ECLI:CZ:US:2021:1.US.1667.21.1
sp. zn. I. ÚS 1667/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Lichovníka, soudců JUDr. Jaromíra Jirsy a JUDr. Vladimíra Sládečka (soudce zpravodaj) o ústavní stížnosti Hospodářské komory České republiky, Na Florenci 2116/15, Praha 1, zastoupené JUDr. Jaromírem Bláhou, advokátem se sídlem Prvního pluku 206/7, Praha 8, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2021 č. j. 2 As 72/2020-46 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 2. 2020 č. j. 14 A 146/2019-27, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Stěžovatelka se domáhá zrušení v záhlaví označeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, jímž byla zamítnuta kasační stížnost proti rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud"), jakož i zrušení tohoto rozhodnutí. Tvrdí, že uvedenými soudními rozhodnutími došlo k porušení jejích ústavně zaručených práv podle čl. 4 odst. 1, čl. 11 odst. 1, čl. 20 odst. 1, čl. 26 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). K tomu mělo dojít v důsledku nesprávného postupu správních soudů, které podřadily stěžovatelku pod pojem "veřejná instituce" ve smyslu §2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále jen "informační zákon"). Podle stěžovatelky porušily soudy povinnost tzv. eurokonformního výkladu, tj. vykládat vnitrostátní právo v souladu s právem Evropské unie (dále jen "EU"), nerespektovaly závěry obsažené v rozhodovací praxi Ústavního soudu, chybně vyhodnotily povahu činnosti stěžovatelky a porušily ústavně přijímaný princip proporcionality základních práv. Stěžovatelka považuje její zařazení mezi povinné subjekty za odporující jejímu převážně soukromoprávnímu charakteru a neproporcionální, znevýhodňující ji ve vztahu k ostatním svazům, asociacím a sdružením.
Ze spisového materiálu Ústavní soud zjistil, že Staves.cz, družstvo (dále jen "vedlejší účastník") se žádostí o informace podanou u stěžovatelky dne 8. 4. 2019 domáhal veškerých podkladů, na základě nichž rozhodla o jeho nezařazení do projektu zaměstnávání cizinců v "Režimu Ukrajina". Rozhodnutím stěžovatelky ze dne 9. 7. 2019 č. j. 702/5000/5000/2019 (dále jen "druhostupňové rozhodnutí") byl potvrzen její názor dříve vyjádřený dopisem jejího ředitele odboru usnadňování obchodu a služeb ze dne 2. 5. 2019 č. j. 485/5000/5000/2019 (dále jen "prvostupňové rozhodnutí"); tím stěžovatelka odmítla žádost vedlejšího účastníka o poskytnutí informací podle informačního zákona, neboť není povinnou osobou podle tohoto zákona. K žalobě vedlejšího účastníka městský soud prvostupňové i druhostupňové rozhodnutí stěžovatelky zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení. S ohledem na převládající veřejný účel dospěl k závěru, že u stěžovatelky převažují znaky veřejné instituce, pročež je povinnou osobou podle §2 odst. 1 informačního zákona. Městský soud však nevyhověl návrhu vedlejšího účastníka, aby podle §16 odst. 4 informačního zákona nařídil stěžovatelce poskytnout mu požadované informace. Jeho žádost o informace byla odmítnuta pouze s odkazem na to, že stěžovatelka není povinnou osobou; v řízení před stěžovatelkou tedy nebylo nijak posuzováno, zda žádost vedlejšího účastníka splňuje podmínky pro poskytnutí informace. Tato otázka nebyla vůbec řešena ani v řízení před městským soudem; ten proto nemohl v dané fázi řízení rozhodnout o poskytnutí informace. Nejvyšší správní soud následně zamítl kasační stížnost podanou stěžovatelkou.
Ústavní soud si vyžádal vyjádření účastníků řízení a vedlejšího účastníka.
Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření zejména uvedl, že námitky obsažené v ústavní stížnosti jsou obdobou kasačních námitek, se kterými se řádně vypořádal ve svém rozsudku. S účinky směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES o opakovaném použití informací veřejného sektoru (dále jen "směrnice") a jejím vztahem k vnitrostátní úpravě se zabýval v odst. 14-24, přičemž vycházel ze stávající judikatury Nejvyššího správního soudu (odst. 20-22). Stejně tak tento soud hodnotil jak je veřejná instituce vnímána v judikatuře Ústavního soudu (odst. 25-31), zohlednil kritéria pro posuzování veřejných institucí plynoucí z nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1146/2016, a podrobně se zabýval naplněním jednotlivých znaků (odst. 32). Dále uvedl, že možnost využiti nálezu sp. zn. I. ÚS 260/06 ve věci "Letiště" podrobně popsal v části III. C. napadeného rozsudku a přihlížel i k povaze a účelu zřízení stěžovatelky, a to i ve vztahu k jiným obdobným subjektům (odst. 47). V podrobnostech Nejvyšší správní soud odkázal na odůvodnění napadeného rozsudku a navrhl, aby Ústavní soud ústavní stížnost jako nedůvodnou odmítl, případně zamítl.
Krajský soud ve vyjádření odkázal na odůvodnění svého rozsudku. Současně konstatoval, že má za to, že v ústavní stížnosti označená práva stěžovatelky nebyla uvedeným rozhodnutím dotčena.
Vedlejší účastník se k výzvě Ústavního soudu ve stanovené lhůtě nevyjádřil.
Ústavní soud nepovažoval za nutné zasílat obdržená vyjádření účastníků řízení stěžovatelce k replice, neboť neobsahovala žádné závažné skutečnosti, jež by nebyly patrné ze soudního spisu, nebo argumentaci, která by měla vliv na posouzení věci.
Ústavní soud posoudil argumentaci stěžovatelky, vyjádření účastníků řízení, jakož i obsah napadených rozhodnutí a dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný, a proto jej odmítl.
Podle ustanovení §43 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), musí být usnesení o odmítnutí návrhu podle odstavců 1 a 2 písemně vyhotoveno, stručně odůvodněno uvedením zákonného důvodu, pro který se návrh odmítá, a musí obsahovat poučení, že odvolání není přípustné.
Ústavní soud předesílá, že výklad předpisů z oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury ostatních správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 s. ř. s., přísluší právě Nejvyššímu správnímu soudu, jenž vydal napadený rozsudek. Ústavní soud tak není primárně povolán k interpretaci těchto právních předpisů, nýbrž ex constitutione k ochraně ústavně zaručených práv a svobod. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí, s odkazem na zásadu zdrženlivosti a princip sebeomezení, být oprávněn výklad tzv. podústavního práva posuzovat pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace v daném konkrétním případě byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z požadavků obsažených v hlavě páté Listiny. Ústavnímu soudu nepřísluší, aby prováděl přezkum rozhodovací činnosti ve stejném rozsahu, jako to činí správní soudy a fungoval jako další "superrevizní" instituce.
Ústavní soud konstatuje, že ústavní stížnost z hlediska svého obsahu nepřináší žádné nové argumenty a de facto představuje toliko pokračující polemiku se závěry Nejvyššího správního soudu, potažmo městského soudu. Ústavní soud přezkoumal napadená rozhodnutí a nenalezl v nich vady, které by nepřípustně postihly některé z tvrzených ústavně zaručených základních práv stěžovatelky. Oba správní soudy rozhodovaly v souladu se zákony i principy zakotvenými v Listině a v Ústavě, jejich rozhodnutí nelze označit za svévolná. Jak Nejvyšší správní soud, tak i městský soud, rozhodovaly nestranně, s námitkami stěžovatelky se řádně vypořádaly, při rozhodování přihlédly ke všem okolnostem, které vyšly v řízení najevo, věc po právní stránce hodnotily přiléhavě a v souladu s ustanoveními informačního zákona a zákona č. 301/1992 Sb., o Hospodářské komoře České republiky a Agrární komoře České republiky (dále jen "zákon č. 301/1992 Sb."), do nichž se promítají principy spravedlivého (řádného) procesu obsažené v hlavě páté Listiny. Závěr, že u stěžovatelky v dané věci převažují znaky veřejné instituce, pročež je povinnou osobou podle §2 odst. 1 informačního zákona, je řádně a logicky odůvodněný. Ústavní soud při přezkumu jeho aplikace neshledal žádné vybočení z výkladových pravidel s ústavní relevancí.
Stěžovatelka opakovaně odkazuje na svůj soukromoprávní a spolkový charakter. Ústavní soud však zdůrazňuje, že nejde o běžný spolek podle občanského zákoníku. Stěžovatelka zcela opomíjí svoji veřejnoprávní roli specifické podnikatelské korporace, vyplývající z její působnosti vymezené v §4 odst. 1 zákona č. 301/1992 Sb. Právě s touto činností byla spojena žádost o informaci, o níž byl veden spor před správními soudy. Vedlejší účastník, jakožto potencionální zaměstnavatel, totiž požadoval informaci o podkladech, na jejichž základě nebyl stěžovatelkou zařazen do konkrétního projektu zaměstnávání cizinců, který měl sloužit k urychlení procesu vydání zaměstnaneckých karet pro ukrajinské občany pracující na území České republiky.
Ústavní soud ověřil, že oba správní soudy při výkladu pojmu "veřejná instituce" podle §2 odst. 1 informačního zákona zohlednily nepřímý účinek směrnice a vykládaly informační zákon v souladu s právem EU. Oba soudy tedy splnily svoji povinnost vykládat vnitrostátní právo eurokonformním výkladem, kterou ve své judikatuře potvrzuje i Ústavní soud (srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 66/04). Ústavní soud souhlasí se závěrem Nejvyššího správního soudu, že směrnice představuje toliko minimální harmonizaci přístupu k informacím subjektů veřejného sektoru na úrovni členských států EU. To ostatně dokládá též odborná literatura, z níž obecně vyplývá, že směrnice "stanoví pro všechny členské státy určitý rámec, tedy společné zásady, resp. základní pravidla nebo minimální standard" (TOMÁŠEK, M., TÝČ, V. a kol. Právo Evropské unie. 1. vydání. Praha: Leges, 2013, s. 109-110).
Ústavní soud rovněž přezkoumal, že oba správní soudy náležitě respektovaly závěry obsažené v rozhodovací praxi Ústavního soudu k pojmu "veřejná instituce" (např. nálezy sp. zn. I. ÚS 260/06, IV. ÚS 1146/16, II. ÚS 618/18 nebo usnesení sp. zn. I. ÚS 4158/18). Nejvyšší správní soud judikaturu Ústavního soudu obsáhle shrnul v odůvodnění napadeného rozhodnutí (část III. B, body 25-33) a provedl posouzení podle kritérií obsažených v nálezu sp. zn. I. ÚS 260/06 (část III. C, body 34-49). Ve shodě s názorem Nejvyššího správního soudu Ústavní soud nepovažuje argumentaci stěžovatelky prostřednictvím nálezu sp. zn. IV. ÚS 1146/16 za přiléhavou, neboť se týkal výhradně obchodních společností. Rovněž tak závěr kasačního soudu, že pokud stěžovatelka nemá podle zákona č. 340/2015 Sb., o registru smluv (dále jen "zákon č. 340/2015 Sb.") povinnost uveřejňovat smlouvy v registru smluv, neznamená to, že nemůže být veřejnou institucí podle §2 odst. 1 informačního zákona, považuje Ústavní soud za dostatečně jasně a logicky odůvodněný. Z judikatury Ústavního soudu nevyplývá závěr, který se snaží dovodit stěžovatelka, totiž že by se informační povinnost stanovená v informačním zákoně a v zákoně č. 340/2015 Sb. měla vztahovat na stejný okruh povinných osob (např. nález sp. zn. Pl. ÚS 32/17, body 81 a 82).
K namítanému porušení práva na spravedlivý (řádný) proces Ústavní soud dodává, že dané právo není možné vykládat tak, že by se stěžovatelce garantoval úspěch v řízení či se zaručovalo právo na rozhodnutí odpovídající jejím představám. Obsah tohoto ústavně zaručeného práva spočívá v zajištění práva na spravedlivé (řádné) soudní řízení, v němž se uplatní všechny zásady soudního rozhodování v souladu se zákony a při aplikaci ústavních principů. Okolnost, že stěžovatelka se závěry či názory soudů nesouhlasí, nemůže sama o sobě důvodnost ústavní stížnosti založit.
Na základě výše uvedeného Ústavní soud mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků řízení ústavní stížnost podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 21. prosince 2021
JUDr. Tomáš Lichovník, v. r.
předseda senátu