ECLI:CZ:US:2021:2.US.1301.20.1
sp. zn. II. ÚS 1301/20
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Ludvíka Davida (soudce zpravodaj), soudkyně Kateřiny Šimáčkové a soudce Davida Uhlíře ve věci ústavní stížnosti stěžovatele M. K., zastoupeného JUDr. Jiřím Marvanem, advokátem se sídlem Vodičkova 710/31, Praha 1, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 3. 2020 č. j. 9 As 397/2018-75 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 12. 9. 2018 č. j. 9 A 211/2013-155, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Stěžovatel se ústavní stížností domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, neboť má za to, že jimi bylo porušeno jeho právo na soudní ochranu zaručené čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), právo na zákonného soudce zaručené čl. 38 odst. 1 Listiny a právo na ochranu vlastnictví zaručené čl. 11 odst. 4 Listiny.
2. Jak vyplynulo z ústavní stížnosti a připojených rozhodnutí, stěžovatel se v řízení o určení právního vztahu podle §142 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v rozhodném znění, domáhal, aby správní orgány deklarovaly, že dům č. p. X1 na stavební parcele č. X2 v katastrálním území Dolní Javoří v obci Lázně Bělohrad není kulturní památkou. Rozhodnutím ze dne 30. 4. 2013 č. j. MK 21808/2013 OPP Ministerstvo kultury deklarovalo, že předmětná nemovitost je kulturní památkou; ministr kultury rozhodnutím ze dne 22. 11. 2013 č. j. MK 53835/2013 OLP rozklad stěžovatele zamítl. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 11. 11. 2016 č. j. 9 A 211/2013-78 zrušil rozhodnutí ministra kultury a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Městský soud v Praze dospěl k závěr, že k zápisu předmětné nemovitosti do státních seznamů kulturních památek došlo neoprávněně bez existence pravomocného správního rozhodnutí vydaného věcně příslušným správním orgánem, a tedy bez právního důvodu.
3. Ke kasační stížnosti Ministerstva kultury Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 7. 2. 2018 č. j. 9 As 330/2016-192 rozsudek Městského soudu v Praze zrušil. Dospěl k závěru, že posouzení, zda v roce 1984 byl zápis do státních seznamů kulturních památek proveden v souladu s právními předpisy, překračuje okruh otázek, které je možno v řízení o určení právního vztahu posuzovat s ohledem na charakter tohoto řízení a úpravu v §42 odst. 1 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů. Dle předchozího zákona č. 22/1958 Sb., o kulturních památkách, v rozhodném znění, měl totiž zápis v seznamech státních kulturních památek význam toliko evidenční, neboť jako kulturní památky byly chráněny všechny předměty naplňující znaky uvedené v §2 odst. 1 tohoto zákona bez ohledu na jejich zápis v seznamech státních kulturních památek. Ačkoli zákon o státní památkové péči vychází z jiné filosofie, tj. vznik kulturní památky je vázán na vydání konstitutivního rozhodnutí o prohlášení věci kulturní památkou, v přechodném ustanovení §42 odst. 1 zákona o státní památkové péči je zakotveno jednoduché a jednoznačné pravidlo zajišťující právní jistotu a kontinuitu ochrany, dle kterého je jako podmínka pro to, aby věc považována za kulturní památku podle dřívějších právních předpisů byla kulturní památkou i po 1. 1. 1988, stanovena existence zápisu ve státních seznamech kulturních památek k 1. 1. 1988 a jednoznačná identifikace věci dle zápisu v seznamech. Řízení o určení právního vztahu nemůže sloužit k přezkumu procesu vedoucímu k zápisu kulturní památky do státních seznamů kulturních památek; řízení podle §142 správního řádu není žádným superrevizním prostředkem ve vztahu k jiným řízením. V řízení lze posoudit pouze podmínky zakotvené v §42 odst. 1 zákona o státní památkové péči, a to existenci zápisu ve státních seznamech kulturních památek, provedení zápisu za účinnosti dřívějších právních předpisů, zápis věci jako kulturní památky a možnost identifikovat zapsanou kulturní památku podle zapsaných údajů ve státních seznamech kulturních památek.
4. Městský soud v Praze, vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl žalobu stěžovatele. Dospěl k závěru, že splnění podmínek §42 odst. 1 zákona o státní majetkové péči (tj. zápis existoval ke dni 1. 1. 1988, zápis byl zanesen za účinnosti zákona o kulturních památkách a zápis jasně identifikoval zapsanou památku) spolehlivě vyplývá ze správního spisu. Nejvyšší správní soud v záhlaví uvedeným rozsudkem stěžovatelovu kasační stížnost zamítl. Konstatoval, že předmětem posouzení ve věci byl pouze faktický stav zápisu ve státním seznamu kulturních památek z hlediska kritérií uvedených v §42 odst. 1 zákona o státní majetkové péči, jejichž naplněním se Městský soud v Praze podrobně zabýval. Zápis ve státním seznamu kulturních památek je dostatečně určitý a nenechává žádnou pochybnost o tom, že se jedná o předmětnou nemovitost a že k zápisu došlo před 1. 1. 1988. Stěžovatelova argumentace v kasační stížnosti se navzdory v předchozím rozhodnutí Nejvyššího správního soudu vyjádřenému právnímu názoru vztahuje k zákonnosti postupu správních orgánů při vydání podkladů k zápisu kulturní památky do státního seznamu kulturních památek, nikoli k faktické existenci zápisu.
5. V podané ústavní stížnosti stěžovatel namítá, že v pochybnostech má být právní úprava vykládána tak, aby byl umožněn soudní přezkum. Vedení státních seznamů kulturních památek je výkonem veřejné moci, zápisy ve státním seznamu kulturních památek zasahují do práv adresátů veřejné správy. Status věci jako kulturní památky je nuceným omezením vlastnického práva, věc je v podstatě dílem vyvlastněna. Porušení práva na soudní ochranu stěžovatel spatřuje v tom, že ačkoli namítal nezákonnost zápisu do státního seznamu kulturních památek, správní soudy se nezákonností zápisu odmítly zabývat. Stěžovatel má za to, že tím došlo k nepřípustnému odepření spravedlnosti. Stěžovatel namítá, že zápis do státního seznamu kulturních památek je jiným úkonem správního orgánu a podmiňuje výsledné rozhodnutí ve věci samé, soudy jsou tak povinny je podle §75 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s.") přezkoumat. Nejvyšší správní soud se s touto argumentací nijak nevypořádal, nezohlednil ani stěžovatelovu námitku stran zákazu odepření spravedlnosti. Podle předchozí judikatury Nejvyššího správního soudu je předpokladem přezkumu podle §75 odst. 2 věta druhá s. ř. s., aby existoval tzv. subsumovaný správní akt, tj. správní akt podmiňující vydání, resp. obsah finálního správního aktu, finální akt byl napaden projednatelnou správní žalobou, nezákonnost subsumovaného aktu byla namítnuta, subsumovaným aktem není vázán sám soud a není možné subsumovaný akt napadnout samostatnou žalobou (rozsudek sp. zn. 4 As 37/2005). Stěžovatel zdůrazňuje, že neexistuje žádné ustanovení právního řádu, podle nějž by byl soud vázán zápisem ve stáním seznamu kulturních památek; ustanovení §42 odst. 1 zákona o státní památkové péči nestanoví žádnou výluku ze soudního přezkumu. Výklad §42 odst. 1 zákona o státní památkové péči zvolený Nejvyšším správním soudem soudnímu přezkumu brání, a tím porušuje zásadu zákazu odepření spravedlnosti.
6. Stěžovatel dále namítá, že předchozí vlastníci ve věci řešené nemovitosti neměli nikdy možnost se proti zápisu do státního seznamu kulturních památek bránit, o zápisu nebylo vedeno žádné správní řízení. Stěžovatel uvádí, že Nejvyšší správní soud se při výkladu §142 odst. 1 správního řádu nesprávně opírá o rozsudky Nejvyššího správního soudu sp. zn. 10 As 117/2016 a sp. zn. 7 As 298/2016, neboť ty předpokládaly existenci pravomocného rozhodnutí, jakož i předcházejícího správního řízení. Argument právní jistotou je podle stěžovatele v rozporu s rozhodnutím rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 As 25/2007, podle kterého běh času nemůže být na újmu tomu, kdo v rozporu se zákonem nemohl vykonávat práva účastníka řízení. Podle odborné literatury je možné řízení podle §142 odst. 1 správního řádu využít k vydání deklaratorního rozhodnutí o tom, že žádný právní vztah nikdy nevznikl.
7. Stěžovatel rovněž nesouhlasí s výkladem Nejvyššího správního soudu §42 odst. 1 zákona o státní památkové péči. Má za to, že výklad, že k zápisu nemuselo dojít v souladu s dřívějšími právními předpisy, ale pouze za jejich účinnosti, popírá principy spravedlnosti. Obecné soudy jsou povinny interpretovat a aplikovat právní předpisy přijaté za komunistického režimu v souladu s východisky demokratického právního státu. Důsledkem interpretace Nejvyššího správního soudu je to, že veškeré nedostatky v činnosti státních orgánů v procesu zápisu nemovitosti do státních seznamů kulturních památek jdou k tíži vlastníků, kteří dříve neměli žádnou možnost se proti takovému postupu bránit. Stěžovatel upozorňuje na sníženou spolehlivost zápisů ve státem vedené evidenci provedených v období komunistického režimu. Nelze presumovat správnost zápisu nemovitosti do státního seznamu kulturních památek. Ministerstvo kultury navíc v posuzovaném případě nebylo schopno prokázat, pro jaké kulturně historické hodnoty byla nemovitost zapsána do státního seznamu kulturních památek a chráněna jako kulturní památka. Jednalo se o svévolný zásah do vlastnického práva stěžovatele, jenž byl typický pro totalitní stát. Výklad zvolený Nejvyšším správním soudem nelze odůvodnit ani ohledem na předcházení praktickým problémům, které jsou pouhou spekulací a nemohou odůvodnit rezignaci na ústavní povinnost soudního přezkumu.
8. Rozhodnutí o zápisu do státního seznamu kulturních památek je nicotným rozhodnutím, neboť o něm rozhodoval věcně nepříslušný orgán. Nicotnost rozhodnutí o zápisu způsobuje nicotnost samotného zápisu; byl-li zápis nicotný, stěžovatelova nemovitost nemůže být považována za kulturní památku. K nicotnosti správního aktu musí soudy přihlížet z úřední povinnosti. Správní soudy se však námitkou nicotnosti výslovně odmítly zabývat, v řízení tak došlo k porušení zákazu libovůle. Porušení práva na zákonného soudce stěžovatel spatřuje v tom, že se správní soudy v rozporu s předchozí judikaturou jak Ústavního soudu, tak i Nejvyššího správního soudu nezabývaly otázkou nicotnosti. Závěrem stěžovatel rozporuje i odkaz Nejvyššího správního soudu na řízení o zrušení prohlášení věci kulturní památkou, neboť předpokladem tohoto řízení je existence statusu věci jako kulturní památky, což stěžovatel od počátku řízení odmítá.
9. Ústavní soud nejprve posoudil splnění podmínek řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, ve kterém byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s požadavky zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario), neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
10. Ústavní soud dále posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že tato představuje zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu ještě předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem, přičemž jde o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního a ve které může Ústavní soud rozhodnout jen na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v samotné ústavní stížnosti.
11. Podle čl. 83 Ústavy České republiky je Ústavní soud soudním orgánem ochrany ústavnosti. V řízení o ústavní stížnosti je tudíž jeho pravomoc založena výlučně k přezkumu rozhodnutí či namítaného zásahu z hlediska ústavnosti. Jestliže je ústavní stížnost vedena proti rozhodnutí obecného soudu, není povinnost ústavněprávní argumentace naplněna, je-li namítána toliko věcná nesprávnost či nerespektování jednoduchého práva, neboť takovou argumentací je Ústavní soud stavěn do role pouhé další instance v soustavě obecných soudů, jíž však není.
12. Stěžovatel v ústavní stížnosti pouze pokračuje v polemice s právními závěry Nejvyššího správního soudu, kterou vedl již v řízení před obecnými soudy. Nejvyšší správní soud již všechny uvedené argumenty vypořádal v napadené rozhodnutí, přičemž Ústavní soud jeho závěry shledává udržitelnými. Podstatou argumentace Nejvyššího správního soudu je, že podle §42 odst. 1 zákona o státní památkové péči se za kulturní památku považují všechny věci, které byly ke dni 1. 1. 1988 zapsány ve státních seznamech kulturních památek. Podstatou řízení o určení právního vztahu podle §142 odst. 1 správního řádu je pouze vydání deklaratorního rozhodnutí v pochybnostech, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo. Řízení slouží k odstranění sporu o existenci či neexistenci práv a povinností, nejedná se o další prostředek nápravy či obrany. Vzhledem k tomu, že využití řízení podle §142 odst. 1 správního řádu lze využít kdykoli od vzniku sporného právního vztahu (řízení není omezené lhůtou), bylo by v rozporu s principem právní jistoty jakožto jedním ze základních pilířů demokratického právního státu, aby prostřednictvím tohoto řízení bylo možné zpětně zpochybnit zákonnost určitého postupu či rozhodnutí. V rámci řízení o určení, zda se jedná o kulturní památku, jsou správní orgány oprávněny pouze ověřit, zda předmětná nemovitost splňuje podmínky §42 odst. 1 zákona o státní památkové péči.
13. Stěžovatelovo právo na soudní ochranu v posuzovaném případě nijak dotčeno nebylo. Správní soudy přezkoumaly v plném rozsahu rozhodnutí správních orgánů. Není porušením práva na soudní ochranu, pokud Nejvyšší správní soud, jakožto vrcholný orgán správního soudnictví, závazně určí výklad konkrétního právního ustanovení, čímž nastaví mantinely některým zásahům do právních vztahů. Nejvyšší správní soud ostatně své rozhodnutí podrobně odůvodnil, a to zejména principem právní jistoty. Právo na spravedlivý proces nezaručuje jednotlivci nárok na rozhodnutí odpovídající jeho názoru. Pokud jde o namítaný zásah do práva na zákonného soudce, Ústavní soud neshledal, že by se Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku odchýlil od právního názoru již vyjádřeného v předchozím rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, který by se týkal posuzovaného právního problému, tedy výkladu mezí řízení podle §142 odst. 1 správního řádu ve vztahu k určení existence kulturní památky zapsané do státního seznamu kulturních památek ke dni 1. 1. 1988. Ani stěžovatel ostatně na žádné takové rozhodnutí neodkazuje, odkazovaná rozhodnutí se týkají obecného pojmu nicotnost správního rozhodnutí.
14. Ústavní soud neshledal ani dotčení stěžovatelova práva na ochranu vlastnictví. Pokud předmětná nemovitost materiálně nesplňuje podmínky pro to, aby nadále byla považována za kulturní památku, stěžovateli nic nebrání v tom, aby zahájil řízení o zrušení prohlášení věci za kulturní památku podle §8 zákona o státní majetkové péči.
15. Ústavní soud s ohledem na výše uvedené uzavírá, že naříkaná základní práva stěžovatele napadenými rozhodnutími porušena nebyla. Ústavní soud proto ústavní stížnost odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 15. března 2021
Ludvík David, v. r.
předseda senátu