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho aplikace na jednotlivý případ je v zásadě věcí obecných soudů, a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady); o jaké vady přitom jde lze zjistit z judikatury Ústavního soudu.
9. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí vydanému v soudním řízení správním (či jemu předcházejícím správním řízení), není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost, neboť Ústavní soud není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku, chráněná práva nebo svobody jeho účastníka, a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
10. Ústavní soud ve své judikatuře také mnohokrát konstatoval, že postup ve správním řízení, a následně soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních orgánů a posléze pak soudů. Z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry těchto orgánů veřejné moci nejsou s nimi v extrémním nesouladu a zda podaný výklad práva je i ústavně konformní, resp. není-li naopak zatížen libovůlí.
11. Je třeba opakovaně zdůraznit, že právě Nejvyšší správní soud je vrcholným soudem, který má specifickou funkci zajišťovat jednotu a zákonnost rozhodování soudů činných ve správním soudnictví, ale i správních orgánů. K tomu disponuje zejména procesními nástroji a postupy, na prvním místě vlastní rozhodovací činností (srov. např. usnesení pléna Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2013 č. j. S 4/2013-2/3). Rolí Ústavního soudu není přezkoumávat věcnou správnost názoru Nejvyššího správního soudu, ale toliko to, jestli jeho právní názor uvedený v napadeném rozsudku extrémně nevybočil z výkladových pravidel s ústavní relevancí a jestli obecné soudy nevybočily z mezí řádně vedeného soudního procesu. Takovéto pochybení však Ústavní soud v nyní posuzované věci neshledal.
12. Po přezkumu napadených soudních rozhodnutí Ústavní soud shledává, že Nejvyšší správní soud, a předtím krajský soud, dospěly k jednoznačnému a přezkoumatelnému právnímu závěru, který řádně odůvodnily. Správní soudy podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s §68 písm. a) s. ř. s. dospěly k závěru o odmítnutí žaloby z ústavně konformního důvodu, že soudní přezkum je vůči správnímu řízení subsidiární, a proto se nelze domáhat ochrany proti prvostupňovému rozhodnutí. Tím se stala žaloba stěžovatelky soudně nepřezkoumatelná. Na tomto závěru neshledal Ústavní soud žádné extrémní vybočení z výkladových pravidel s ústavní relevancí.
13. Napadená rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a krajského soudu jsou řádně odůvodněná, jasná, rozumná a logická, jak to vyžaduje judikatura Ústavního soudu [srov. nález ze dne 27. 3. 2012 sp. zn. IV. ÚS 3441/11 (N 61/64 SbNU 723)]. Ústavní soud také konstatuje, že nynější odepření přístupu stěžovatelky k soudu nepředstavuje bez dalšího porušení jejích ústavních práv ani nepředstavuje denegatio iustitiae, neboť stěžovatelka mohla chránit svá práva dalšími procesními postupy. Jak totiž zdůraznil Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku: "Proti rozhodnutí o tom, že určitá osoba není účastníkem správního řízení je možno podat žalobu podle §65 s. ř. s. (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2007 č. j. 3 As 74/2006-61). Stěžovatelka takovou žalobu podala, nicméně následně ji vzala v celém rozsahu zpět. Za takové procesní situace však nelze zamítavé rozhodnutí o tom, že nebyla účastnicí územního řízení obcházet podáním žaloby přímo proti prvostupňovému meritornímu rozhodnutí.". I tento závěr Nejvyššího správního soudu je ústavně konformní.
14. Na základě výše uvedených důvodů proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 18. srpna 2020
Jan Filip v. r.
předseda senátu