ECLI:CZ:US:2021:2.US.1276.20.1
sp. zn. II. ÚS 1276/20
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Ludvíka Davida (soudce zpravodaj), soudkyně Kateřiny Šimáčkové a soudce Davida Uhlíře ve věci ústavní stížnosti stěžovatele Bui Van Hieu, právně zastoupeného Mgr. et Mgr. Markem Čechovským, Ph.D., advokátem se sídlem Opletalova 25, Praha 1, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2020 č. j. 8 Azs 351/2018-50, rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 10. 10. 2018 č. j. 15 A 110/2018-74, rozhodnutí ministra zahraničních věcí České republiky ze dne 9. 5. 2018 č. j. 110653-3/2018-OPL a usnesení Velvyslanectví České republiky v Hanoji ze dne 9. 3. 2018 č. j. 1008/2018-HANOKO-3, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Ústavnímu soudu byl doručen návrh na zahájení řízení o ústavní stížnosti dle §72 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), prostřednictvím něhož se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu, rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem (dále jen "krajský soud"), rozhodnutí ministra zahraničních věcí České republiky (dále jen "ministr") a usnesení Velvyslanectví České republiky v Hanoji (dále jen "velvyslanectví"), neboť má za to, že jsou v rozporu s jeho základními právy dle čl. 2 odst. 2, čl. 10 odst. 2, čl. 32 odst. 4 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina), čl. 8 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 3 odst. 1 a čl. 9 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte.
I. Rekapitulace skutkového stavu a obsahu napadených rozhodnutí
2. Z obsahu ústavní stížnosti, napadených rozhodnutí a dalších přiložených listin Ústavní soud zjistil, že stěžovatel je státním občanem Vietnamské socialistické republiky (dále jen "Vietnam") a žije na území České republiky od roku 2010 bez pobytového titulu; jeho manželka a nezletilé děti mají na území České republiky trvalý pobyt, byť jsou také státními občany Vietnamu. Napadená rozhodnutí byla vydána v řízení o žádosti stěžovatele ze dne 23. 1. 2018 o udělení povolení k dlouhodobému pobytu, která byla spojena se žádostí o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti dle §169d odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o pobytu cizinců"). Velvyslanectví zamítlo žádost o udělení výjimky z povinnosti osobního podání žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu a zastavilo řízení o samotné žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu. V odůvodnění připomenulo, že zákon o pobytu cizinců zakotvuje povinnost sjednat si termín osobního podání žádosti způsobem zveřejněným na úřední desce zastupitelského úřadu a navazující povinnost osobně podat žádost ve sjednaném termínu. Na upuštění od této povinnosti není právní nárok a lze tak učinit pouze výjimečně v odůvodněných případech. Velvyslanectví však zdůraznilo, že stěžovatel se ani nepokusil sjednat si termín osobního podání žádost a v žádosti netvrdil žádné skutečnosti, které by se vymykaly průměru a byly s to odůvodnit výjimečné upuštění od povinnosti osobního podání žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu na zastupitelském úřadu.
3. O rozkladu rozhodl ministr zahraničních věcí ústavní stížností napadeným rozhodnutím tak, že jej zamítl a usnesení zastupitelského úřadu potvrdil. V odůvodnění se podrobně vypořádal s námitkami stěžovatele stran nedostatečnosti odůvodnění, přepjatého formalismu, nepřiměřenosti povinnosti vycestovat z České republiky za účelem osobního podání žádosti, nepřiměřeně tvrdých dopadů této povinnosti do oblasti jeho rodinného života a praktické jistoty stěžovatele, že vyřízení jeho žádosti by trvalo dlouhé měsíce nebo léta. Ministr mj. zdůraznil, že trvání na osobním podání žádosti o udělení povolení k dlouhodobému pobytu není projevem přepjatého formalismu, nýbrž sleduje legitimní cíl spočívající v ověření totožnosti, motivací, záměrů, osobních a jiných poměrů žadatele, zhodnocení případných bezpečnostních rizik spojených s jeho pobytem atp. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2017 č. j. 10 Azs 153/2016-62), které lze jen obtížně ověřit při podání žádosti bez osobního kontaktu s pracovníky velvyslanectví, jež jsou podrobně seznámeni s poměry v daném státě.
4. O správní žalobě stěžovatele rozhodl krajský soud ústavní stížností napadeným rozhodnutím tak, že ji zamítl (výrok I) a žádnému z účastníků nepřiznal právo na náhradu nákladů řízení (výrok II). Krajský soud nařídil ústní jednání, které se uskutečnilo dne 10. 10. 2018. Po slyšení stran a provedení dokazování uzavřel, že podaná správní žaloba není důvodná. Připomněl právní úpravu a judikaturu týkající se formy podávání žádosti o udělení povolení k dlouhodobému pobytu a vyložil, za jakých podmínek lze upustit od povinnosti osobního podání žádosti na zastupitelském úřadu. Zdůraznil, že s ohledem na to, že stěžovatel "ve správním řízení ani v žalobě vůbec netvrdil, že by se o sjednání termínu pokusil, natož aby takové pokusy doložil", nelze akceptovat jeho námitku, že systém sjednávání termínů na velvyslanectví v Hanoji mu neumožňuje důstojným způsobem a v přiměřené lhůtě získat termín k osobnímu podání žádosti. "Aby totiž bylo možno hovořit o tom, že žalobce nemohl sjednat termín v přiměřené době a lidsky důstojným způsobem, musel by se žalobce alespoň o registraci termínu pokusit a své neúspěšné pokusy doložit. Nic takového však ze správního spisu ani ze žaloby nevyplývá", připomněl krajský soud. Soud se zabýval také otázkou intenzity a přiměřenosti zásahu do základních práv stěžovatele a jeho rodinných příslušníků (vč. otázky nejlepšího zájmu nezletilých dětí), otázkou korektnosti a udržitelnosti analogie mezi důsledky správního vyhoštění a trvání na povinnosti osobního podání žádosti na velvyslanectví a otázkou legitimity očekávání stěžovatele, že od povinnosti osobního podání žádosti bude v jeho případě upuštěno.
5. O kasační stížnosti stěžovatele rozhodl Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným rozsudkem tak, že ji zamítl (výrok I) a žádnému z účastníků nepřiznal právo na náhradu nákladů řízení (výrok II). Rozsah a obsah námitek, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti a jimiž se musel Nejvyšší správní soud zabývat, byl v zásadě totožný s rozsahem a obsahem námitek uplatněných v řízení před krajským soudem. Nad rámec toho kasační soud zdůraznil, že "odůvodněným případem" ve smyslu §169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců, u něhož lze upustit od povinnosti osobního podání žádosti, může být rovněž situace, kdy je dostupnost zastupitelského úřadu objektivně velmi ztížena, nebo situace, kdy má samotný zastupitelský úřad natolik závažné provozní problémy, že nebude možné jej osobně navštívit. Stěžovatel se však v řízení ani nepokusil prokázat, že o sjednání termínu k osobnímu podání žádosti skutečně usiloval, ale z důvodu závažných provozních problémů velvyslanectví v Hanoji nebyl úspěšný. Naopak si pouze osobuje námitky třetích stran, které se - na rozdíl od něj - o sjednání termínu pokusily. Tím se jeho správní žaloba, resp. kasační stížnost blíží institutu actio popularis.
II. Obsah ústavní stížnosti
6. Stěžovatel v ústavní stížnosti namítá, že nevyhovění jeho žádosti o udělení povolení k dlouhodobému pobytu a žádosti o upuštění od povinnosti osobního podání je rozporné s jeho právem na rodinný život a s nejlepším zájmem jeho dětí dle čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte. Odůvodňuje to tím, že v důsledku (tvrzené) nefunkčnosti systému sjednávání termínů k osobnímu podání žádosti na velvyslanectví bezpochyby dojde k jeho odloučení od rodiny na dlouhé měsíce nebo léta. V této souvislosti poukazuje na závěry Veřejného ochránce práv a Bezpečnostní informační služby, které se stavěly kriticky k funkčnosti registračního systému Visapoint nebo systému registrace prostřednictvím telefonické linky. Stěžovatel má tudíž za to, že faktické dopady nevyhovění jeho žádosti o upuštění od osobního podání žádosti lze srovnat se správním vyhoštěním. Dále stěžovatel namítá, že setrvání na požadavku osobního podání žádosti a neochota správních úřadů, resp. správních soudů umožnit mu podat žádost jiným způsobem je přehnaně formalistická, protismyslná a představuje pro něj zcela zbytečnou zátěž, neboť bude nucen cestovat "přes půl světa". Zdůrazňuje, že role zastupitelského úřadu při rozhodování o udělení povolení k pobytu je ryze formální, pročež nemá smysl trvat na tom, aby svůj pobyt v České republice mohl zlegalizovat pouze prostřednictvím osobního podání žádosti na velvyslanectví. Nakonec stěžovatel namítá nepředvídatelnost a libovůli v rozhodování správních orgánů a správních soudů o žádostech o prominutí povinnosti osobního podání žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu, což dokládá poukazem na tvrzené obsáhlé zkušenosti jeho právního zástupce s podobnými typy řízení.
III. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
7. Ústavní soud nejprve posuzoval splnění procesních předpokladů řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, jenž byl účastníkem řízení, v němž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s požadavky §29 až 31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpala všechny procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
IV. Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
1. Po zvážení všech okolností však dospěl Ústavní soud k závěru, že se jedná o zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
2. Ústavní soud úvodem zdůrazňuje, že námitky stěžovatele se svým obsahem i rozsahem překrývají s námitkami uplatněnými přinejmenším v řízení před krajským soudem a Nejvyšším správním soudem. S ohledem na to nepovažuje Ústavní soud za nezbytné a účelné, aby se podrobně vyjadřoval ke každé takové námitce jako již třetí soudní orgán v řadě. V podrobnostech proto odkazuje na odůvodnění napadených rozhodnutí správních soudů, jež považuje za ústavně konformní.
3. Na tomto místě je nezbytné připomenout i to, že Ústavní soud se nemůže zabývat námitkami stěžovatele, jež směřují do období před vydáním ústavní stížností napadených rozhodnutí a týkají se jiných, s ústavní stížností nesouvisejících řízení vedených v stěžovatelově věci. Tato předchozí řízení a v rámci nich vydaná rozhodnutí totiž netvoří součást řízení, v němž byla vydána rozhodnutí napadená nyní projednávanou ústavní stížností, pročež Ústavní soud není oprávněn je jakkoliv hodnotit.
4. Dále Ústavní soud předesílá, že stěžovatelovy argumenty směřující proti nyní napadeným rozhodnutím jsou dvojího charakteru. V jádru první, nejobsáhlejší skupiny námitek se nachází tvrzení, že v stěžovatelově případě byly dány podmínky pro aplikaci zákonné výjimky z povinnosti podat žádost osobně na zastupitelském úřadu v zemi jeho původu (Vietnamu) dle §169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců; pakliže to příslušné státní orgány nezohlednily, porušily stěžovatelova základní práva. Podstatou druhé skupiny námitek je tvrzení, že již samotná povinnost podat žádost osobně na zastupitelském úřadu v zemi původu stěžovatele (Vietnamu) je iracionální a zbytečná. Do této skupiny patří především námitka stěžovatele stran toho, že je zbytečné, aby musel cestovat "přes půl světa" za účelem podání žádosti, neboť role zastupitelských úřadů je toliko formální a ve svém důsledku nadbytečná. Porušení základních práv stěžovatele má v rámci této skupiny námitek spočívat v tom, že napadená rozhodnutí byla vydána na základě této iracionální právní úpravy. Jak je patrno, podstata těchto dvou skupin námitek je odlišná, pročež se jimi bude Ústavní soud zabývat odděleně.
IV. A. Námitka stran splnění předpokladů pro aplikaci výjimky z povinnosti osobního podání žádosti dle §169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců
5. Ústavní soud znovu připomíná, že ačkoli se nyní posuzovaná ústavní stížnost týká jak stěžovatelovy žádosti o udělení povolení k dlouhodobému pobytu, tak s ní spojené žádosti o prominutí zákonem vyžadované formy žádosti, klíčovou je právě otázka posouzení, zda byly dány podmínky pro prominutí zákonem vyžadované formy podání žádosti o udělení povolení k dlouhodobému pobytu (tedy zda mělo být upuštěno od požadavku osobního podání žádosti na zastupitelském úřadu ve Vietnamu). Při nedodržení zákonem stanovené formy podání žádosti totiž nezbývá než řízení zastavit z procesních důvodů (§66 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů).
6. Opodstatněnost této části stěžovatelovy ústavní stížnosti Ústavní soud posuzoval pomocí kritérií vymezených v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva (dále též "ESLP") (rozsudek velkého senátu ESLP ve věci Jeunesse proti Nizozemsku ze dne 3. 10. 2014, č. 12738/10, §107 až 108; rozsudek ESLP ve věci Nunez proti Norsku ze dne 28. 6. 2011, č. 55597/09, §70; rozsudek ESLP ve věci Rodrigues da Silva a Hoogkamer proti Nizozemsku ze dne 31. 1. 2006, č. 50435/99, §39). Dle příslušné judikatury je nutno vzít v potaz:
a) rozsah, v jakém by byl rodinný život stěžovatele narušen;
b) rozsah vazeb stěžovatele a jeho rodinných příslušníkům, zejm. nezletilých dětí na Českou republiku;
c) existenci nepřekonatelných překážek realizace práva na rodinný život v zemi původu stěžovatele;
d) imigrační historii stěžovatele (např. porušení imigračních pravidel v minulosti) a důvody veřejného pořádku;
e) zda si stěžovatel na území České republiky založil rodinu až v době, kdy věděl, že jeho imigrační status a potažmo možnost realizovat své právo na rodinný život na území České republiky jsou nejisté.
7. K otázce, v jakém rozsahu by v důsledku přijetí ústavní stížností napadených rozhodnutí mohlo dojít k porušení stěžovatelova práva na respektování rodinného života [kritérium sub a)], Ústavní soud předně uvádí, že se jedná o otázku pravděpodobnostní. Jelikož porušení základních práv stěžovatele by v důsledku vydání napadených rozhodnutí teprve mohlo nastat v budoucnosti, předmětem přezkumu ze strany Ústavního soudu může být "pouze" to, zda s ohledem na skutkové okolnosti případu lze předpokládat, že dojde k porušení stěžovatelova základního práva na respektování rodinného života, a zda stěžovatel důvodnost těchto obav prokázal.
8. Ústavní soud se proto v kontextu nyní posuzované ústavní stížnosti zabýval tím, zda stěžovatel prokázal důvodnost svých obav, že nebude-li mu umožněno podat žádost o udělení povolení k dlouhodobému pobytu jiným způsobem než osobně na příslušném zastupitelském úřadu (§169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců), nastane jím předpokládaný následek, tedy intenzivní protiústavní zásah do jeho práva na respektování rodinného života v důsledku dlouhodobého odloučení od rodiny. Při posuzování této otázky Ústavní soud zohlednil, že stěžovatel důvodnost svých obav odůvodňuje poukazem na objektivní nemožnost sjednat si termín k osobnímu podání žádosti na zastupitelském úřadu ve Vietnamu důstojným způsobem a v přiměřené době, neboť registrační systém zastupitelského úřadu byl dle jeho tvrzení fakticky ovládnut a zablokován organizovanými zločineckými skupinami.
9. Nejprve je vhodné zamyslet se nad časovými souvislostmi těchto stížnostních námitek. Stěžovatelovy námitky jsou z velké části založeny na závěrech vyslovených ve výroční zprávě Bezpečnostní informační služby (dále též "BIS") za rok 2018, případně také v novinových článcích a závěrech šetření Veřejného ochránce práv ve věcech třetích osob. Ve výroční zprávě BIS je kritizováno fungování systému Visapoint na velvyslanectví v Hanoji, který ve Vietnamu fungoval od roku 2009 do 31. 10. 2017, a systému telefonického sjednávání termínů na velvyslanectví, který fungoval od 1. 11. 2017 do 31. 1. 2018. Dle výročné zprávy BIS mělo na jistou dobu dojít k jejich faktickému ovládnutí a zablokování organizovanými zločineckými skupinami, v důsledku čehož bylo problematické sjednat si v přiměřené době a důstojným způsobem termín pro osobní podání žádosti na velvyslanectví. Systém Visapoint a systém telefonického sjednávání termínů k podání žádosti byl kritizován i Veřejným ochráncem práv a v mediích. Tyto výhrady stěžovatele Ústavní soud chápe a do jisté míry s nimi souzní. Nelze však přehlédnout, že jeho žádost o udělení povolení k dlouhodobému pobytu byla velvyslanectví doručena dne 23. 1. 2018 (rozhodnuto o ní bylo dne 9. 3. 2018), přičemž již dne 1. 2. 2018 byly shora uvedené problematické systémy sjednávání termínů nahrazeny jiným systémem (sjednávání prostřednictvím e-mailu), u něhož stěžovatel dokonce ani netvrdí, že mu neumožňuje sjednat si termín na dálku, důstojným způsobem a v přiměřené lhůtě. Jinými slovy, k zavedení a zprovoznění stěžovatelem již nijak nekritizovaného systému sjednávání termínů došlo přibližně týden po doručení stěžovatelovy žádosti velvyslanectví, více než měsíc před vydáním prvního rozhodnutí ve věci a více než dva roky před podáním nyní posuzované ústavní stížnosti.
10. Skutečnost, že příslušný zastupitelský úřad již několik let (ode dne 1. 2. 2018) využívá systém sjednávání termínů prostřednictvím e-mailu a tento systém netrpí stejnými nedostatky jako jeho předchůdci (resp. stěžovatel to nenamítá ani nedokládá), do značné míry oslabuje jeho námitky stran důvodnosti obav, že v důsledku neudělení výjimky z povinnosti osobního podání žádosti na zastupitelském úřadě dojde k jeho dlouhodobému - až několikaletému - odloučení od rodiny. Ač tedy stěžovateli nelze upřít, že v čase podání žádosti velvyslanectví využívalo jeden z problematických systémů dálkového sjednávání termínů pro osobní podání žádosti, k odstranění tohoto problému došlo ještě před vydáním prvního rozhodnutí ve věci a ode dne 1. 2. 2018 stěžovateli nic nebrání v tom, aby si dálkově sjednal termín prostřednictvím e-mailu.
11. S ohledem na to, že stěžovatel ani v řízení před obecnými soudy, ani v řízení před Ústavním soudem neprokázal důvodnost svých obav, Ústavní soud nemohl přisvědčit jeho námitce, že neudělení výjimky z povinnosti osobního podání žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu na zastupitelském úřadu jej nutí k tomu, aby si vybral mezi legalizací svého pobytu na území České republiky a možností zachování rodinného života. Jak totiž správně uvedly správní úřady a následně správní soudy v napadených rozhodnutích, vycestování za účelem osobního podání žádosti (navíc za situace, kdy se stěžovatel s ohledem na předchozí rozhodnutí správních soudů může rozhodnout, v jakém momentě tak učiní, a termín osobního podání žádosti si může sjednat dálkově kupř. i z území České republiky) nevede k popření stěžovatelova práva na respektování rodinného života a nejeví se jako nepřiměřené okolnostem. Správní soudy navíc stěžovateli v odůvodnění napadených rozhodnutí naznačily i způsob, jakým může dosáhnout, aby doba jeho faktického odloučení od rodiny za účelem osobního podání žádosti o dlouhodobý pobyt na zastupitelském úřadu ve Vietnamu byla co nejkratší.
12. Ještě důležitějším aspektem nyní posuzované ústavní stížnosti je však skutečnost, že stěžovatel nijak nedokládá, že se o sjednání termínu k osobnímu podání žádosti na zastupitelském úřadu někdy pokusil. Stěžovatel důvodnost svých obav, že v případě vycestování z České republiky dojde k intenzivnímu zásahu do jeho základního práva na respektování rodinného života, nedovozuje ze svých vlastních zkušeností, nýbrž z výroční zprávy Bezpečnostní informační služby, ze zkušeností třetích osob, které se na rozdíl od něj v minulosti o sjednání termínu marně pokoušely, jakž i z novinových článků, z "obecného povědomí" o nefunkčnosti (již nahrazených) systémů sjednávání termínů pro osobní podání žádosti a z tvrzených zkušeností jeho právního zástupce se zastupováním klientů v podobných typech řízení. Takto koncipovaná ústavní stížnost se nicméně blíží institutu actio popularis, jenž nezná ani Ústava České, ani zákon o Ústavním soudu. Ústavní soud zastává názor, že ač informace obecnějšího charakteru - např. statistiky, výroční zprávy zpravodajských služeb apod. - mohou být cenným zdrojem informací, jež dokreslují kontext porušení základních práv jednotlivce nebo závažnost situace, za níž k tomuto porušení došlo, za žádných okolností nemohou sloužit jako funkční náhrada skutečného, konkrétního, individualizovaného, trvajícího (příp. bezprostředně hrozícího) a prokazatelného zásahu do základních práv jednotlivce. S ohledem na shora řečené se proto Ústavní soud ztotožňuje se závěrem Nejvyššího správního soudu, že pro posouzení věci jsou rozhodné pouze stěžovatelovy autentické a prokazatelné zkušenosti s činností velvyslanectví přímo v posuzované věci, nikoli jeho obecná tvrzení bez autentické zkušenosti. Pakliže je nemá, lze jeho ústavní stížnosti jen stěží vyhovět.
13. Navzdory tomu, že již shora uvedené závěry jsou dostatečným důvodem pro odmítnutí nyní posuzované ústavní stížnosti pro zjevnou neopodstatněnost dle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, Ústavní soud považuje za účelné vyjádřit se také k dalším kritériím vymezeným v judikatuře ESLP.
14. Při posuzování rozsahu vazeb stěžovatele a jeho rodinných příslušníků na Českou republiku [kritérium sub b)] Ústavní soud zohlednil, že stěžovatel, jeho manželka a nezletilé děti jsou státními občany Vietnamu. Stěžovatel na území České republiky žije od roku 2005, v letech 2008 až 2010 pobýval na území České republiky na základě povolení k pobytu za účelem podnikání a od roku 2010 zde žije bez platného pobytového titulu. Manželka a nezletilé děti stěžovatele mají na území České republiky trvalý pobyt. Na jedné straně je zřejmé, že ač jsou stěžovatel a jeho rodinní příslušníci cizími státními příslušníky, mají na Českou republiku nezanedbatelné vazby, fakticky zde žijí již několik let, stěžovatelova manželka zde podniká a jeho dvě starší děti zde navštěvují školu. Na druhé straně Ústavní soud nemohl přehlédnout, že u stěžovatele je vazba na Českou republiku v porovnání s jeho rodinnými příslušníky - manželkou a nezletilými dětmi - oslabována skutečností, že převážnou většinu času žil na území České republiky bez jakéhokoliv pobytového oprávnění a s vědomím, že jeho imigrační status byl po celou tuto dobu přinejmenším nejistý.
15. Stran otázky existence nepřekonatelných překážek realizace práva na rodinný život v zemi původu stěžovatele [kritérium sub c)] Ústavní soud pouze ve stručnosti poznamenává, že s ohledem na dočasný charakter vycestování stěžovatele do Vietnamu není nezbytné zabývat se naplněním tohoto kritéria. Na tom nic nemůže změnit ani skutečnost, že stěžovatel se v ústavní stížnosti snaží ztotožnit faktické dopady povinnosti osobního podání žádosti na zastupitelském úřadu se správním vyhoštěním (§118 a násl. zákona o pobytu cizinců). Jak je shora uvedeno, stěžovatel nepředestřel žádné přesvědčivé argumenty, které by to prokazovaly (viz výše, body 14 až 19), pročež se Ústavní soud přiklání k závěru správních soudů, že stěžovatelovo vycestování z České republiky bude pouze dočasného charakteru a není nezbytné, aby jej zbytek rodiny "následoval" do Vietnamu.
16. Co se týče kritéria imigrační historie stěžovatele a důvodů veřejného pořádku [kritérium sub d)], Ústavní soud pouze ve stručnosti uvádí to, co již bylo shora opakovaně řečeno, tj. že stěžovatel v letech 2008 až 2010 pobýval na území České republiky na základě platného pobytového titulu a od roku 2010 zde pobývá bez pobytového oprávnění. Kromě toho však v napadených rozhodnutích nejsou uvedeny žádné jiné důvody veřejného pořádku, které by činily stěžovatelův pobyt v České republice problematickým.
17. Posledně vytyčenému kritériu, tedy otázce, zda si stěžovatel na území České republiky založil rodinu až v době, kdy věděl, že jeho imigrační status a potažmo možnost realizovat právo na rodinný život na území České republiky jsou nejisté [kritérium sub e)], je nezbytné věnovat větší pozornost, neboť dle judikatury Evropského soudu pro lidská práva se z pohledu čl. 8 Úmluvy jedná o faktor zcela zásadní. Je-li shledáno, že k založení rodinného života došlo až v době, kdy stěžovatelův pobytový status v hostitelské zemi byl nejistý, porušení práva na respektování rodinného života dle čl. 8 Úmluvy lze konstatovat pouze výjimečně (srov. např. rozsudek velkého senátu ESLP ve věci Jeunesse proti Nizozemsku, cit. výše, §108; rozsudek ESLP ve věci Nunez proti Norsku, cit. výše, §70; rozhodnutí ESLP ve věci Nguyen proti Norsku ze dne 26. 1. 2016, č. 30984/13, §28; rozhodnutí ESLP ve věci Abokar proti Švédsku ze dne 14. 5. 2019, č. 23270/16, §37; rozhodnutí ESLP ve věci Eze proti Švédsku ze dne 17. 9. 2019, č. 57750/17, §46).
18. K tomu Ústavní soud poznamenává, že pobytová situace stěžovatele začala být nejistá v roce 2010, kdy přestal být na území České republiky držitelem pobytového titulu. Nejstarší z jeho dětí se pak narodilo až v roce 2012, prostřední v roce 2014 a nejmladší v roce 2020. Je tudíž zřejmé, že stěžovatel přistoupil k založení rodiny v době, kdy byla jeho pobytová situace přinejmenším značně nejistá, a to nejen s ohledem na chybějící pobytový titul, ale i s ohledem na řadu správních a soudních rozhodnutí, jež byla vydána po roku 2010 a jež nebyla z pohledu pobytového statusu stěžovatele příznivá. S narůstající nejistotou své pobytové situace však stěžovatel přistupoval k dalšímu a dalšímu rozšiřování rodiny - příkladem je zplození jeho nejmladšího dítěte v průběhu řízení o kasační stížnosti, o níž Nejvyšší správní soud rozhodl v záhlaví citovaným rozsudkem (opět) v neprospěch stěžovatele. Na uvedené jednání stěžovatele ostatně poukazoval Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 24. 10. 2018 sp. zn. 1 Azs 296/2018-35, jehož relevantní pasáže byly následně citovány i v nyní napadeném rozsudku Nejvyššího správního soudu. Konkrétně uvedl, že "stěžovatel sice na území ČR pobývá dlouhodobě (do ČR přicestoval v roce 2005), avšak již od roku 2010 nedisponuje žádným pobytovým oprávněním, za což byl také v minulosti opakovaně sankcionován. Svůj pobyt se snažil různými, i zjevně účelovými (stěžovatel žádal o vydání povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana EU v době, kdy již měl vztah se svou manželkou) způsoby legalizovat, avšak bezúspěšně. Na území ČR má sice rodinu (manželku a dvě nezletilé dcery), tu si však založil již s vědomím svého protiprávního pobytu a musel tak dopředu počítat s tím, že bude nucen si svůj pobyt na území ČR zlegalizovat. Nezletilé děti stěžovatele mohou po nezbytnou dobu, kdy bude stěžovatel muset vycestovat za účelem vyřízení potřebného pobytového oprávnění v zemi původu, setrvat na území ČR se svou matkou." Místo toho, aby stěžovatel závěry správních soudů reflektoval a pokusil se o legalizaci svého pobytu v době, kdy mu to rodinná situace umožňovala (mj. s ohledem na to, že dvě starší děti stěžovatele v mezidobí zahájily povinnou školní docházku), se rozhodl v průběhu řízení o kasační stížnosti znovu rozšířit svou rodinu o dalšího člena a znovu tím postavit české orgány před fait accompli (rozsudek velkého senátu ESLP ve věci Jeunesse proti Nizozemsku, cit. výše, §108 a 114). Tento postup Ústavní soud nemůže akceptovat. Ztotožňuje se proto s názorem správních úřadů a správních soudů, že stěžovateli mělo být od počátku jasné, že za daných okolností není jisté, zda a případné za jakých podmínek bude moct realizovat své právo na rodinný život právě na území České republiky.
19. Ústavní soud si je však vědom judikatury ESLP, dle níž lze i za srovnatelné skutkové a právní situace výjimečně konstatovat porušení práva na respektování rodinného a soukromého života, pokud jsou napadená rozhodnutí ve zjevném rozporu s nejlepším zájmem nezletilých dětí stěžovatele (rozsudek velkého senátu ESLP ve věci Jeunesse proti Nizozemsku, cit. výše, §108 až 109; rozsudek velkého senátu ESLP ve věci Neulinger a Shuruk proti Švýcarsku ze dne 6. 7. 2010, č. 41615/07, §135; rozsudek velkého senátu ESLP ve věci X. proti Lotyšsku ze dne 26. 11. 2013, č. 27853/09, §96; rozsudek ESLP ve věci Tuquabo- Tekele a další proti Nizozemsku ze dne 1. 12. 2005, č. 60665/00, §44).
20. Současně je však nezbytné pamatovat na to, že ne každé řízení, jehož výsledek se může přímo nebo nepřímo promítnout do života nezletilých dětí, má stejně intenzivní dopad do jejich právní sféry; to se pak nezbytně musí promítnout i do oblasti hodnocení a významu nejlepšího zájmu nezletilých dětí pro výsledek příslušného řízení. Touto otázkou se Ústavní soud zevrubně zabýval v nálezu sp. zn. IV. ÚS 950/19 ze dne 14. 4. 2020, v němž rozdělil řízení do čtyř kategorií dle intenzity jejich dopadu na nezletilé děti. První kategorii tvoří řízení, jejichž účelem je upravit přímo práva či povinnosti dítěte právě jakožto dítěte (např. řízení o péči o dítě). Druhou kategorii představují řízení, jejichž účelem je upravit práva a povinnosti dítěte, která se však bezprostředně nedotýkají jeho statusu dítěte (např. řízení o soukromoprávních závazcích dítěte). Do třetí kategorie spadají řízení, v nichž není rozhodováno o právech a povinnostech dítěte, ale která mají na dítě nepřímý právní dopad, neboť jejich výsledek je zpravidla spojen s navazující změnou právního postavení dítěte (např. řízení o vyhoštění jeho pečující osoby, na něž buď navazuje řízení o změně péče o dítě, nebo vycestování dítěte za pečující osobou a změna jeho pobytu). Čtvrtá kategorie zahrnuje řízení, které mají na dítě pouze nepřímý faktický dopad (např. řízení o výpovědi z pracovního poměru rodiče pečujícího o dítě). K tomu v citovaném nálezu Ústavní soud uvedl: "U první kategorie řízení je nejlepší zájem dítěte prakticky vždy rozhodujícím kritériem, které musí rozhodovací orgán vzít v úvahu. U druhé kategorie a třetí kategorie je nejlepší zájem dítěte zcela zásadním kritériem, nicméně ten může být převážen konkurujícím zájmem, typicky oprávněným zájmem jiného jednotlivce požívajícího rovněž ochrany základních lidských práv a svobod (...), ale i dostatečně významným zájmem veřejným (...). U třetí kategorie se přitom otevírá širší prostor pro převážení jiným konkurujícím zájmem než u druhé kategorie, neboť se zde nestřetává jen zájem dítěte na jedné straně a jiný zájem na straně druhé, ale zájem dítěte je jen jedním, byť nepochybně významným, z vícera zájmů různých dalších subjektů, mezi kterými je třeba vyvažovat a které mohou být stejně významné či dokonce významnější. U čtvrté kategorie není zásadně povinností rozhodujícího orgánu přihlížet k nejlepšímu zájmu dítěte, s výjimkou případů, kdy pozitivní právní úprava výslovně s ochranou zájmů dítěte počítá" (nález sp. zn. IV. ÚS 950/19, cit. výše, body 52 až 53).
21. Nyní posuzovaná věc se s ohledem na skutkové okolnosti případu pohybuje na spodní hranici třetí kategorie řízení ve smyslu nálezu sp. zn. IV. ÚS 950/19. Ústavní soud proto musel vyjít z toho, že ačkoli nejlepší zájem nezletilých dětí stěžovatele je bezpochyby důležitým kritériem pro posouzení nyní projednávané ústavní stížnosti, je jen jedním z vícera zájmů různých dalších subjektů, mezi nimiž třeba vyvažovat. Ačkoli k přijetí nálezu sp. zn. IV. ÚS 950/19 došlo až po vydání napadených rozhodnutí, závěry v nich uvedené nikterak nevybočují z intencí vytyčených právním názorem obsaženým v uvedeném nálezu. Naopak správní orgány i správní soudy se zevrubně zabývaly rodinnou situací stěžovatele a otázkou, zda nepřiznání výjimky z pravidla osobního podání žádosti o povolení k pobytu může mít nepřiměřeně tvrdé dopady na rodinu stěžovatele, zejména jeho nezletilé děti. Zájem nezletilých dětí na tom, aby o ně pečovali oba rodiče a aby nebyla rodina (byť pouze na přechodnou dobu) rozdělena, správní orgány a správní soudy vyvažovaly s legitimním zájmem státu na tom, aby stěžovatel legalizoval svůj pobyt v České republice a aby příslušný zastupitelský úřad, jenž je nejlépe seznámen se specifickými místními poměry ve státě původu stěžovatele, mohl řádně posoudit stěžovatelovu žádost o udělení povolení k dlouhodobému pobytu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2017 č. j. 10 Azs 153/2016-62). Pokud příslušné správní úřady a správní soudy dospěly k závěru, že s ohledem na specifické skutkové okolnosti případu převažuje legitimní zájem na tom, aby stěžovatel podal žádost o udělení povolení k dlouhodobému pobytu standardním způsobem podle §169d odst. 1, 2 zákona o pobytu cizinců, z ústavněprávního hlediska nelze jejich rozhodnutím nic vytknout.
22. Přiléhavý není ani poukaz stěžovatele na rozsudek velkého senátu ESLP ve věci Jeunesse proti Nizozemsku, o němž uvádí, že je takřka identický s jeho případem. Především je nutno připomenout, že ESLP v citovaném rozsudku sám zdůrazňuje, že se jedná o výjimečný případ, jenž se v určitém smyslu brání zobecnění. V citovaném rozsudku byl navíc kladen silný důraz na velmi specifické skutkové okolnosti případu, zejména na to, že a) stěžovatelka byla při narození státní občankou Nizozemska, avšak o nizozemské občanství přišla v průběhu života nezávisle na své vůli, pročež její postavení nelze ztotožňovat s postavením cizích státních příslušníků, kteří tento status nikdy nepožívali, b) děti a manžel stěžovatelky byli státními občany Nizozemska, c) stěžovatelčiny děti, u nichž státní orgány předpokládaly, že zemi opustí společně s ní, byly v Nizozemsku plně integrovány, d) stěžovatelka byla pro děti primární a jistou dobou de facto jedinou pečující a vztahovou osobou, a e) než bylo přistoupeno k zajištění těhotné stěžovatelky za účelem jejího správního vyhoštění, Nizozemsko šestnáct let tolerovalo její přítomnost na svém státním území, byť neměla jakýkoliv pobytový titul. V nyní posuzované ústavní stížnosti však stěžovatel netvrdil ani neprokázal skutečnosti, jež by se svou závažností a relevancí blížily skutkovým okolnostem, na jejichž základě byl vydán rozsudek velkého senátu ESLP ve věci Jeunesse proti Nizozemsku. Výraznější paralely mezi nyní posuzovanou ústavní stížností a citovaným rozsudkem lze ve skutečnosti shledat pouze v tom, že stěžovatelův ilegální pobyt na území České republiky je tolerován již delší dobu (od roku 2010) a že stěžovatel je pro své tři nezletilé děti primárním pečovatelem, neboť jeho manželka podniká. Tím se však podobnost mezi rozsudkem velkého senátu ESLP ve věci Jeunesse proti Nizozemsku a nyní posuzovanou ústavní stížností vyčerpává.
23. S ohledem na shora řečené Ústavní soud uzavírá, že správní úřady ani správní soudy neporušily základní práva stěžovatele, zejm. právo na respektování soukromého a rodinného života, pokud dospěly k závěru, že v jeho případě nejsou splněny předpoklady pro aplikaci výjimky z povinnosti osobního podání žádosti o udělení povolení k dlouhodobému pobytu na zastupitelském úřadu dle §169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců.
IV. B. Námitka stran iracionality (protiústavnosti) požadavku osobního podání žádosti na zastupitelském úřadu dle §169d odst. 1,2 zákona o pobytu cizinců
24. Podstatou této skupiny stížnostních námitek je tvrzení, že již samotná povinnost podat žádost osobně na zastupitelském úřadu v zemi původu stěžovatele dle §169d odst. 1 a 2 zákona o pobytu cizinců je iracionální, zbytečná a pro stěžovatele nedůvodně zatěžující. Do této skupiny patří především námitka stran toho, že je zbytečné, aby stěžovatel musel cestovat "přes půl světa" za účelem podání osobního žádosti, neboť role zastupitelských úřadů je toliko formální a v podstatě nadbytečná, neboť meritorní posouzení žádosti provádí Ministerstvo vnitra České republiky.
25. K této skupině námitek Ústavní soud uvádí, že referenčním rámcem pro posouzení ústavní stížnosti a příp. nutnosti předložit věc plénu ke konkrétní kontrole ústavnosti dotčených ustanovení zákona o pobytu cizinců [buď na návrh stěžovatele podle §64 odst. 1 písm. e) ve spojení s §78 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, nebo na návrh senátu podle §64 odst. 2 písm. c) ve spojení s §78 odst. 2 zákona o Ústavním soudu] není a nemůže být to, zda by zákonodárce mohl přijmout právní úpravu jinou, lepší nebo vstřícnější k jejím adresátům, nýbrž pouze to, zda jsou dotčená ustanovení zákona v rozporu s ústavním pořádkem [čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy]. Stěžovatel však protiústavnost dotčených ustanovení zákona o pobytu cizinců nenamítá a v petitu nenavrhuje jejich zrušení. Naopak stěžovatel toliko uvádí, že zákonem předpokládaný způsob podávání žádosti o udělení povolení k dlouhodobému pobytu považuje ve vztahu ke své věci za zbytečný a zbytečně zatěžující. To však není z hlediska konkrétní kontroly ústavnosti dotčených ustanovení zákona o pobytu cizinců významné. Ústavní soud také dodává, že ani rozhodující senát proprio motu neshledal důvody k předložení věci plénu.
V. Závěr
26. Ústavní soud uzavírá, že napadená rozhodnutí správních orgánů a správních soudů nepovažuje za neslučitelná se základním právem stěžovatele na respektování soukromého a rodinného života dle čl. 8 Úmluvy a čl. 10 odst. 2 ve spojení s čl. 32 odst. 4 Listiny. Na jedné straně lze mít na lidské úrovni jisté pochopení pro touhu stěžovatele nebýt (ani krátkodobě) oddělen od své rodiny, zejména od svých nezletilých dětí. Na druhé straně se však Ústavní soud nemohl přehlédnout, že stěžovatel odůvodňuje porušení svých základních práv způsobem blížícím se institutu actio popularis, neboť si osobuje zkušenosti a námitky třetích osob a snaží se jimi nahradit absenci vlastní autentické zkušenosti s činností zastupitelského úřadu. Bez významu není ani to, že stěžovatel opakovaně staví správní orgány i soudy před fait accompli, zejm. v podobě rozšiřování rodiny v době, kdy byla jeho pobytová situace přinejmenším nejistá. Za této situace se Ústavní soud nemohl ztotožnit s názorem stěžovatele, že po něm nelze spravedlivě požadovat, aby na přechodnou dobu vycestoval do země svého původu za účelem podání žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu dle §169d odst. 1 a 2 zákona o pobytu cizinců.
27. Ze všech shora uvedených důvodů Ústavní soud nyní posuzovanou ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl pro zjevnou neopodstatněnost podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 31. března 2021
Ludvík David, v. r.
předseda senátu