ECLI:CZ:US:2021:1.US.354.21.1
sp. zn. I. ÚS 354/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Tomáše Lichovníka, soudce zpravodaje Jaromíra Jirsy a soudce Vladimíra Sládečka o ústavní stížnosti Zastupitelstva obce Běšiny, se sídlem v Běšinách 150, zastoupeného JUDr. Radomírem Šimáčkem, advokátem se sídlem v Klatovech, Vídeňská 9, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 317/2018-35 ze dne 28. 12. 2020, ve znění doplňujícího rozsudku č. j. 2 As 317/2018-48 ze dne 25. 2. 2021 a opravného usnesení č. j. 2 As 317/2018-49 ze dne 25. 2. 2021, spojené s návrhem na odklad vykonatelnosti napadeného rozhodnutí, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a Lizy Monique Stern, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
1. Ústavní stížností podanou podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy České republiky a §72 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu (dále jen "zákon o Ústavním soudu") se Zastupitelstvo obce Běšiny (dále jen "zastupitelstvo obce") domáhá zrušení v záhlaví citovaného rozhodnutí pro porušení práva na samosprávu obce zaručeného v čl. 8, čl. 99, čl. 100 odst. 1, čl. 101 odst. 1 a 4 a čl. 104 odst. 2 Ústavy; zastupitelstvo obce dále namítá nepřípustný zásah do pravomoci a působnosti obce a jejího zastupitelstva podle §2 odst. 2, §61 odst. 1 písm. a), §84 odst. 2 písm. a) a h) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a podle §6 odst. 1 a 5, §18 a §43 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Zastupitelstvo obce ve smyslu §79 odst. 2 zákona o Ústavním soudu navrhuje odložit vykonatelnost napadeného rozhodnutí.
2. V projednávané věci jde o návrh vedlejší účastnice na zrušení opatření obecné povahy - Územního plánu obce Běšiny vydaného dne 8. 2. 2018. Vedlejší účastnice se u správních soudů (v části úspěšně) domáhala zrušení předmětného územního plánu vydaného podle stavebního zákona, neboť byla přesvědčena, že jí obec Běšiny diskriminovala při stanovení způsobu funkčního využití území; vedlejší účastnice požadovala změnu funkčního využití u jejího pozemku na zastavitelnou plochu, obec však její žádosti nevyhověla, ačkoliv tak učinila u jiných ploch.
II. Rekapitulace procesního vývoje
3. Krajský soud v Plzni (dále jen "krajský soud") rozsudkem č. j. 59 A 4/2018-79 ze dne 21. 8. 2018 zamítl návrh vedlejší účastnice na zrušení předmětného územního plánu. Podle krajského soudu exces v územním plánování a nedodržení zákonných mantinelů v případě přezkoumávaného územního plánu nenastal. Krajský soud dále uvedl, že v projednávané věci je z mapových podkladů patrné, že se pozemek vedlejší účastnice nachází ve specifické lokalitě, která přímo navazuje na hřbitov. Při pohledu na danou oblast je podle krajského soudu zřejmé, že nový územní plán (oproti původnímu) v dané části obce neprovedl žádnou změnu ve vztahu k vymezení nově zastavitelných ploch, tj. není zde žádný srovnatelný pozemek, který by na rozdíl od pozemku vedlejší účastnice byl učiněn zastavitelnou plochou (nejbližší nově zastavitelná plocha B1 jednak navazuje na stávající zástavbu, jednak je od hřbitova vzdálena). Krajský soud tedy přes obsáhlou argumentaci vedlejší účastnice stran různých důvodů diskriminace nenalezl žádný srovnatelný subjekt, který by byl neoprávněně oproti vedlejší účastnici zvýhodněn. Podle krajského soudu neexistuje veřejné subjektivní právo vlastníka na zařazení pozemku do zastavitelného území; vedlejší účastnice rovněž nebyla ve stávajícím využití svého pozemku územním plánem jakkoli omezena. Z provedeného dokazování podle krajského soudu jednoznačně vyplynulo, že daný pozemek byl předchozím územním plánem označen jako ochranná zeleň; určuje-li územní plán nově možné využití pozemku vedlejší účastnice jako plochy zemědělské, byl naopak vzhledem k využitelnosti pozemku výhodněji začleněn. Krajský soud dospěl k závěru, že obec se s námitkami vedlejší účastnice uplatněnými vůči územnímu plánu řádně vypořádala.
4. Nejvyšší správní soud (dále jen "NSS") ústavní stížností napadeným rozsudkem výše citovaný rozsudek krajského soudu zrušil v prvním výroku specifikované části a zároveň zrušil územní plán obce Běšiny v částí týkající se pozemku vedlejší účastnice podle §110 odst. 2 písm. b) soudního řádu správního; v tomto rozsahu byl podle NSS územní plán nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů [§101b odst. 4 in fine, §76 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního]. NSS v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že byť je zdrženlivost základním východiskem, z něhož je třeba při přezkumu územního plánu obce vycházet, nebrání správním soudům posoudit, zda (i při formálním splnění všech podmínek hmotného práva) není řešení ve vztahu ke konkrétní osobě zjevně nepřiměřené, nezdůvodnitelné či diskriminační, nejde-li o zjevný exces, šikanu apod. NSS dospěl k závěru, že není patrný dostatečně silný rozumný důvod pro to, aby územní plán obce Běšiny zacházel s pozemkem vedlejší účastnice jinak než s pozemky na ploše označené jako B1. Důvody, o které se opírá zmíněný územní plán, i procesní argumentace obce Běšiny při podrobném zkoumání podle NSS neobstály. Nejsou patrné ani žádné další důvody opírající se o veřejný zájem (např. ochrana proti povodním), kvůli nimž by měl pozemek vedlejší účastnice zůstat nezastavěn. Obec Běšiny podle NSS využila své široké politické uvážení způsobem, jímž bez patřičného důvodu znevýhodnila vedlejší účastnici oproti jiným jednotlivcům ve srovnatelné situaci.
III. Argumentace zastupitelstva obce
5. Kromě obsáhlé rekapitulace vývoje územně plánovací dokumentace od roku 1998 zastupitelstvo obce uvádí, že územní plány obce reagovaly na postupně stoupající tlak na zastavění pozemků kontinuálně a se záměrem směřovat novou zástavbu k zástavbě již existující, směrem do centra obce a při hlavních komunikacích. V územním plánu z roku 1998 bylo zakresleno ochranné pásmo hřbitova a předmětný plán nepočítal se zastavěním okolních pozemků; zástavba v této době byla pouze v rozsahu areálu zemědělského družstva a sokolovny z roku 1920. Územní plán z roku 1993 již počítal s rozšířením zástavby, a to na pozemcích severozápadně od hřbitova směrem ke stávající zástavbě a k centru na rozhraní historické zástavby; zastavěná část přiléhala k silnici oddělující pozemky nově navrhované k zastavění od sokolovny a hřbitova v úseku severním a severozápadním, přičemž mělo být respektováno ochranné pásmo hřbitova. Změna územního plánu z roku 2002 schvalovala zastavění dalších pozemků bezprostředně navazujících na pozemky navržené nově k zastavění v této části již původním územním plánem z roku 1993 a umístěné za silnicí severně od hřbitova a sokolovny. Následně bylo právě uvedené potvrzeno aktualizací původního územního plánu z roku 2006, kdy přibyla protipovodňová opatření, nově zastavitelné pozemky, na kterých již byla provedena či dokončována výstavba, a pozemky další bezprostředně související byly začleněny do plochy B3 pro výstavbu celkem 15 rodinných domů. Přibyla územní rezerva pro stavbu rodinných domů na tuto plochu navazující (označená jako B4) zastavitelná po vyčerpání dosavadních volných ploch. Pozemek vedlejší účastnice byl v rámci plochy B15 začleněn do plochy ochranné zeleně v návaznosti na zkušenosti z přívalových dešťů z roku 2002, kdy voda z polí na tento pozemek navazující zasáhla zastavěnou část obce včetně hřbitova. Textová část územního plánu navrhovala provedení protipovodňových opatření v této ploše.
6. Podle zastupitelstva obce lze dospět k závěru, že s využitím pozemku vedlejší účastnice k zastavění nebylo počítáno nikdy předtím, než jej získala do vlastnictví v roce 2014; tento pozemek byl do té doby veden v kultuře orná půda stejně jako pozemky na něj navazující. Ke změně funkčního využití pozemku došlo až na návrh vedlejší účastnice v roce 2014 z kultury "orná půda" na "zahrada"; v příslušném územním rozhodnutí je však uvedeno, že pozemek je i po změně možné využívat jen v souladu s platnou územně plánovací dokumentací, podle které je zařazen v ploše "zeleň ochranná".
7. Zastupitelstvo obce tvrdí, že NSS pochybil v bodech 27 a 28 napadeného rozsudku, neboť dospěl k závěru, že v hlavním výkresu a ve výkresu "zábor ZPF-zábor ploch" je pozemek vedlejší účastnice zahrnut změnou územního plánu č. 2 z roku 2006 do zastavitelného území a je lokalitou územního rozvoje. Podle zastupitelstva obce byl pozemek změnou územního plánu č. 2 z roku 2006 zahrnut do položky B15 z důvodu ochranných protipovodňových opatření; uvedená položka je vedena jako plocha ochranné zeleně sloužící k opatřením na ochranu hřbitova před přívalovými srážkami. Zastupitelstvo obce dále uvádí, že část pozemku vedlejší účastnice je historicky zastavěna sloupy vysokého napětí, které pokračují dále na navazující pole; existuje tedy i otázka ochranného pásma podle energetického zákona.
8. Podle zastupitelstva obce neexistuje žádné extrémní vybočení při tvorbě územního plánu, které by zásadním způsobem zasáhlo do práv vedlejší účastnice, jíž zůstává oproti jiným občanům obce stále dostatek zastavitelných pozemků přímo v intravilánu obce; jejich rozloha činí minimálně 8 547 m2. Napadený rozsudek NSS je podle zastupitelstva obce nebezpečným vybočením z praxe i v tom smyslu, že s odkazem na tento rozsudek se mohou vlastníci dalších pozemků při jakékoliv změně stávajícího územního plánu domáhat zařazení jejich pozemků do ploch určených k zastavění, jelikož mohou tvrdit, že jejich postavení není příliš odlišné od postavení vedlejší účastnice. Konkrétní územní plán nevytváří sama obec nebo její zastupitelstvo, je vytvářen odbornými firmami; finální znění územního plánu zastupitelstvo obce pouze schvaluje v rámci své samostatné působnosti. Napadený rozsudek NSS představuje nedůvodný zásah do práva obce Běšiny na samosprávu, jakož i do pravomoci a působnosti obce a jejího zastupitelstva dané mu zákonnými předpisy [zastupitelstvo obce přitom odkazuje na nález sp. zn. III. ÚS 3817/17 ze dne 14. 5. 2019 a nález sp. zn. III. ÚS 1669/11 ze dne 7. 5. 2013 (N 76/69 SbNU 291)].
IV. Předpoklady řízení před Ústavním soudem
9. Podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy Ústavní soud rozhoduje o ústavní stížnosti orgánů územní samosprávy proti nezákonnému zásahu státu. Podle §72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu je ústavní stížnost oprávněno podat zastupitelstvo obce, jestliže tvrdí, že nezákonným zásahem státu bylo porušeno zaručené právo územního samosprávného celku na samosprávu. Jde o zvláštní typ ústavní stížnosti - tzv. komunální ústavní stížnost. Tvrzeným nezákonným zásahem státu do práva na samosprávu může být podle závazné judikatury Ústavního soudu též rozhodnutí správního soudu, včetně případů, kdy soudním rozhodnutím došlo ke zrušení části územního plánu, jehož schválení spadá do samosprávné působnosti obcí [viz nález sp. zn. III. ÚS 1669/11 ze dne 7. 5. 2013 (N 76/69 SbNU 291) a bod 51 nálezu sp. zn. I. ÚS 655/17 ze dne 9. 11. 2017 (N 207/87 SbNU 377); k odlišnému závěru tvrdícímu, že rozhodnutí správních soudů v rámci přezkumu územního plánu takový "zásah státu" do práva obce na samosprávu nepředstavují, neboť v něm o klasický střet mezi státní (jinou veřejnou) správou na jedné straně a samosprávou na straně druhé očividně nejde, viz odlišné stanovisko soudce Vladimíra Kůrky k nálezu sp. zn. III. ÚS 1669/11]. Zastupitelstvo obce v projednávané věci je tedy podle závazné judikatury Ústavního soudu aktivně legitimováno k podání této komunální ústavní stížnosti.
10. Z hlediska povinnosti vyčerpat všechny prostředky nápravy je nutno uvést, že v právním řádu není k dispozici jiný procesní prostředek, kterým by se mohlo zastupitelstvo obce domáhat zrušení tvrzeného nezákonného zásahu do práva na samosprávu spočívajícího v rozhodnutí NSS, a ústavní stížnost je tak přípustná (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario). Ústavní stížnost je podána včas a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný; zastupitelstvo obce je zastoupeno advokátem (§29 až §31 zákona o Ústavním soudu).
V. Posouzení opodstatněnosti komunální ústavní stížnosti
11. Z čl. 8, čl. 100 odst. 1, čl. 101 odst. 1 a čl. 104 odst. 2 Ústavy vyplývá, že právo na územní samosprávu zahrnuje kompetenci územních samosprávných celků rozhodovat na vlastní odpovědnost ve svém a současně i veřejném zájmu, a to samostatně v rámci prostoru vymezeném ústavním pořádkem a zákony, o svých záležitostech a záležitostech svých občanů v rámci svého území. Řízení o tzv. komunální ústavní stížnosti podle §72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu se od ústavní stížnosti podle §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu, odlišuje ve standardu přezkumu prováděného Ústavním soudem. V případě tzv. komunální ústavní stížnosti totiž Ústavní soud posuzuje nejen porušení ústavně zaručených práv, ale rovněž zákonnost zásahu do práva na samosprávu, čímž se přezkumný "práh" z hranice ústavnosti snižuje na hranici prosté zákonnosti. Již sama nezákonnost zásahu do práva na samosprávu je proto důvodem pro vyhovění tzv. komunální ústavní stížnosti (viz body 15-16 usnesení sp. zn. III. ÚS 1030/20 ze dne 23. 6. 2020; rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz). Byť je standard přezkumu v případě tzv. komunální ústavní stížnosti jiný, platí, že ochranu ústavnosti i zákonnosti je nutno spojovat s minimalizací zásahů do pravomoci obecných soudů, jakož i jiných orgánů státu (viz bod 25 téhož usnesení).
12. Schválení územního plánu ve formě opatření obecné povahy spadá do kompetence zastupitelstva obce a jde o výkon její samosprávy [srov. §6 odst. 5 písm. c) a §43 odst. 4 stavebního zákona]. Podle §101d odst. 2 soudního řádu správního platí, že dojde-li soud k závěru, že opatření obecné povahy nebo jeho části jsou v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem, opatření obecné povahy nebo jeho části zruší dnem, který v rozsudku určí; není-li návrh důvodný, soud jej zamítne.
13. Je zřejmé, že jakýkoli derogační zásah soudu do podoby územního plánu z povahy věci zasahuje do samosprávy obce (viz bod 58 výše citovaného nálezu sp. zn. I. ÚS 655/17). Právo na samosprávu však není absolutní a nemá automatickou přednost před ústavně chráněnými právy subjektů, které mohou být činností samosprávy jakožto veřejné moci dotčeny (viz bod 71 téhož nálezu). I "politické" rozhodnutí samosprávného celku týkající se územního plánování musí být činěno v souladu s ústavními požadavky zákonnosti, legitimity a proporcionality a při zachování ochrany základních práv jednotlivců před svévolnými a excesivními zásahy veřejné moci (srov. čl. 2 odst. 2 Listiny a čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny).
14. Zásah do samosprávy obce ze strany státu nicméně musí být činěn pouze a jen v případech, kdy jednání obce je v příkrém rozporu se zájmy, které zákon chrání; počínání obce v samostatné působnosti musí být s těmito zájmy v nepochybném rozporu. Při rozhodování o zásahu do samosprávy musí tedy soud náležitě zvážit význam základního práva územního samosprávného celku na samosprávu na jedné straně a význam důvodů svědčících pro takový zásah, na straně druhé; zásah musí být přiměřený závažnosti takových důvodů (viz bod 32 výše citovaného nálezu sp. zn. III. ÚS 3817/17). Výsledek poměřování těchto dvou skupin hodnot musí soud ve svém rozhodnutí přesvědčivě vyjádřit (bod 42 nálezu sp. zn. III. ÚS 709/19 ze dne 12. 5. 2020).
15. Podstatou řízení před Ústavním soudem v nyní posuzované věci je určit, zda napadené rozhodnutí NSS o návrhu vedlejší účastnice na zrušení části územního plánu obce Běšiny představovalo nezákonný či protiústavní zásah státu do práva na samosprávu, resp. zda NSS postupoval v mezích čl. 101 odst. 4 Ústavy a rozhodl způsobem stanoveným zákonem. Ústavní soud zhodnotil obsah komunální ústavní stížnosti zastupitelstva obce, k ní přiložených dokumentů a napadeného rozhodnutí NSS a dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný.
16. Argumentace zastupitelstva obce se míjí s podstatou napadeného rozsudku NSS, neboť zastupitelstvo pouze tvrdí, že pozemek vedlejší účastnice nikdy nebyl určen k zastavení a že byl naopak ve změně územního plánu č. 2 z roku 2006 veden jako plocha ochranné zeleně sloužící k opatřením na ochranu hřbitova před přívalovými srážkami. NSS nicméně své rozhodnutí založil na závěru, že obec Běšiny v územním plánu při vymezení změny funkčního využití nedůvodně (libovolně) rozlišovala mezi plochou B1 a pozemkem vedlejší účastnice.
17. Na str. 42 textové části odůvodnění přezkoumávaného územního plánu z roku 2018 je ke změně funkčního způsobu využití pozemku vedlejší účastnice pouze uvedeno, že: ".[j]elikož pozemek nikdy nebyl určen k zastavění stavbou a ani pro tento účel požadovaným směrem není ze strany obce žádný rozvoj zastavění plánován, byl pozemek na základě připomínky navrácen do zemědělského půdního fondu, bez jakéhokoliv omezení vlastníka na jeho využití."
18. Jak vyplývá z níže vložené grafické části "Hlavní výkres - urbanistická koncepce a koncepce uspořádání krajiny" přezkoumávaného územního plánu obce Běšiny z roku 2018 (kterou do odůvodnění napadeného rozsudku vložil rovněž NSS; Grafická část č. 1), pozemek vedlejší účastnice č. 754/3 byl zde uveden jako stabilizovaná zemědělská plocha (světle zelná barva) přiléhající k hranici zastavěného území (černá čerchovaná čára se dvěma tečkami); zároveň daný pozemek nebyl ohraničen hranicí zastavitelné plochy (vínová plná čára). Pozemek vedlejší účastnice zároveň sousedí s hřbitovem (rudě červená plocha s křížky uprostřed), byť je oddělen veřejnou komunikací. (následuje grafická část č. 1 - pozn. AO ÚS)
19. Ze stejné grafické části je pak rovněž patrné, že plocha B1 (tj. růžově šrafovaná část) byla v územním plánu navrhována jako plocha bydlení, která přiléhala k hranici zastavěného území (černá čerchovaná čára se dvěma tečkami) a která byla ohraničená hranicí zastavitelné plochy (vínová plná čára).
20. NSS dospěl v napadeném rozsudku k závěru, že při vymezení změny funkčního využití na zastavitelnou plochu obec Běšiny nedůvodně (libovolně) rozlišovala mezi plochou B1 a pozemkem vedlejší účastnice, neboť k takovému rozlišování není patrný dostatečně silný a rozumný důvod. Podle NSS se pozemek vedlejší účastnice nachází ve srovnatelné poloze co do kritérií pro jeho zařazení mezi pozemky zastavitelné jako plocha B1 - nachází se na okraji obce, bezprostředně přiléhá k již existujícímu zastavěnému území a nachází se v lokalitě určené k dalšímu rozvoji. Pokud by předmětný pozemek zůstal nezastavitelný, vznikla by v dané lokalitě jakási "proluka" nezastavitelného území směřující do jádra již zastavěné či jinak stavebně využité oblasti obce, pro jejíž existenci není patrný žádný důvod relevantní z hledisek územního plánování. NSS dále dospěl k závěru, že zařazení mezi zastavitelné pozemky nebrání ani důvody spojené s existencí přilehlého hřbitova; plocha B1 se ve vztahu ke hřbitovu nachází ve velmi podobné (byť ne zcela shodné) situaci a ke zvláštní ochraně hřbitova právě ze strany, z níž k němu přiléhá (avšak oddělen veřejnou komunikací) pozemek vedlejší účastnice, není žádný důvod. Z opačné strany, než kde se nacházejí pozemky vedlejší účastnice, ke hřbitovu přiléhá fotbalové hřiště se zázemím tvořeným rozlehlou budovou. Ze zbývajících směrů ke hřbitovu přiléhá z jedné strany areál skladů, z druhé pak zastavěné území. Z územního plánu je patrné, že ani do budoucna se na tom nemá nic měnit.
21. Zastupitelstvo obce ve své komunální ústavní stížnosti tvrdí, že NSS pochybil v bodech 27 a 28 napadeného rozsudku, neboť zde dospěl k závěru, že z grafické části změny územního plánu č. 2 z roku 2006 byl pozemek vedlejší účastnice zahrnut do zastavitelného území a že byl navrženou lokalitou územního rozvoje. Zastupitelstvo obce tak opakuje svoji argumentaci, že pozemek vedlejší účastnice nikdy nebyl určen k zastavění. S touto námitkou zastupitelstva obce Ústavní soud nesouhlasí; je naopak nutné dát za pravdu NSS, že z grafických částí změny č. 2 územního plánu z roku 2006 tvrzení zastupitelstva obce nevyplývá.
22. Jak je patrné z dále vložené části Hlavního výkresu grafické části změny územního plánu č. 2 z roku 2006 (která je rovněž vložená v odůvodnění napadeného rozsudku NSS; Grafická část č. 2), pozemek vedlejší účastnice (zeleně šrafovaná plocha) je součástí plochy B15, je označen jako "ochranná zeleň" a přímo sousedí se hřbitovem (tmavě zelená plocha s křížky uprostřed). Plocha B4 (která je v přezkoumávaném územním plánu z roku 2018 označena jako B1) je pak vedena jako "ZPF - orná půda". Z předmětné grafické části konečně vyplývá, že okolo pozemku vedlejší účastnice a plochy B4 vedla hranice zastavitelného území obce (tj. oranžová čerchovaná čára se dvěma tečkami). Lze tak uzavřít, že závěry NSS uvedené v bodě 27 napadeného rozsudku nejsou chybné, jak tvrdí zastupitelstvo obce. (následuje grafická část č. 2 - pozn. AO ÚS)
23. Obdobně je třeba souhlasit se závěrem NSS, že z další grafické části změny územního plánu č. 2 z roku 2006 "Zábor ZPF-zábor ploch" (Grafická část č. 3) vyplývá, že oba srovnávané pozemky byly zahrnuty do lokality územního rozvoje. Plocha B4 byla označena jako výhledová lokalita územního rozvoje (hranice naznačena plnou oranžovou čárou); pozemek vedlejší účastnice pak byl označen jako návrh lokality územního rozvoje (hranice naznačena plnou modrou čarou). (následuje grafická část č. 3 - pozn. AO ÚS)
24. Co se týče kritérií návaznosti na zastavěné území a vzdálenosti od hřbitova, podle kterých NSS srovnával plochu B1 s pozemkem vedlejší účastnice, lze NSS pouze přisvědčit, že neodůvodňují odlišný přístup k pozemku vedlejší účastnice. Jak je výše uvedeno, pozemek vedlejší účastnice přiléhá k hranici zastavěného území stejně jako plocha B1. Stran otázky vzdálenosti od hřbitova pak lze uvést následující: Přezkoumávaný územní plán z roku 2018 ve vztahu k pozemku vedlejší účastnice existenci hřbitova vůbec nezmiňuje. Ochranné pásmo, které bylo okolo hřbitova vyznačeno v grafické části změny územního plánu č. 2 z roku 2006 (viz oválná přerušovaná čára v Grafické části č. 3), zasahovalo rovněž do plochy B4, později označené jako B1. Obdobně je pak z předmětného územního plánu patrné, že i z ostatních stran ke hřbitovu přiléhají zastavěné pozemky. Klíčové je, že byť NSS obecně nevyloučil možnost, že by blízkost pohřebiště mohla sloužit jako argument obce k vyloučení ploch jako zastavitelných, dospěl k závěru, že v případě pozemku vedlejší účastnice tomu tak nebylo, a to s ohledem na to, že daný pozemek byl v grafické části změny územního plánu č. 2 z roku 2006 navrhován jako lokalita územního rozvoje a že byl rovněž zahrnut do zastavitelného území. Jak přitom NSS v bodě 36 napadeného rozsudku uvedl, podle §139a odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), který byl účinný v době schválení změny č. 2 v roce 2006, tvoří zastavitelné území plochy vhodné k zastavění takto vymezené schváleným územním plánem obce, případně regulačním plánem. I v tomto ohledu je tedy nutné přisvědčit NSS, že kritérium vzdálenosti od hřbitova neodůvodňuje odlišný přístup k pozemku vedlejší účastnice oproti ploše B1.
25. Je třeba konečně zdůraznit, že NSS ve svém rozsudku nepopírá skutečnost, že pozemek vedlejší účastnice byl před přijetím nového územního plánu v roce 2018 veden jako ochranná zeleň. NSS nicméně dospěl k závěru, že se jednalo o "o přechodné opatření, které mělo sloužit k ochraně před povodněmi (a zaplavení hřbitova), které se vyskytly v roce 2002" (viz bod 36 napadeného rozsudku). Závěr NSS, že změnu pozemku vedlejší účastnice z vymezení jako ochranné zeleně zpět do zemědělského půdního fondu lze interpretovat tak, že obec Běšiny sama vyhodnotila nadbytečnost tohoto opatření, není nelogický ani excesivní. Ani v samotném územním plánu z roku 2018 obec potřebou zachování ochrany proti povodním ve vztahu k pozemku vedlejší účastnice neargumentovala.
26. Z výše uvedeného vyplývá, že NSS v napadeném rozsudku důsledně zvážil význam základního práva územního samosprávného celku na samosprávu na jedné straně a význam zákazu svévolného rozlišování svědčící pro zrušení územního plánu v části týkající se pozemku vedlejší účastnice. Zrušení části územního plánu bylo zjevně způsobilé ochránit práva vedlejší účastnice, přičemž jiná alternativa k postupu NSS nepřicházela v úvahu. Zásah NSS do práva obce na samosprávu byl pak přiměřený zejména proto, že územní plán byl zrušen jen v té části, ve které obec Běšiny nedůvodně a svévolně zacházela s pozemkem vedlejší účastnice jinak než s pozemky na ploše B1. Skutečnost, že NSS předmětnou část územního plánu zrušil pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů, zároveň znamená, že samosprávná kompetence obce znovu posoudit okolnosti týkající se pozemku vedlejší účastnice nebyla zásadním způsobem omezena.
27. Ústavní soud tedy uzavírá, že napadený rozsudek NSS nepředstavuje nezákonný či protiústavní zásah státu do práva zastupitelstva obce Běšiny na samosprávu; komunální ústavní stížnost proto byla mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení odmítnuta jako zjevně neopodstatněná podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. O ústavní stížnosti rozhodl Ústavní soud urychleně, a proto již samostatně nerozhodoval o návrhu na odklad vykonatelnosti napadeného rozhodnutí, který jako návrh akcesorický sdílí osud ústavní stížnosti.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 4. května 2021
Tomáš Lichovník v. r.
předseda senátu