ECLI:CZ:US:2020:4.US.3199.20.1
sp. zn. IV. ÚS 3199/20
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a soudců Pavla Šámala a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatelů Ing. Milana Woffa, Vladimíry Woffové a Miloše Weisse, zastoupených Mgr. et Mgr. Michalem Bouškou, advokátem, sídlem Teplého 2786, Pardubice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. září 2020 č. j. 1 As 297/2019-49 a rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 24. července 2019 č. j. 29 A 213/2018-216, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně, jako účastníků řízení, a Úřadu městské části Brno-střed, sídlem Dominikánská 264/2, Brno, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelé domáhají zrušení rozsudků výše označených, tvrdíce, že jimi byla porušena jejich základní práva zaručená v čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), v čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a v čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
2. Z ústavní stížnosti a jejích příloh se podává, že první dva stěžovatelé jsou spoluvlastníky pozemku parc. č. X1 a třetí stěžovatel je spoluvlastníkem pozemků parc. č. X2 a parc. č. X3 v katastrálním území Stránice. Všechny tyto pozemky mají společnou hranici s pozemkem parc. č. X4, jehož vlastníkovi byla na tomto pozemku umožněna stavební činnost územním souhlasem vedlejšího účastníka vydaným dne 7. 6. 2018. Územní souhlas se týkal stavby zpevněné odstavné plochy pro parkování tří automobilů.
3. Proti územnímu souhlasu se stěžovatelé bránili žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu u Krajského soudu v Brně (dále jen "krajský soud"), který žalobu napadeným rozsudkem zamítl. Podle územního plánu (vyhlášky statutárního města Brna č. 2/2004 o závazných částech Územního plánu města Brna; dále jen "brněnský územní plán") platí, že tvoří-li objekty v ploše čistého bydlení blokovou strukturu, požaduje se využití vnitrobloku pouze pro každodenní rekreaci zde bydlících obyvatel (tj. především pro zeleň a hřiště); tímto požadavkem se nevylučuje možnost umístění podzemních garáží pod terénem vnitrobloku za podmínky, že příjezd do těchto garáží nezhorší pohodu bydlení a nadzemní část vnitrobloku bude využívána, jak je výše požadováno. Krajský soud se zabýval posouzením, zda místo, kde je stavba navrhována, je vnitroblokem. Šlo-li by o vnitroblok, byl by dán rozpor s brněnským územním plánem, shledal však, že o vnitroblok nejde. Za vnitroblok považoval prostor, který je ze všech stran ohraničen stávajícími budovami, přitom v posuzovaném místě existují rozestupy mezi budovami a pozemek, na němž má být stavba zbudována, navazuje na chodník a pozemní komunikaci - tyto faktory vylučují existenci blokové zástavby a vnitrobloku. Dále se krajský soud zabýval tím, zda oznámení stavebního záměru vyžadovalo souhlas stěžovatelů. Podle §96 odst. 3 písm. d) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, k oznámení stavebního záměru stavebník připojí souhlasy osob, jejichž vlastnické nebo jiné věcné právo k sousedním stavbám anebo sousedním pozemkům nebo stavbám na nich může být umístěním stavebního záměru přímo dotčeno; souhlas se nevyžaduje v případech stavebních záměrů uvedených v §103 stavebního zákona, nejsou-li umístěny ve vzdálenosti od společných hranic pozemků menší než 2 m. Protože vzdálenost pozemků stěžovatelů od záměru nebyla menší než 2 m, jejich souhlas se nevyžadoval a stěžovatelé nebyli "účastníky" postupu vedoucího k vydání územního souhlasu. Samotná odstavná plocha je od pozemků stěžovatelů vzdálena 5,33 m (od pozemku parc. č. X1) a 2,00 m (od pozemku parc. č. X3). V kratší vzdálenosti je sice úprava svahu, jež si zbudování odstavné plochy vyžádá, tato úprava svahu však nebyla natolik rozsáhlá, aby šlo o terénní úpravu podle §3 odst. 1 stavebního zákona, neměnil se jí totiž podstatně vzhled prostředí a ani nepřesahovala limity v §80 odst. 3 písm. a) stavebního zákona. Proto úprava terénu nevyžadovala ani ohlášení ani povolení a vedlejší účastník postupoval správně, když ji oddělil od samotného záměru odstavné plochy a nerozhodoval o ní.
4. Stěžovatelé proti rozsudku krajského soudu podali kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud zamítl napadeným rozsudkem. Zmínil, že pojmy "bloková struktura" ani "vnitroblok" nejsou v brněnském územním plánu definovány, byť s nimi územní plán spojuje regulaci. V takovém případě jde o neurčité právní pojmy a jejich význam je nutno vyložit v podmínkách konkrétních skutkových okolností. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že prostor zcela nebo z velké části vymezený existujícími okolními stavbami není jediným typem vnitrobloku. Posuzovaný prostor vymezený ulicemi Kampelíkova, Barvičova, Františky Stránecké a Havlíčkova rovněž považoval za blokovou zástavbu. Domy jsou zde seskupeny do několika celků, respektují souvislou uliční čáru a společně zřetelným způsobem oddělují uliční prostor od vnitřního prostoru mezi domy. Uvnitř takové zástavby Nejvyšší správní soud spatřoval vnitroblok. Za podstatné však označil, že navrhovaný stavební záměr nezasahuje do vnitrobloku, neboť je navržen podél místní komunikace (ulice Kampelíkova), na niž bezprostředně navazuje, z podstatné části je situován před uliční čáru vymezující vnější okraj blokové zástavby, jen menší část zasahuje za uliční čáru, vůbec nezasahuje do prostoru určeného vnitřními hranami budov - vnitrobloku. K výkladu §96 odst. 3 písm. d) stavebního zákona Nejvyšší správní soud uvedl, že na splnění podmínky odstupových vzdáleností stavby od hranice pozemku nemá vliv, je-li s navrženou stavbou provedena nepodstatná úprava terénu, byť zasahuje do minimální odstupové vzdálenosti. V posuzované věci svými parametry úprava svahu nenaplnila definici terénních úprav v §3 odst. 1 stavebního zákona. Vliv takové úpravy by bylo možno posuzovat jen podle §80 odst. 2 písm. f) stavebního zákona, měla-li by vliv na vsakování vody. Podstatná změna odtokových poměrů v posuzované věci prokázána nebyla, a to ani stěžovateli předloženým znaleckým posudkem. Závěry znaleckého posudku Nejvyšší správní soud vyhodnotil tak, že s ohledem na extrémní sucho posledních let mohla mít i malá změna vodního režimu vliv na okolní rostliny. Z toho však nelze dovodit - s ohledem na extrémní sucha minulých let - že by šlo o podstatnou změnu odtokových poměrů.
II.
Argumentace stěžovatelů
5. Stěžovatelé se obávají navýšení hluku a exhalací spojených se stavebním záměrem. Připomínají, že zatímco vedlejší účastník a krajský soud existenci vnitrobloku neshledaly, Nejvyšší správní soud dospěl k závěru o jeho existenci. S tímto zjištěním stěžovatelé souhlasí, ovšem námitkami brojí proti závěru, že stavební záměr do vnitrobloku nezasahuje. Úvahám o uliční čáře, vnitřní a vnější hraně zástavby vytýkají, že pravděpodobně míří na blokovou zástavbu bez jasně stanovených hranic mezi veřejným prostranstvím a vnitroblokem coby prostorem soukromým. V posuzované věci jsou jednotlivé zahrady soukromým prostorem ohraničeným oplocením, které již podle stěžovatelů spadají pod vnitroblok. Budova stavebníka je na konci řady domů, a proto zahrada za touto budovou sousedí s ulicí Kampelíkova. Podle stěžovatelů stále jde o součást vnitrobloku určeného výhradně pro zeleň a rekreaci.
6. Stěžovatelé namítají, že podle §96 odst. 3 písm. d) stavebního zákona musel stavebník pro získání územního souhlasu mít i jejich souhlas se stavebním záměrem. Samotná odstavná plocha sice není od jejich pozemku ve vzdálenosti menší než 2 m, její součásti (vysvahování a dřevěné palisády) však již ano. Nejvyšší správní soud se odchýlil od požadavku na komplexní posuzování stavby deklarovaného v jeho rozsudku ze dne 29. 11. 2012 č. j. 7 As 120/2012-40. Stěžovatelé tvrdí, že ochrana vlastnického práva stavebníka byla neproporcionálně upřednostněna před ochranou jejich vlastnického práva.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
7. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnými stěžovateli, kteří byli účastníky řízení, v nichž byly vydány rozsudky napadené ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelé jsou zastoupeni v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelé vyčerpali všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
8. Ústavní soud není součástí soustavy soudů, nýbrž je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 a čl. 91 odst. 1 Ústavy). Není povolán k instančnímu přezkumu rozhodnutí obecných soudů. Jeho pravomoc podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy je založena výlučně k přezkumu toho, zda v řízení nebo rozhodnutím v něm vydaným nebyla porušena ústavně chráněná práva nebo svobody stěžovatelů.
9. Stěžovatelé namítají, že podle §96 odst. 3 písm. d) stavebního zákona musel stavebník k oznámení stavebního záměru přiložit i jejich souhlas se stavebním záměrem, což však neučinil, neboť stěžovatelé s navrhovanou stavbou nesouhlasí. Podle §96 odst. 3 písm. d) stavebního zákona musí k oznámení oznamovatel připojit souhlasy osob, jejichž vlastnické nebo jiné věcné právo k sousedním stavbám anebo sousedním pozemkům nebo stavbám na nich může být umístěním stavebního záměru přímo dotčeno; souhlas s navrhovaným záměrem musí být vyznačen na situačním výkresu; souhlas se nevyžaduje v případech stavebních záměrů uvedených v §103 stavebního zákona, nejsou-li umístěny ve vzdálenosti od společných hranic pozemků menší než 2 m. Dále podle §96 odst. 5 věty druhé stavebního zákona platí, že dojde-li stavební úřad k závěru, že oznámení nebo záměr nesplňuje podmínky pro vydání územního souhlasu, nebo mohou být přímo dotčena práva dalších osob kromě osob uvedených v §96 odst. 3 písm. d) stavebního zákona, ledaže by s tím tyto osoby vyslovily souhlas, rozhodne usnesením o provedení územního řízení.
10. Ústavní soud konstatuje, že citovaná úprava v §96 odst. 3 písm. d) a §96 odst. 5 stavebního zákona, vytváří "účastenství" v postupu, v němž se vydává územní souhlas. Jde o postup, nikoli správní řízení (srov. §96 odst. 4 věta druhá a čtvrtá stavebního zákona). Souhlas není správním rozhodnutím podle §67 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen "správní řád"), ale jiným úkonem podle §158 odst. 1 správního řádu [usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2012 č. j. 2 As 86/2010-76 (body 23 a 24) a ze dne 17. 9. 2019 č. j. 1 As 436/2017-43 (bod 26)]. Souhlasy podle stavebního zákona jsou vydávány méně formálním postupem ve srovnání se správním řízením. Tento méně formální (rychlejší a pružnější) postup zákonodárce zvolil s ohledem na charakter stavebních záměrů, které jsou podmíněny souhlasem. Obecně lze konstatovat, že jde o záměry menšího rozsahu, a tudíž menšího vlivu na okolí, v porovnání s těmi, u nichž stavební zákon vyžaduje veřejnoprávní povolení v podobě správního rozhodnutí. Okruh záměrů, pro něž postačí územní souhlas, je vymezen v §96 odst. 2 stavebního zákona. Záměr v posuzované věci spadal pod §96 odst. 2 písm. a) ve spojení s §103 odst. 1 písm. e) bodem 17. stavebního zákona. Menší formálnost postupu vedoucího k vydání územního souhlasu se projevuje i v postavení potenciálně přímo dotčených sousedů. Jejich účast na popsaném postupu podle stavebního zákona je charakterizována požadavkem, aby si oznamovatel zajistil jejich souhlas se stavebním záměrem vyznačený na situačním výkresu. Není-li oznamovatel schopen získat souhlas sousedů, který má doložit podle §96 odst. 3 písm. d) stavebního zákona, pak je tato chybějící náležitost oznámení důvodem podle §96 odst. 5 stavebního zákona pro provedení územního řízení (tj. správního řízení, kde mohou dotčené osoby svá práva hájit v pozici účastníků). V takovém případě nelze využít méně formální postup završený územním souhlasem, ale je třeba provést územní řízení, v němž je možno vydat územní rozhodnutí. V množině záměrů, pro něž postačí územní souhlas, je však vymezena dílčí podkategorie záměrů [§96 odst. 3 písm. d) za středníkem stavebního řádu], které nevyžadují stavební povolení ani ohlášení (§103 stavebního zákona) a zároveň jsou umístěny od společných hranic pozemků ve vzdálenosti 2 m a více. U nich není třeba k oznámení dokládat souhlas potenciálně přímo dotčených sousedů. U této podkategorie záměrů (dané jejich charakterem a vzdáleností od hranice pozemku) zákonodárce právní úpravu uzpůsobil tomu, že nepředpokládal, že by šlo o záměry, které by pravidelně byly schopny znatelně zasáhnout věcná práva spojená se sousedními pozemky či stavbami na nich.
11. Z ústavního pořádku právo na účastenství ve správním řízení nevyplývá [nález ze dne 27. 6. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 21/16 (N 110/85 SbNU 793; 282/2017 Sb.), bod 77.]. Též u správních řízení, v nichž úprava účastenství nepokrývá ani okruh osob, u nichž lze pravidelně předpokládat dotčení jejich práv rozhodnutím, jež je možno v takovém řízení vydat, není bez dalšího neústavní, nejsou-li takové osoby účastníky daného řízení (nález ze dne 15. 1. 2019 sp. zn. III. ÚS 2634/18, bod 50.; rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná z https://nalus.usoud.cz). Z ústavního pořádku nevyplývá ani právo na účast na postupech správního orgánu, které nejsou správním řízením. Z tohoto důvodu základní práva či povinnosti stěžovatelů nemohl porušit závěr správních soudů, že v posuzované věci nebyl náležitostí oznámení stavebního záměru souhlas stěžovatelů. Souhlas potenciálně přímo dotčených sousedů podle §96 odst. 3 písm. d) stavebního zákona je totiž vyjádřením účasti na postupu správního orgánu vedoucího k vydání územního souhlasu.
12. Vhodné je dodat, že okolnost, že účastenství ve správním řízení či v postupech před správním orgánem není ústavně garantováno, nevylučuje soudní ochranu těch osob, jejichž základní práva či svobody byly porušeny. Podle čl. 36 odst. 2 Listiny se může každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí. Tam, kde nejde o rozhodnutí orgánu veřejné správy ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny, ale o jiný postup orgánu veřejné správy způsobilý zasáhnout do základních práv či svobod, lze poukázat na čl. 4 Ústavy, podle něhož jsou základní práva pod ochranou soudní moci. Bez ohledu na úpravu účastenství v řízeních a postupech před správním orgánem, je tak dána ústavní garance soudní ochrany základních práv. V posuzované věci se správní soudy zabývaly věcí meritorně. To, že shledaly, že v souladu se zákonem nebyl pro vydání souhlasu stavebního úřadu vyžadován souhlas stěžovatelů se záměrem, tak nemělo žádný vliv na možnost stěžovatelů soudu přednést veškeré argumenty na podporu tvrzení, že záměr po hmotněprávní stránce porušil jejich práva, a na povinnost soudu se těmito námitkami zabývat.
13. Podle stěžovatelů se Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku odchýlil od svého rozsudku sp. zn. 7 As 120/2012, kde formuloval požadavek na komplexní posouzení stavby. Ústavní soud v dané souvislosti porušení základních práv stěžovatelů neshledal. V případech, na které dopadá §17 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, je porušením práva na zákonného soudce (čl. 38 odst. 1 Listiny), vysloví-li jeden senát Nejvyššího správního soudu ve svém rozhodnutí právní názor, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v jiném rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, aniž by věc předložil rozšířenému senátu [nález ze dne 18. 4. 2007 sp. zn. IV. ÚS 613/06 (N 68/45 SbNU 107), bod 28.]. Povinnost aktivovat rozšířený senát je však omezena na případy, jde-li o shodnou právní úpravu a totožné skutkové okolnosti. Stěžovateli odkazovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 As 120/2012 se přitom týkal odlišných skutkových okolností. Šlo o stavební záměr jednak v podobě dispozičních změn rodinného domu včetně rozšíření podkroví a jednak zřízení dvou parkovacích míst a uličního oplocení, který byl posuzován ve vztahu k pražskému územnímu plánu, jenž požadoval vybavení staveb zařízením pro dopravu v klidu (parkovacími a odstavnými stáními). Na tomto půdorysu Nejvyšší správní soud ve stěžovateli odkazovaném rozsudku formuloval požadavek posouzení stavby jako celku (tj. i s parkovacím stáním), neboť by jinak byl negován požadavek pro vybavenost zařízením pro dopravu v klidu. V posuzované věci se Nejvyšší správní soud zabýval hodnocením, od čeho konkrétně se má počítat vzdálenost při posuzování, zda stavební záměr je nebo není méně než 2 m od hranice pozemků ve smyslu §96 odst. 3 písm. d) stavebního zákona. V napadeném rozsudku pak Nejvyšší správní soud objasnil, že požadavek komplexního hodnocení stavebního záměru nejde tak daleko, aby se při zjišťování vzdálenosti navrhované odstavné plochy od hranice pozemků nutně braly v potaz i doprovodné úpravy svahu s dřevěnou palisádou, které nejsou natolik významné, aby šlo o terénní úpravu ve smyslu §3 odst. 1 stavebního zákona. Ústavní soud vyhodnotil, že napadený rozsudek a rozsudek sp. zn. 7 As 120/2012 se nezabývaly totožnými věcmi a Nejvyšší správní soud tudíž nezaložil žádný rozpor ve své judikatuře.
14. Ústavně konformní je i závěr, že při určování vzdálenosti pozemků podle §96 odst. 3 písm. d) stavebního zákona není třeba brát v potaz nepodstatné doprovodné úpravy terénu. Těžko by bylo možno u marginální úpravy svahu hledat jednoznačný bod, od nějž vzdálenost k hranici pozemku měřit. Odvíjení této vzdálenosti od samotné odstavné plochy je tedy rozumným řešením, které přispívá předvídatelnosti a větší určitosti právní úpravy, a Ústavní soud v něm nespatřuje porušení základních práv či svobod stěžovatelů. Stavební zákon nereguluje veškerou činnost, jež má dopad na pozemky a stavby, nýbrž jen takovou, která dosahuje zákonem vymezeného rozsahu a charakteristik. Vyšly-li v tomto duchu správní soudy z toho, že na marginální úpravu svahu se nevztahuje zjišťování vzdálenosti v §96 odst. 3 písm. d) stavebního zákona, pak nemá Ústavní soud do tohoto závěru důvod zasahovat.
15. Výklad pojmu "vnitroblok" užitý v brněnském územním plánu, k němuž směřuje další námitka stěžovatelů, není pojmem ústavního práva. Ani s přihlédnutím k dalším okolnostem posuzované věci Ústavní soud neshledal, že by Nejvyšší správní soud při zkoumání obsahu tohoto pojmu porušil základní práva či svobody stěžovatelů. Vnitroblok Nejvyšší správní soud vymezoval pomocí vnitřních hran budov blokové zástavby. Shledal, že posuzovaná plocha je dokonce zčásti předsunuta před vnější okraj blokové zástavby. Zbylá část je pak sice za jejím vnějším okrajem, nezasahuje však za vnitřní hranu blokové zástavby. Ústavní soud konstatuje, že Nejvyšší správní soud srozumitelně vyložil, proč se posuzovaný záměr nenachází ve vnitrobloku. Polemika, kterou s tímto výkladem vedou stěžovatelé v ústavní stížnosti, nedosahuje ústavní úrovně.
16. Co se týče samotného dotčení svých práv, stěžovatelé se obávají nárůstu hluku a pachu, který bude na jejich pozemky vnikat. Ústavní soud může odkázat na hodnocení krajského soudu (bod 57. jeho rozsudku), podle něhož posuzovanou stavbou nedojde k podstatné změně možnosti využití zahrad sousedních pozemků. Krajský soud si byl vědom toho, že zpevněná plocha není umístěna bezprostředně vedle pozemků stěžovatelů, ale ve vzdálenosti 2 m na jedné straně a 5,33 m na druhé straně. Posuzovanou stavbu představovala odstavná plocha pro 3 automobily umístěná hned vedle ulice, na níž automobily běžně parkují, jak v ústavní stížnosti připomínají i stěžovatelé. Správní soudy se rovněž zabývaly námitkami týkajícími se změny odtokových poměrů a shledaly, že ani zde navržená stavba podstatnou změnu stávajícího stavu nepřinese. Ve všech těchto okolnostech spatřuje Ústavní soud přesvědčivé odůvodnění toho, že vlastnické právo stěžovatelů nebylo porušeno, neboť stávající možnost využití zahrad se podstatně nemění.
17. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatelů, odmítl jejich ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 1. prosince 2020
Josef Fiala v. r.
předseda senátu