ECLI:CZ:US:2020:4.US.2546.20.1
sp. zn. IV. ÚS 2546/20
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Josefa Fialy, soudce Pavla Šámala a soudkyně zpravodajky Milady Tomkové o ústavní stížnosti obchodní společnosti KVINT, spol. s r. o., sídlem Herčíkova 2493/2, Brno, zastoupené JUDr. Milanem Zábržem, advokátem, sídlem Veveří 486/57, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. července 2020 č. j. 10 As 200/2020-32, rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 26. května 2020 č. j. 29 A 123/2018-80 a rozhodnutí Magistrátu města Brna ze dne 3. srpna 2018 č. j. MMB/0312680/2018, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Brně a Magistrátu města Brna, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Posuzovanou ústavní stížností se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, neboť tvrdí, že jimi byla porušena její práva zaručená čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. V závěru ústavní stížnosti stěžovatelka podala návrh na odklad vykonatelnosti rozhodnutí Magistrátu města Brna ze dne 3. 8. 2018 č. j. MMB/0312680/2018.
2. Z ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí vyplývá, že Úřad městské části města Brna Brno-střed (dále jen "stavební úřad) rozhodnutím ze dne 21. 5. 2018 č. j. MCBS/2018/0082224/SLOJ nařídil stěžovatelce podle §129 odst. 1 písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "stavební zákon") odstranit blíže specifikovanou stavbu (prodejní stánek), neboť uplynula doba jejího trvání a nebyla povolena změna v užívání. K odvolání stěžovatelky Magistrát města Brna, odbor územního a stavebního řízení (dále jen "Magistrát města Brna") ústavní stížností napadeným rozhodnutím změnil rozhodnutí stavebního úřadu pouze tak, že se odstranění stavby nařizuje podle §129 odst. 1 písm. f) stavebního zákona, ve zbytku ho potvrdil. V odůvodnění, kromě jiného, zdůraznil, že stanovení doby trvání stavby je jednoznačně věcí stavebního povolení, kterým je stavba povolena buď bez časového omezení jejího trvání (v takovém případě jde o stavbu trvalou) nebo je délka trvání stavby ve stavebním povolení stanovena (pak jde o stavbu dočasnou), jde tedy o dokument, který stanovuje, zda jde o stavbu dočasnou nebo trvalou. Kolaudačním rozhodnutím se následně povoluje užívání stavby. Dále připomenul, že tento právní názor odpovídá judikatuře Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 2. 7. 2008 č. j 1 Afs 90/2008-225, ze dne 26. 3. 2014 č. j. 1 Afs 120/2013-46).
3. Stěžovatelka proti rozhodnutí Magistrátu města Brna podala správní žalobu, kterou Krajský soud v Brně (dále jen "krajský soud") ústavní stížností napadeným rozsudkem zamítl, protože shledal, že není důvodná. Z obsahu správního spisu krajský soud zjistil, že předmětná stavba prodejního stánku, včetně přístavby, je stavbou dočasnou, u níž uplynula doba jejího trvání. Nepřisvědčil námitce stěžovatelky o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí Magistrátu města Brna, vyloučil její dobrou víru, protože jí bylo známo, že stavba byla povolena jako stavba dočasná, připustil, že Nejvyšší správní soud se v odkazovaných rozhodnutích nezabýval významem zápisu do katastru nemovitostí, ale konstatoval, že na správnost vyslovených závěrů tato okolnost nemá vliv. Krajský soud se věnoval též tvrzení stěžovatelky o porušení jejího vlastnického práva a uzavřel, že stěžovatelka nemohla legitimně očekávat, že její stavba bude požívat ochrany podle čl. 11 odst. 1 Listiny i po uplynutí doby, na kterou byla povolena.
4. Následnou kasační stížnost Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným rozsudkem zamítl také jako nedůvodnou. Ztotožnil se s krajským soudem v závěru o konstrukci dočasnosti stavby ve stavebněprávních předpisech, zejména o významu stavebního povolení, a o tom, že změnu stavby dočasné na stavbu trvalou lze realizovat postupem uvedeným v §127 stavebního zákona. Nejvyšší správní soud dále uvedl, že nerozumí argumentu stěžovatelky, jak snad mohla být v dobré víře v časovou neomezenost stavby, pokud všechna rozhodnutí ve vztahu ke stavbě hlavní (a stavební povolení ve vztahu k přístavbě) stavbu časově omezují; kolaudační rozhodnutí na přístavbu, které dobu užívání přístavby nijak neomezilo, proto nemohlo založit stěžovatelce jakékoliv legitimní očekávání. Samostatnou část odůvodnění věnoval Nejvyšší správní soud použitelnosti §63 odst. 2 zákona č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon). Formuloval závěr, že toto ustanovení zavedlo (vyvratitelnou) právní domněnku pro účely soukromoprávní, nelze z něj dovozovat jakékoliv důsledky pro otázky veřejnoprávní, ani nemůže toto ustanovení popřít zjevné veřejnoprávní určení sporné stavby jako stavby dočasné (jak bylo rozhodnuto ve stavebních povoleních).
II.
Argumentace stěžovatelky
5. Stěžovatelka namítá, že její základní práva byla porušena již tím, že se správní orgány dostatečně nevypořádaly se všemi předloženými argumenty. Její práva měl porušit i Nejvyšší správní soud, který upozornil, že kasační námitka nemůže mít podobu odkazu na argumentaci uplatněnou v předchozím řízení, ačkoli stěžovatelka námitky formulovala dle svého názoru jasně a konkrétně. Stěžovatelka dle ústavní stížnosti vycházela - při chápání stavby jako stavby trvalé - z obsahu kolaudačního rozhodnutí, tedy rozhodnutí orgánu veřejné moci, přičemž i dle judikatury Ústavního soudu je důvěra v rozhodovací činnost orgánů veřejné moci jedním ze znaků materiálního právního státu. Podle stěžovatelky se v průběhu výstavby může změnit povaha stavby a tato změna může být zohledněna ve výsledném kolaudačním rozhodnutí.
6. Dále se stěžovatelka dovolává závěrů rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 88/2013-60 ze dne 10. 4. 2014, podle nichž je správní řízení postaveno na zásadě materiální pravdy, jejímž výrazem je povinnost správních orgánů zjistit v rámci každé fáze správního řízení přesně a úplně skutečný stav věci, pročež důkazní břemeno k prokázání splnění podmínek pro nařízení odstranění stavby nese správní orgán. Stěžovatelka upozorňuje i na judikaturu Ústavního soudu, dle níž je jazykový výklad údajně toliko "prvotním přiblížením" a soud se musí od doslovného znění zákona odchýlit, pokud to "vyžaduje účel zákona". Tomu se Nejvyšší správní soud podle stěžovatelky frapantně zpronevěřil, přičemž z napadeného rozsudku dle stěžovatelky plyne, že Nejvyšší správní soud "nemá dostatek zkušeností s posuzováním dobrověrnosti fyzické osoby či právnické osoby".
7. Stěžovatelka též odmítá závěr Nejvyššího správního soudu o absurdnosti její interpretace, když údajně vykládá §63 odst. 2 katastrálního zákona tak, že od roku 2014 se ze všech staveb, které byly podle veřejnoprávního povolení dočasné, staly pro účely stavebního zákona stavby trvalé, ledaže vlastník stavby, či jiná oprávněná osoba prokáže opak. Nic takového stěžovatelka nikdy netvrdila.
8. V průběhu řízení o ústavní stížnosti stěžovatelka zaslala její doplnění, v němž připustila, že předmětnou stavbu lze uchopit jako stavbu dočasnou, kolaudačním rozhodnutím však nebyla nikterak časově omezena. Proto byla stěžovatelka v dobré víře, že stavbu může užívat časově neomezeně, jak stanovilo kolaudační rozhodnutí, přičemž omezující by mohlo být jen právo k pozemku, které ale dle stěžovatelky nadále trvá.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
9. Ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž byla vydána napadená rozhodnutí, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť stěžovatelka před jejím podáním vyčerpala veškeré zákonné procesní prostředky ochrany svých práv.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
10. V řízení o ústavních stížnostech [čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), §72 a násl. zákona o Ústavním soudu] přezkoumává Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) rozhodnutí či postup orgánů veřejné moci jen z toho hlediska, zda jimi nedošlo k porušení ústavně zaručených základních práv a svobod.
11. Poté, co se Ústavní soud seznámil s argumentací stěžovatelky a obsahem napadených rozhodnutí, dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná. Úvodem Ústavní soud poznamenává, že správní soudy se věcí důkladně zabývaly a své závěry odůvodnily, aniž by opomenuly jakékoli významné skutečnosti či argumenty. Námitkám stěžovatelky vedeným proti odůvodnění těchto závěrů nelze přisvědčit.
12. V souladu s ustálenou judikaturou, na kterou je odkazováno v napadených rozhodnutích, soudy i správní orgány vyložily podústavní právo tak, že dočasnost stavby je založena stavebním povolením s tím, že kolaudační rozhodnutí povoluje užívání zhotovené stavby, jež skončí s dobou jejího trvání. Tento výklad sám o sobě nevzbuzuje z ústavněprávního hlediska žádné pochyby. Krom toho, že je ustálený, jde také o výklad logický a plně odpovídající smyslu stavebních povolení na straně jedné a kolaudačních rozhodnutí na straně druhé. Stěžovatelčiny úvahy o tom, že se povaha stavby může měnit v průběhu výstavby (jakkoli mohou být relevantní), což může být údajně (poprvé) reflektováno v kolaudačním rozhodnutí, tedy postrádají ústavní rozměr.
13. Na povaze předmětné stavby z hlediska řízení o jejím odstranění nemůže nic změnit ani §63 odst. 2 katastrálního zákona, resp. ta skutečnost, že u předmětné stavby nebyl v katastru nemovitostí veden údaj o její dočasnosti. Z podústavního práva vyplývá poznatek, že na dočasnost stavby lze nahlížet ve dvou rovinách, tedy z hlediska stavebněprávního a z hlediska civilněprávního. V prvém případě je určující to, zda stavební úřad omezil dobu trvání stavby [§2 odst. 3, věta druhá, účinného stavebního zákona; viz i §139b odst. 2 písm. b) zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů], v případě druhém může být relevantní i stavebně-technické provedení stavby. K tomu lze dodat, že v době zápisu předmětné stavby do katastru nemovitostí se dočasnost staveb v katastru nemovitostí nezaznamenávala, neboť pro účely předchozího katastrálního zákona [zákon č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve znění pozdějších předpisů) nešlo o relevantní údaj (viz jeho §2)]. Absence informace o dočasnosti předmětné stavby v katastru tedy pro účely nynější věci o ničem nesvědčí. Ustanovení §63 odst. 2 účinného katastrálního zákona pak neslouží k přeměně dočasných staveb na stavby časově neomezené (čehož si je stěžovatelka dle vlastních slov vědoma). Zákonodárce pouze určitým způsobem reagoval na skutečnost, že dle nového zákona se dočasnost stavby v katastru již zaznamenává a že zároveň může jít o významnou okolnost pro určení její povahy jako samostatné věci v právním smyslu. Zvolil řešení v podobě vyvratitelné domněnky, které je však pro účely stavebněprávního řízení bez právního významu.
14. Obdobně nelze přisvědčit argumentům stěžovatelky o její dobré víře, kterou odvozuje od důvěry ve správnost rozhodnutí orgánů veřejné moci. Předně, relevantní dobrou víru zásadně nemůže založit absence údaje v rozhodnutí, v němž daný údaj není nezbytný. Jak přitom již soudy konstatovaly, informace o dočasnosti stavby plynula ze všech dalších rozhodnutí týkajících se předmětné stavby. Navíc, i kdyby stěžovatelka skutečně (byť nesprávně a v případném omylu) vycházela z toho, že kolaudačním rozhodnutím došlo ke změně v časové omezenosti stavby, nešlo by o situaci, kdy by se v důsledku absence údaje o dočasnosti stavby v kolaudačním rozhodnutí ocitla v horším postavení (byla tím "sankcionována"), než pokud by tento údaj kolaudační rozhodnutí obsahovalo. Stěžovatelka totiž (jak plyne z napadeného rozhodnutí Magistrátu města Brna) byla správním orgánem informována o tom, že stavba je dočasná, a jakými prostředky může tento stav změnit. Těchto prostředků nicméně stěžovatelka nevyužila, a to nikoli v důsledku toho, že by byla správním rozhodnutím uvedena v omyl, nýbrž v důsledku vlastního rozhodnutí učiněného při znalosti názoru správního orgánu na povahu předmětné stavby. Pro úplnost lze dodat, že dobrá víra stěžovatelky o trvalé povaze stavby (pro stavebněprávní účely) nemohla plynout ze zápisu v katastru nemovitostí, neboť jak již bylo řečeno, zápis byl učiněn v době, kdy se dočasnost nezaznamenávala, přičemž stěžovatelka sama v ústavní stížnosti zdůrazňuje, že §63 odst. 2 katastrálního zákona nechápala tak, že by povahu staveb měnil (stěžovatelka nadto ani nebyla třetí osobou neznalou okolností, za kterých k zápisu došlo).
15. Jde-li o doplnění ústavní stížnosti, Ústavní soud poznamenává, že ústavní stížnost je vybudována na zásadě subsidiarity, podle níž stěžovatelé musejí řádně vyčerpat jiné prostředky ochrany, které jim právní řád poskytuje. Požadavek řádného vyčerpání opravných prostředků se přitom vztahuje i na jednotlivé námitky. Stěžovatelé si tak nemohou schovávat určitý argument jako pomyslné eso v rukávu, které náhle použijí před Ústavním soudem, pokud se svou věcí před obecnými soudy neuspějí [viz usnesení Ústavního soudu ze dne 8. 8. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 13/17 (pozn. rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz). Stěžovatelka před Nejvyšším správním soudem argumentovala, že předmětnou stavbu nelze považovat za stavbu dočasnou a že naopak jde o stavbu trvalou (viz bod 3 napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu a str. 6 ústavní stížnosti, v níž stěžovatelka svou předchozí argumentaci rekapituluje), nyní připouští, že by mohlo jít o dočasnou stavbu. K této námitce tak nelze přihlédnout, ani kdyby byla opodstatněná. Lze nicméně dodat, že ani takto formulovaná námitka nic nemění na podstatě věci, tedy že rozhodující z hlediska řízení o odstranění stavby je doba jejího trvání, která je stanovena stavebním povolením a na kterou absence údaje o době užívání stavby v kolaudačním rozhodnutí nemá vliv.
16. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud odmítl ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Jde-li o návrh na odklad vykonatelnosti rozhodnutí Magistrátu města Brna, Ústavní soud důvody pro postup dle §79 odst. 2 zákona o Ústavním soudu neshledal, byť o návrhu samostatně nerozhodoval, jelikož by to vzhledem k odmítnutí ústavní stížnosti a časovým souvislostem bylo zjevně neúčelné (srov. usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 3517/19 ze dne 18. 12. 2019).
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 15. prosince 2020
Josef Fiala v. r.
předseda senátu