ECLI:CZ:US:2021:2.US.1049.21.1
sp. zn. II. ÚS 1049/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném předsedy Ludvíka Davida, soudkyně zpravodajky Kateřiny Šimáčkové a soudce Davida Uhlíře o ústavní stížnosti Vladimíra Komberce, zastoupeného Mgr. et Mgr. Michalem Bouškou, advokátem se sídlem Teplého 2786, Pardubice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2021 č. j. 6 As 220/2019-28 a usnesení Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích ze dne 9. 10. 2019 č. j. 52 A 88/2019-47 spojené s návrhem na zrušení ustanovení čl. XXXVIII bod 3 zákona č. 225/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
I. Skutkové okolnosti případu a předchozí průběh řízení
1. Stěžovatel se ústavní stížností domáhá zrušení v záhlaví označených rozhodnutí. Tvrdí, že napadenými rozhodnutími bylo porušeno jeho právo na soudní ochranu a spravedlivý proces ve smyslu článku 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a článku 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). Dále namítá zásah do svého vlastnického práva chráněného čl. 11 Listiny a článkem 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
2. Ústavní soud z ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí zjistil, že se stěžovatel svým návrhem podaným dne 25. 9. 2019 u Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích domáhal zrušení části územního plánu Č., vydaného usnesením zastupitelstva obce Č. ze dne 1. 9. 2016. Krajský soud návrh pro opožděnost odmítl, protože podle přechodných ustanovení (čl. XXXVIII bod 3) zákona č. 225/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony (dále jen "zákon č. 225/2017 Sb."), kterým byl novelizován zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále též "s. ř. s.") se v případě územního plánu Č. pro podání návrhu na jeho zrušení k soudu podle §101b odst. 1 s. ř. s. ve znění zákona č. 225/2017 Sb. uplatní jednoletá lhůta, která uplynula dne 2. 1. 2019. Krajský soud dále konstatoval, že zmeškání lhůty nelze prominout a k možnému prolomení lhůty k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2012 č. j. 3 Aos 1/2012-33.
3. Nejvyšší správní soud ve svém napadeném rozhodnutí, jímž zamítl kasační stížnost stěžovatele, uvedl, že pokud jde o samotnou lhůtu pro podání návrhu na soudní přezkum opatření obecné povahy nebo jeho části, krajský soud v odůvodnění svého rozhodnutí správně vyšel z rozsudku Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 3 Aos 1/2012. V něm se Nejvyšší správní soud vyjádřil právě k otázce zmeškání lhůty pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy v kontextu práva na přístup k soudu, resp. záruky spravedlivého procesu. Konstatoval, že opatření obecné povahy se svojí procedurou přijímání i svými účinky blíží více právnímu předpisu než individuálnímu správnímu aktu a nabytím účinnosti zavazuje neurčitý počet subjektů, nikoliv pouze vymezené účastníky řízení. Při úvahách o možném prolomení ustanovení o lhůtě k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy je tak třeba zohlednit nejen zájmy navrhovatele, ale zájmy všech adresátů tohoto opatření, především pak jejich zájem na stabilitě právních poměrů a dodržování principu právní jistoty a předvídatelnosti práva. Právě principem právní jistoty argumentuje také důvodová zpráva k zákonu č. 225/2017 Sb., v části, která odůvodňuje zkrácení lhůty k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy dle soudního řádu správního: "Zvláště v případě územně plánovací dokumentace nebo její změny taková lhůta [3 roky] přináší značnou nejistotu při rozhodování o změnách v území, přičemž soudy uvedená opatření obecné povahy ruší po dlouhé době, často i pro bagatelní vady. To se negativně dotýká zejména vlastníků dotčených nemovitostí, investorů, ale i územních samosprávných celků, a dále správních orgánů rozhodujících o změnách v území, především stavebních úřadů. Lhůta 1 roku je optimálním kompromisem mezi zásadou zákonnosti opatření obecné povahy, resp. ochranou práv osob dotčených opatřením obecné povahy, a principem právní jistoty spočívajícím ve vytvoření stabilních mantinelů pro rozhodování o změnách v území." Zkrácení lhůty citovaným ustanovením stavebního zákona podle Nejvyššího správního soudu představuje již druhý kompromis mezi dvěma ústavními požadavky: účinné soudní ochrany na straně jedné a právní jistoty na straně druhé, poté, co zákonem č. 303/2011 Sb., byla s účinností k 1. lednu 2012 zavedena lhůta tříletá.
4. Nejvyšší správní soud ve svém napadeném rozhodnutí připouští, že nelze vyloučit (a nebylo to s jistotou možné ani u předchozí lhůty tříleté), že během nově stanovené roční lhůty pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části nebudou mít všechny dotčené osoby možnost zjistit možné dopady takového opatření do své právní sféry, a to ani při vynaložení úsilí, které od nich lze vyžadovat (vigilantibus iura). To platí zejména pro tak rozsáhlá, komplexní a svou povahou "technická" opatření, jakými jsou územně plánovací dokumentace. Ani tak se však podle Nejvyššího správního soudu nejedná o odepření přístupu k soudu (jak namítal stěžovatel), a proto se Nejvyšší správní soud ne rozhodl pro postup podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Podle Nejvyššího správního soudu totiž nelze opomenout, že podle soudního řádu správního lze opatření obecné povahy napadnout i tzv. incidenčním návrhem, tedy návrhem na zrušení opatření nebo jeho části spojeným s žalobou proti takovému rozhodnutí nebo jinému úkonu správního orgánu, jemuž bylo opatření obecné povahy podkladem. Pro podání tohoto návrhu se lhůta podle §101b odst. 1 s. ř. s. neuplatní (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 9. 2016 č. j. 5 As 194/2014-36, č. 3470/2016 Sb. NSS). To platí i po nabytí účinnosti zákona č. 225/2017 (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 10. 2019 č. j. 8 As 63/2019-40, č. 3950/2020 Sb. NSS).
II. Obsah ústavní stížnosti
5. Stěžovatel se ústavní stížností domáhá zrušení napadených rozhodnutí i napadené úpravy a poukazuje na to, že hodlal převést na obec Č. své pozemky za účelem vybudování cyklostezky, avšak novým územním plánem byly přes stěžovatelovy pozemky zavedeny, respektive navrženy lokální biokoridory. Stěžovatel se domnívá, že jak pro něj, tak i pro obec Č. a její občany, se jedná o zcela stěžejní otázku, do níž se promítá upřímná snaha nejen o ochranu individuálního vlastnictví, ale též o rozvoj obce Č. a zajišťování bezpečnosti a potřeb občanů obce Č. Tomu nemá v úmyslu stěžovatel, coby právní laik neinformovaný o úmyslu zákonodárce výrazně časově omezit možnost napadat územní plán, přihlížet, a proto se rozhodl využít též možnosti obrátit se na Ústavní soud.
6. Stěžovatel poukazuje na to, že napadenou novelou soudního řádu správního provedenou zákonem č. 225/2017 Sb. byla zkrácena lhůta pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí z 3 let na 1 rok, a to s účinností od 1. 1. 2018. Stěžovatel se dále nezabývá tím, nakolik je tato lhůta přiměřená, byť má pochybnosti o tom, zda v případě rozsáhlých opatření obecné povahy, jako jsou právě územně plánovací dokumentace, i s ohledem na způsob jejich doručování pouhým zveřejněním na úřední desce a na nutnou odbornou znalost potřebnou k účinnému uplatnění prostředků soudní ochrany proti nezákonně přijatým opatřením obecné povahy, může být jednoletá lhůta dostačující. Co však shledává stěžovatel jako nejzásadnější, je pravidlo ohledně zkrácení lhůty pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části i ve vztahu k již vydaným opatřením obecné povahy, jak bylo stanoveno v napadeném přechodném ustanovení (čl. XXXVIII bod 3.) zákona č. 225/2017 Sb.. Toto zkrácení lhůty i ve vztahu k před novelou vydaným opatřením obecné povahy je dle názoru stěžovatele nepřiměřeným a nedůvodným prolomením jednoho ze základních znaků a předpokladů právního státu - právní jistoty, tedy principu, který v demokratických právních státech představuje možnost občanů důvěřovat v právo a principy právního státu vůbec.
7. Stěžovatel je přesvědčen, že mu bylo v důsledku aplikace napadeného ustanovení zákona č. 225/2017 Sb. odepřeno právo na spravedlivý proces, a to konkrétně tak, že se nemohl účinně domáhat soudní ochrany a dodává, že je vlastníkem pozemků, na nichž má v úmyslu realizovat určitý stavební záměr ve spolupráci s obcí Č., která vydala územní plán, jež realizaci tohoto záměru znemožňuje, přičemž jde o to, že k zatížení jeho pozemků zmíněnými biokoridory došlo nikoli ze strany obce, ale s ohledem na stanovisko dotčeného orgánu odkazujícího se na ochranu Územního systému ekologické stability krajiny.
III. Právní posouzení ústavní stížnosti
8. Ústavní soud nejprve posoudil splnění podmínek řízení a shledal, že ústavní stížnost splňuje všechny požadované náležitosti a podmínky pro její projednání, které stanoví zákon o Ústavním soudu; ústavní stížnost je proto přípustná. Po zvážení argumentace stěžovatele a obsahu napadených rozhodnutí dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
9. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Není další instancí proti rozhodnutím orgánů veřejné moci, není povolán k přezkumu správnosti aplikace podústavního práva; jeho úkol spočívá v ochraně ústavnosti. Nezabývá se eventuálním porušením běžných práv fyzických osob, pokud takové porušení současně neznamená porušení základního práva nebo svobody zaručené ústavním zákonem.
10. V napadených soudních rozhodnutích neshledal Ústavní soud žádné pochybení ústavněprávní relevance. Na rozdíl od stěžovatele neshledává v závěrech obecných soudů porušení jeho ústavně garantovaných práv. Obecné soudy stěžovateli srozumitelně vysvětlily, že nesdílí jeho názor na protiústavnost napadeného ustanovení zákona a že neshledaly důvod, proč by měly věc předložit Ústavnímu soudu postupem podle čl. 95 odst. 2 Ústavy.
11. Podstatou argumentace stěžovatele je otázka, zda napadená právní úprava je ústavně konformní, tedy zda se v tomto případě nejedná o nepřiměřené zkrácení lhůty pro podání návrhu na zrušení části územního plánu ve vztahu k těm územním plánům, jež nabyly účinnosti před nabytím účinnosti zákona.
12. Podle napadeného ustanovení platí, že nově stanovená roční lhůta pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části (počítaná však ode dne nabytí účinnosti nové právní úpravy, tedy od 1. 1. 2018) se uplatní i na opatření obecné povahy vydaná přede dnem nabytí účinnosti zákona č. 225/2017 Sb., a to v případě, že původní tříletá lhůta, počítaná ode dne vydání opatření obecné povahy neuplyne dříve. Jak stěžovateli vysvětlil i Nejvyšší správní soud, v daném případě se nejedná o zpětnou účinnost právního předpisu, která by mohla být nepřípustným zásahem do nabytých práv, ale toliko o tzv. nepravou retroaktivitu, která je zcela standardním řešením vztahu dvou časových verzí právní úpravy, zejména v procesním právu.
13. Nejvyšší správní soud navíc stěžovateli vysvětlil, že mu právní řád poskytuje jinou formu právní obrany, a proto nedošlo k úplnému zabránění jeho záměru ve vztahu k jeho pozemku, neboť se mu otevírá možnost incidenční žaloby (viz bod 7 výše).
14. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud nedospěl k závěru o porušení ústavně zaručených práv stěžovatele napadenými rozhodnutími obecných soudů, podanou ústavní stížnost odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Stejně tak byl odmítnut i návrh s ní spojený, neboť se jedná o návrh akcesorický, jenž sdílí osud ústavní stížnosti, jak plyne z §43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu. Takto Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení, neboť od něj nebylo možno očekávat další objasnění věci (srov. §44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 27. dubna 2021
Ludvík David, v. r.
předseda senátu