ECLI:CZ:US:2021:1.US.2287.21.1
sp. zn. I. ÚS 2287/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků v senátu složeném z předsedy Tomáše Lichovníka (soudce zpravodaje) a soudců Jaromíra Jirsy a Vladimíra Sládečka ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky OSTROV ZDRAVÍ o.p.s., sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1 - Nové Město, zastoupená JUDr. Sylvií Sobolovou, Ph.D., advokátkou, sídlem Jungmannova 745/24, Praha 1, směřující proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 4. 2019 č. j. 9 Af 23/2017-113 a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 6. 2021 č. j. 7 Afs 193/2019-71; za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Stěžovatelka se ústavní stížností domáhá zrušení v záhlaví citovaných rozhodnutí. Má za to, že obecné soudy svým postupem porušily zásadu ukládání povinností toliko na základě zákona a v jeho mezích, vyjádřenou v čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, zásadu právní jistoty a předvídatelnosti práva, plynoucí z čl. 1 odst. 1 Ústavy a právo stěžovatelky na spravedlivý proces zaručené v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a v čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. Jak vyplývá z obsahu ústavní stížnosti, připojených soudních rozhodnutí a řady příloh, stěžovatelka působí jako obecně prospěšná společnost. Rozhodla se vybudovat centrum lůžkové psychiatrické péče, na což získala příslib dotace z fondů Evropské unie ve výši téměř 110 milionů Kč. Smlouva o dotaci byla podepsána s její poskytovatelkou (Regionální rada soudržnosti Severozápad) v roce 2014. Projekt byl implementován v několika etapách, stěžovatelka v souvislosti s jeho realizací uspořádala řadu výběrových řízení. Poskytovatelka dotace zjistila při kontrole uskutečnění projektu, porušení pravidel zadávacího řízení, neboť stěžovatelka při komunikaci s (potenciálními) dodavateli (zájemci o veřejnou zakázku) odhalila jejich vzájemnou totožnost: konkrétně při odeslání hromadného emailu v jeho hlavičce nezakryla emailové adresy adresátů (dodavatelů). Zjištěny byly také další dílčí nedostatky při provádění projektu, ty ale nejsou předmětem této ústavní stížnosti. Poskytovatelka na základě kontrol rozhodla o krácení dotace. Stěžovatelka s tímto nesouhlasila a započala u Ministerstva financí sporné řízení z veřejnoprávní smlouvy, ve kterém požadovala po poskytovatelce dotace zaplacení částky (odpovídající ponížení dotace) ve výši 3.9 milionu Kč. Ministerstvo financí stěžovatelce vyhovělo. Rozhodnutí Ministerstva financí napadla poskytovatelka dotace žalobou, které napadeným rozsudkem Městský soud v Praze vyhověl a rozhodnutí správního orgánu zrušil. Věcně ve své podstatě souhlasil s poskytovatelkou dotace, že k pochybením při realizaci projektu došlo a krácení dotace proto bylo oprávněné. Stěžovatelka jako osoba zúčastněná na řízení podala proti rozsudku nalézacího soudu kasační stížnost, tu však Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl. Ve vztahu k otázce řádného průběhu výběrového řízení se kasační soud s odkazem na judikaturu vlastní i Soudního dvora Evropské unie ztotožnil s názorem soudu prvního stupně, že odeslání hromadného emailu s odhalenými identifikačními údaji uchazečů o veřejnou zakázku zadavatelem veřejné zakázky (stěžovatelkou) zakládá porušení zásady transparentnosti výběrového řízení podle §6 odst. 1 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, v tehdy platném znění (dále jen jako "zákon o veřejných zakázkách"). Není přitom rozhodné, že uchazeči jejich vzájemného "prozrazení" dle všeho nijak nevyužili a nepokusili se výsledek zadávacího řízení zmanipulovat.
3. Pro vypořádání ústavní stížnosti není podrobnější rekapitulace průběhu řízení a napadených rozhodnutí účelná, samotným účastníkům jsou všechny skutečnosti známy.
4. Stěžovatelka s rozhodnutími obecných soudů nesouhlasí. Přestože krácení dotace bylo založeno na několika pochybeních stěžovatelky při realizaci projektu, ta se v ústavní stížnosti zaměřuje pouze na závěr soudů, že pokud stěžovatelka odeslala všem uchazečům o veřejnou zakázku email odhalující adresy těchto uchazečů, došlo k porušení zásady transparentnosti výběrového řízení. Předmětný právní názor stěžovatelka napadá ze dvou pozic. Zaprvé má za to, že žádné zákonné ustanovení jí neukládá povinnost rozeslat hromadný email dodavatelům bez jejich identifikačních údajů, tento požadavek není možné vyvodit pouze na základě obecného výkladového pravidla obsaženého v §6 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách. Jestliže tento zákon naopak v několika ustanoveních dokonce předpokládá, že totožnost účastníků výběrového řízení jim bude navzájem odhalena, nemůže se jednat o obecně problematický postup. Správní soudy ve výsledku postupovaly svévolně a porušily zásadu, že povinnosti soukromoprávním subjektům mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích. Zadruhé protiústavní přístup obecných soudů narušuje též zásady právní jistoty a předvídatelnosti práva, neboť činí z §6 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách bezbřehý nástroj pro rozšiřování povinností zadavatelů veřejných zakázek. Jelikož stěžovatelka obdobné námitky již před obecnými soudy předkládala a ty se s nimi v odůvodnění obou rozhodnutí nijak nevypořádaly, trpí napadené rozsudky rovněž vadou spočívající v jejich nepřezkoumatelnosti z důvodu nedostatečného odůvodnění.
5. Ústavní stížnost byla podána ve lhůtě osobou oprávněnou a řádně zastoupenou, k jejímu projednání je Ústavní soud příslušný a návrh je přípustný.
6. Ústavní soud však posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že tato představuje zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu ještě předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem. Jde o specifickou a relativně samostatnou část řízení, ve kterém Ústavní soud může rozhodnout jen na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v samotné ústavní stížnosti.
7. Dále je třeba zdůraznit, že pravomoc Ústavního soudu je v řízení o ústavní stížnosti založena výlučně k přezkumu rozhodnutí či namítaného zásahu z hlediska ústavnosti, tj. zda v řízení, respektive v rozhodnutí je završujícím, nebyly porušeny ústavními předpisy chráněná práva a svobody účastníků tohoto řízení, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, zda postupem a rozhodováním obecných soudů nebylo zasaženo do ústavně zaručených práv stěžovatelky a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé. Po důkladném seznámení se s obsahem ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí se Ústavní soud domnívá, že v projednávaném případě takový zásah shledán nebyl.
8. Ústavní soud se neztotožňuje s hlavní námitkou stěžovatelky, že obecné soudy chybně posoudily porušení zásady transparentnosti zadávacího řízení. Pokud zadavatel veřejné zakázky posílá nějaké dodatečné informace k zadávacím podmínkám, musí informaci odeslat v souladu s §39 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách "současně všem dodavatelům". Jestliže se tito dodavatelé chystají ve výběrovém řízení podat nabídky na získání dané veřejné zakázky, není třeba sofistikované analýzy k vyslovení závěru, že vzájemné odhalení totožnosti uchazečů nemůže příslušnému výběrovému řízení prospět (eufemisticky vyjádřeno). I když vyloučíme možnost přímé domluvy mezi dodavateli, ke které jim zpřístupnění vzájemných kontaktů poskytuje příležitost, poznatek o účasti konkrétních konkurentů bude mít logicky vždy alespoň nepřímo dopad na nabídku dodavatelů. Pokud vím, s kým se zúčastním soutěže, budu se chovat při přípravě na ni jinak, než pokud mi budoucí soupeři zůstanou utajeni. Stěžovatelka toto v podstatě nezpochybňuje, její argumentace je založena na tezi, že zákon nikde nenařizuje při odeslání dodatečných informací totožnost dodavatelů utajit. Takto úzce ale zásadu "povinnosti je možné ukládat pouze na základě zákona" vykládat nelze. Úkon spočívající v odeslání určitých informací všem dodavatelům v sobě v reálném světě zahrnuje celou řadu nutných i fakultativních prvků, které zadavatel musí učinit. Zákon nemůže podrobně upravovat ve smyslu výslovného zákazu nebo povolení každý z těchto možných prvků, to by se (již tak hypertrofované) právní předpisy několikanásobně prodloužily. Nemůže proto obstát tvrzení stěžovatelky, že jestliže zákon o veřejných zakázkách neobsahuje ustanovení, které by výslovně zadavateli zakazovalo při odesílání dodatečných informací spolu s tím rozeslat rovněž údaje o ostatních uchazečích, nelze takovou (zcela logickou, viz výše) povinnost bez dalšího dovodit z obecnějších částí zákona či jeho smyslu a účelu.
9. Obecné soudy povinnost zadavatele neodhalovat totožnost dodavatelů zakázky navázaly na zásadu transparentnosti zadávacího řízení obsaženou v §6 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách. Obsah zásady transparentnosti veřejných zakázek rozpracovává relevantní judikatura Nejvyššího správního soudu, sama vycházející z rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie. Napadené rozsudky tuto judikaturu řádně citují a rekapitulují a poté podrobně vysvětlují, z jakých důvodů konkrétní chování stěžovatelky (tj. odeslání onoho emailu s adresami všech dodavatelů) představuje porušení podmínek zásady transparentnosti. Ústavní soud na provedené úvaze správních soudů nevidí nic protiústavního, nejde dle něj o extenzivní "bezbřehý" výklad, který by dokonce měl porušovat zásady právní jistoty či předvídatelnosti práva. Jedná se o standardní právní kvalifikaci konkrétních skutkových okolností, která v sobě vždy obsahuje jistou míru abstrakce. Zavádějícím se naopak jeví tvrzení stěžovatelky, že zákon o veřejných zakázkách vzájemnou identifikaci dodavatelů předpokládá a nemůže tak jít o obecně nepřijatelnou praxi - dochází k tomu totiž jen ve zvláštních (neotevřených) zadávacích řízeních a navíc tehdy, kdy uchazeči již podali nabídku nebo žádost o účast v řízení. Nejde tedy o standardní výběrová řízení včetně toho, které pořádala ona.
10. Poněvadž Ústavní soud nesdílí námitky stěžovatelky po věcné stránce, nemohl logicky souhlasit ani s tím, že by byly rozsudky obecných soudů nepřezkoumatelné pro nedostatečné či chybné odůvodnění. Jak již bylo vysvětleno, správní soudy dostatečným způsobem předestřely důvody pro svá rozhodnutí.
11. S ohledem na shora uvedené Ústavní soud uzavírá, že v projednávané věci nemá proti závěrům obecných soudů ústavněprávních výhrad. Stěžovatelka prostě učinila při realizaci zadávacího řízení chybu. I kdyby třeba byla neúmyslná, ve vysoce formalizovaných procesech spojených s dotacemi je odpovědností žadatele, aby všechny podmínky řádně splnil. Pokud tak neučiní, je bohužel nucen nést následky. Ústavní stížnost proto Ústavní soud odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 5. října 2021
Tomáš Lichovník v. r.
předseda senátu