ECLI:CZ:US:2021:2.US.1577.21.1
sp. zn. II. ÚS 1577/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Davida Uhlíře, soudkyně Kateřiny Šimáčkové a soudkyně zpravodajky Milady Tomkové o ústavní stížnosti obce Chrastava, sídlem náměstí 1. máje, Chrastava, zastoupené JUDr. Milošem Pleštilem, advokátem, sídlem Vlčí vrch 672/28, Liberec, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. května 2021 č. j. 8Afs 114/2019-52, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení a Ministerstva financí, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Posuzovanou ústavní stížností se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí, neboť tvrdí, že jím došlo k porušení jejích ústavně zaručených práv.
2. Jak vyplynulo z ústavní stížnosti a vyžádaných spisů Krajského soudu v Hradci Králové sp. zn. 31 Af 6/2017 a Nejvyššího správního soudu sp. zn. 8 Afs 114/2019, stěžovatelka uzavřela s Regionální radou soudružnosti Severovýchod smlouvu o poskytnutí dotace, na jejímž základě jí bylo přislíbeno poskytnutí účelové dotace na úhradu 92,5 % způsobilých výdajů projektu "RTN - Terminál Chrastava". Úřad regionální rady soudružnosti Severovýchod (správce daně) uložil dne 10. 2. 2014 stěžovatelce platebním výměrem odvod za porušení rozpočtové kázně ve výši 15 638 592 Kč. Správce daně stěžovatelce vytkl, že při zadávání podlimitní zakázky na stavební práce požadovala, aby uchazeči prokázali splnění technických kvalifikačních předpokladů uvedením alespoň jedné dokončené referenční zakázky, kterou realizovali v pozici hlavního dodavatele a která byla financována s využitím fondů Evropské unie v celkovém nákladu nad 10 000 000 Kč. Tento požadavek správce daně vyhodnotil jako diskriminační a kvalifikoval jej jako porušení §6 zákona č. 137/206 Sb., o veřejných zakázkách.
3. Stěžovatelka podala proti platebnímu výměru odvolání, kterému Ministerstvo financí (v řízení před správními soudy v postavení žalovaného) rozhodnutím č. j. MF-33664/2014/1204 ze dne 18. 1. 2017 částečně vyhovělo. Žalovaný se ztotožnil se správcem daně v tom, že stěžovatelka porušila rozpočtovou kázeň, nicméně výši uloženého odvodu považoval za neproporcionální a snížil ji na 781 930 Kč, tedy na 5 % původní částky.
4. Rozhodnutí žalovaného napadla stěžovatelka žalobou, kterou Krajský soud v Hradci Králové rozsudkem č. j. 31 Af 6/2017-96 ze dne 7. 3. 2019 zamítl. Krajský soud souhlasil se správcem daně i žalovaným, že stěžovatelkou nastavený kvalifikační předpoklad byl diskriminační, uložení odvodu přitom nepovažoval za porušující legitimní očekávání stěžovatelky a neztotožnil se ani s dalšími jejími argumenty. Jde-li o vztah správního deliktu dle zákona o veřejných zakázkách a odvodu za porušení rozpočtové kázně, krajský soud zdůraznil, že mají odlišný obsah. Předmětného správního deliktu se dle §120 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách dopustí ten, kdo nedodrží postup stanovený zákonem o veřejných zakázkách pro zadání veřejné zakázky a podstatně tím ovlivní nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. Naproti tomu dle §22 odst. 1 písm. c) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění do 29. 12. 2011, bylo porušením rozpočtové kázně každé neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých z rozpočtu Regionální rady regionu soudružnosti.
5. Proti rozsudku krajského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným rozsudkem zamítl. Nejvyšší správní soud neshledal, že by platební výměr správce daně byl nicotný, jak tvrdila stěžovatelka, považoval za správný názor krajského soudu ohledně vztahu porušení rozpočtové kázně a správního deliktu podle zákona o veřejných zakázkách a nedospěl k závěru, že by ve věci došlo k porušení stěžovatelčina legitimního očekávání.
6. V ústavní stížnosti stěžovatelka uvádí, že ji podává při vědomí usnesení Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 618/17 ze dne 16. 5. 2017, kterým byla v obdobné věci odmítnuta jako zjevně neopodstatněná ústavní stížnosti Svazku obcí Novoborska. Stěžovatelka nicméně s tímto usnesením a se závěry v něm uvedenými nesouhlasí.
7. Napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu stěžovatelka považuje za zjevně nezákonný. Stěžovatelka argumentuje, že podle §112 odst. 1 písm. b) zákona o veřejných zakázkách rozhodoval o všech porušeních zákona o veřejných zakázkách Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Podle stěžovatelky tomu tak bylo bez ohledu na to, zda případné porušení bylo správním deliktem, či nikoli (pro případ, že by takové porušení, které by nepředstavovalo správní delikt, vůbec mohlo existovat). Správce daně tak dle stěžovatelky může konstatovat porušení rozpočtové kázně až poté, co Úřad pro ochranu hospodářské soutěže rozhodne, že byl zákon o veřejných zakázkách porušen.
8. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže byl však dle stěžovatelky z rozhodování o zákonnosti postupu zadavatele (s výjimkou situací, kdy již rozhodl o správním deliktu) vyřazen Akčním plánem z roku 2012, na základě kterého rozhoduje o porušování zákona o veřejných zakázkách správce daně při detekování porušení rozpočtové kázně, které ovšem nevztahuje k marginálním peněžním prostředkům použitým na zadávací řízení, ale k prostředkům vydaným na to, co vůbec není obsahem zákona o veřejných zakázkách, tzn. prostředkům poskytnutým na samotnou realizaci veřejných zakázek.
9. Dle stěžovatelky byl systém kontroly veřejných zakázek po desetiletí bezesporně a jednoznačně rozdělen na dvě části. Na část zadávání veřejných zakázek, v níž se z podstaty věci téměř žádné veřejné prostředky nepoužívají a nad kterou vykonával dohled Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, a na část samotné realizace veřejných zakázek, v níž se neoprávněné použití poskytnutých prostředků považuje za porušení rozpočtové kázně dle zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů a v níž správci daně zadavatele postihují nařízením vrácení peněžních prostředků. Do Akčního plánu z roku 2012 nikoho údajně ani ve snu nenapadlo, že by porušení zákona o veřejných zakázkách postihoval kdokoli jiný než Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Vzhledem k tomu, že k zadávacímu řízení v dané věci došlo v roce 2009 a ke změně přístupu orgánů veřejné moci až v roce 2021, došlo dle stěžovatelky k porušení jejího legitimního očekávání.
10. Výklad přijatý na základě Akčního plánu je dle stěžovatelky neústavní, jelikož ignoruje §112 odst. 1 písm. b) zákona o veřejných zakázkách a navíc do porušení rozpočtové kázně započítává použití veškerých peněžních prostředků, které se vůbec na zadávací řízení nepoužívají a které se zadávacím řízením nemají nic společného. V jeho důsledku pak podle stěžovatelky vznikl "právní guláš", kdy pokud rozhodne Úřad pro ochranu hospodářské soutěže o správním deliktu, respektuje se to, pokud nikoli nebo se k zadání veřejné zakázky vůbec nedostane, pak rozhodne správce daně s tím, že porušení rozpočtové kázně nemá se správním deliktem nic společného. Nesmyslnost takto vzniklé dvoukolejnosti mají dokládat i rozdílné promlčecí lhůty. Pokud se poruší zákon o veřejných zakázkách a definuje se to jako správní delikt, je promlčecí lhůta pětiletá, zatímco definuje-li se to jako porušení rozpočtové kázně, je promlčecí lhůta desetiletá.
11. Stěžovatelka konečně nadále považuje platební výměr a navazující rozhodnutí správce daně za nicotné pro jejich vnitřní rozpornost. Podle platebního výměru si totiž měla uplatnit do způsobilých výdajů výdaje za podlimitní veřejnou zakázku na stavební práce, při jejímž zadávání se dopustila porušení zákona o veřejných zakázkách, které nemělo vliv na výběr vítězného uchazeče. Dle stěžovatelky však buď platí, že když nebyl ovlivněn výběr nejlepšího uchazeče, nedošlo k porušení §6 zákona o veřejných zakázkách a požadavek nebyl diskriminační, nebo platí, že když došlo k porušení §6 zákona o veřejných zakázkách a požadavek diskriminační byl, pak to mělo vliv na výběr vítězného uchazeče. Nelze údajně tvrdit, že požadavek byl diskriminační (byla omezena účast uchazečů) a současně, že tento požadavek neměl vliv na výběr nejlepšího uchazeče. Stěžovatelka nesouhlasí s názorem Nejvyššího správního soudu, podle něhož šlo jen o formulační neobratnost, přičemž správce daně měl na mysli, že nebylo prokázáno, že by k ovlivnění výběru skutečně došlo. Naopak stěžovatelka tvrdí, že šlo o úmyslné a vědomé vyjádření vedené jediným cílem, a to aby nemusel předat případ Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže a rovnou mohl udělit odvod za porušení rozpočtové kázně.
12. Ústavní soud zaslal ústavní stížnost účastníkovi a vedlejšímu účastníkovi k vyjádření.
13. Nejvyšší správní soud konstatoval, že stěžejní argumentace stěžovatelky směruje k tomu, že Úřad pro ochranu hospodářské soutěže má výlučnou pravomoc rozhodovat o jakýchkoli porušeních zákona o veřejných zakázkách, tedy i v případech, kdy nerozhoduje o správním deliktu nebo nápravném opatření, což stěžovatelka dovozuje z §112 odst. 1 písm. b) zákona o veřejných zakázkách. Stěžovatelka nicméně v řízení před Nejvyšším správním soudem takovou argumentaci údajně neuplatnila. Nejvyšší správní soud tak má pochybnosti, zda je přípustné, aby takto zcela nově formulovanou námitku stěžovatelka vznášela až v ústavní stížnosti, neboť v tomto směru nevyčerpala procesní prostředky k ochraně práva. To stejné dle Nejvyššího správního soudu platí pro argumentaci, že by vady zadávacího řízení nemohly být vůbec porušením rozpočtové kázně, protože orgánům rozhodujícím o porušení rozpočtové kázně přísluší zkoumat pouze samotnou realizaci projektu. Nejvyšší správní soud nadto s těmito argumenty nesouhlasí.
14. Ustanovení §112 zákona o veřejných zakázkách bylo dle Nejvyššího správního soudu obecným kompetenčním ustanovením uvozující hlavu II části páté zákona o veřejných zakázkách, které popisovalo pravomoci Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, šlo však o zcela obecné vymezení, na které navazovala konkrétní vymezení pravomocí Úřadu. O tom, zda zadavatel při zadávání veřejné zakázky a soutěže o návrh postupoval v souladu se zákonem, Úřad rozhodoval jen v řízení o přezkoumání úkonů zadavatele a v řízení o správních deliktech. Zákon o veřejných zakázkách dle Nejvyššího správního soudu vůbec nepočítal s tím, že by existovalo řízení, v rámci kterého by se začasté pouze akademicky rozhodovalo o tom, zda zadavatel porušil zákon nějakým méně významným způsobem.
15. Argument, že by vady zadávacího řízení nemohly být vůbec porušením rozpočtové kázně, pak považuje Nejvyšší správní soud za absurdní. Pojem "použití" peněžních prostředků ve smyslu §22 odst. 2 zákona o rozpočtových pravidlech, ve znění účinném od 1. 4. 2009, je údajně třeba vykládat tak, že mohou být použity jen tehdy, pokud jsou vynakládány za splnění všech zákonných podmínek, což jistě zahrnuje i to, že jsou vynakládány na základě smlouvy, která byla uzavřena v souladu se zákonem.
16. Jde-li o údajný "právní guláš", podle Nejvyššího správního soudu není neobvyklé, že určité jednání může být posuzováno více orgány za použití různých právních předpisů. Konečně, pokud jde o otázku nicotnosti platebního výměru a otázku legitimního očekávání stěžovatelky, Nejvyšší soud plně odkázal na odůvodnění napadeného rozsudku. Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud navrhl ústavní stížnost odmítnout pro zjevnou neopodstatněnost, případně ji zamítnout.
17. Ministerstvo financí uvedlo, že ústavní stížnost je pouze opakováním argumentace, kterou stěžovatelka uplatnila před správními soudy, pročež ministerstvo odkázalo na obsah rozsudku Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Hradci Králové, které považuje za ústavně konformní. Ke stěžejní námitce stěžovatelky, tj. jedinečné a výlučné pravomoci Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže rozhodovat o všech porušeních zákona o veřejných zakázkách, ministerstvo odkázalo na závěry usnesení Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 618/17 s tím, že institut porušení rozpočtové kázně je obsahově širší než institut správního deliktu, což má vyplývat i ze základní zásady subsidiarity trestní represe. Ministerstvo proto navrhuje ústavní stížnost odmítnout.
18. Stěžovatelka ve své replice poukázala na údajný "pozoruhodný rozpor" mezi vyjádřením Ministerstva financí, podle kterého stěžovatelka v ústavní stížnosti pouze opakuje argumentaci, kterou uplatnila před správními soudy, a Nejvyššího správního soudu, podle kterého stěžovatelka uvádí věci nové, ke kterým se dříve nevyjadřovala.
19. Jde-li o vyjádření Nejvyššího správního soudu, stěžovatelka dle svých slov k tomu, že ve skutečnosti jde v dané věci o obvinění spadající pod §120 zákona o veřejných zakázkách, argumentovala v částech I, IV, VI, VII a VIII kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud údajně sám v napadeném rozsudku uznal, že obvinění odpovídá obvinění z porušení zákona, při kterém mohl být podstatně ovlivněn výběr nejvhodnější nabídky, což spadá pod §120 zákona o veřejných zakázkách. Přesto se však Nejvyšší správní soud "opřel o tvrzení, jako by se ve stěžovatelově případu jednalo o nepodstatné ovlivnění ... když si navíc pojem podstatnost nahradil v zákoně neexistujícím pojmem kvalifikovanost". Tím údajně stěžovatelku donutil, aby upozornila Ústavní soud na skutečnost, že nejen o podstatném, ale i o nepodstatném či řečeno terminologií Nejvyššího správního i o nekvalifikovaném porušení zákona rozhoduje Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, jak explicitně stanovuje §112 zákona o veřejných zakázkách, který stěžovatelka v kasační stížnosti zmiňuje.
20. Jde-li o vady zadávacího řízení ve vztahu k porušení rozpočtové kázně, stěžovatelka údajně na zákonnou povinnost "správného zjištění a stanovení daní" explicitně upozornila v částech IV a VIII kasační stížnosti a navíc má tato problematika implicitně vyplývat i z dalších částí jejího podání. Stěžovatelka přitom nevyloučila zcela použití instrumentu porušení rozpočtové kázně vůči zadávacímu řízení, ale upozornila, že se může týkat jen skutečně použitých veřejných prostředků na samotné zadávací řízení.
21. Stěžovatelka se konečně rozhodla v replice rozšířit argumentaci ohledně legitimního očekávání a práva na důvěru v trvající výklad orgánů veřejné moci o skutečnost uvedenou v části X kasační stížnosti, tedy že až do 7. 2. 2013 byl výklad orgánů veřejné moci ve věci, kvůli které byla stěžovatelka obviněna z porušení §6 zákona o veřejných zakázkách, zcela jiný. Závěr, že požadavek na zkušenost s obdobnou stavbou financovanou Evropskou unií je porušením zákona o veřejných zakázkách, byl dle stěžovatelky učiněn až několik let po předmětném zadávacím řízení.
22. Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
23. Řízení o ústavní stížnosti je vybudováno na zásadě subsidiarity, v souladu s níž musejí stěžovatelé před podáním ústavní stížnosti vyčerpat jiné prostředky k ochraně práva, které jim právní řád poskytuje. Požadavkem vyčerpat je přitom myšleno nejen samotné podání opravného prostředku, nýbrž i v jeho rámci uplatnění jednotlivých námitek, o které se následná ústavní stížnost opírá. Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření upozornil, že některé v ústavní stížnosti uplatněné námitky stěžovatelka v opravném prostředku vůči rozsudku krajského soudu (tedy v kasační stížnosti) neuplatnila. Stěžovatelka na to reaguje mimo jiné tím, že upozorňuje na "pozoruhodný rozpor" vyjádření Nejvyššího správního soudu s vyjádřením Ministerstva financí, podle něhož je ústavní stížnost jen opakováním námitek uplatněných před správními soudy. Ve skutečnosti však o žádný rozpor nejde, neboť zatímco podle Ministerstva financí stěžovatelka opakuje argumentaci uplatněnou před správními soudy, Nejvyšší správní soud řešil pouze to, zda stěžovatelka předmětné argumenty vznesla konkrétně (i) v kasační stížnosti (bez ohledu na to, zda je vznesla např. ve správní žalobě).
24. Nejvyššímu správnímu soudu je přitom potřeba dát zapravdu v tom, že stěžovatelka námitku, že vady zadávacího řízení nemohou prakticky vůbec být porušením rozpočtové kázně (resp. maximálně v rozsahu prostředků použitých na samotné zadávací řízení), v kasační stížnosti neuplatnila, a to ani v částech IV a VIII, na které stěžovatelka odkazuje ve své replice. Touto argumentací se tedy Ústavní soud nemohl zabývat. Obdobný závěr je pak nutno vyslovit i ohledně stěžovatelčiny argumentace ustanovením §112 odst. 1 písm. b) zákona o veřejných zakázkách. Jakkoli je §112 zákona o veřejných zakázkách v kasační stížnosti jednou zmíněn, stěžovatelka argumentaci, že by existovala pravomoc Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže rozhodovat o porušení zákona o veřejných zakázkách i tehdy, kdy nemůže rozhodnout ani o správním deliktu, ani o uložení nápravného opatření, v kasační stížnosti nepředložila. Není přitom pravda, že by k jejímu uplatnění v ústavní stížnosti byla donucena argumentací Nejvyššího správního soudu, neboť ta se zásadně neliší od argumentace uplatněné již krajským soudem. Stěžovatelce nic nebránilo, aby argumentaci opřenou o §112 odst. 1 písm. b) zákona o veřejných zakázkách uplatnila jako alternativní argumentační linii již před Nejvyšším správním soudem.
25. Jde-li pak o argumentaci v ústavní stížnosti řádně uplatněnou, Ústavní soud setrvává na postoji vyjádřeném v usnesení sp. zn. II. ÚS 618/17, tedy že není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, který naopak náleží Nejvyššímu správnímu soudu. Vyložil-li proto Nejvyšší správní soud, že instituty porušení rozpočtové kázně a správního deliktu jsou na sobě do značné míry nezávislé, není zásadně na Ústavním soudu, aby tento výklad v rovině podústavního práva přehodnocoval a nahrazoval výkladem vlastním.
26. To, že nějaké jednání může představovat správní delikt, o jehož spáchání rozhoduje Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, ostatně neznamená, že toto jednání zároveň nemůže mít i jiné právní důsledky, resp. že by tyto důsledky mohly být dány jen v případě, že nejdříve Úřad pro ochranu hospodářské soutěže rozhodne, že správní delikt byl spáchán. Dle zákona o územních rozpočtových pravidlech nebylo porušením rozpočtové kázně pouze použití peněžních prostředků, kterým došlo ke spáchání správního deliktu, nýbrž (mimo jiné) použití peněžních prostředků, kterým byla porušena povinnost stanovená zákonem, ať už správní delikt byl spáchán, nebo ne, resp. ať už o jeho spáchání Úřad pro ochranu hospodářské soutěže rozhodl, nebo se tak nestalo.
27. Stěžovatelka se opakovaně upíná k tomu, že současná praxe je důsledkem Akčního plánu z roku 2012, nicméně i kdyby tomu tak bylo, podstatné zejména je, zda má tato praxe oporu v zákoně. Není totiž bez dalšího v rozporu s ústavním pořádkem, pokud se správní orgány rozhodnou upravit svou praxi, neboť dospějí k závěru, že jim zákon umožňuje postupovat odlišně, než činily dosud. Považuje-li pak stěžovatel současný stav za právní guláš a za rozvrat systému, jde spíše o kritiku právní úpravy, která je ale předmětem politického rozhodování.
28. Pokud jde o námitku nicotnosti platebního výměru, Ústavní soud se ztotožňuje s Nejvyšším správním soudem v tom, že stěžovatelkou tvrzená vnitřní rozpornost platebního výměru nedosahuje takové intenzity, aby v důsledku toho šlo o platební výměr nicotný, nýbrž jde skutečně maximálně o zkratkovitou formulaci, jejíž podstatou bylo, že ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky nebylo prokázáno (podrobněji k tomu viz argumentaci Nejvyššího správního soudu v bodu 39 napadeného rozsudku). Na tom nic nemění, že obdobnou formulaci správce daně používal i v rámci další komunikace se stěžovatelkou. Stěžovatelka dovozuje, že by v opačném případě (tedy pokud by správce daně vyslovil, že pochybení mělo vliv na výsledek výběrového řízení) správce daně musel dát podnět Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, ovšem ani tato případná povinnost by automaticky neznamenala povinnost vyčkat na jeho stanovisko (čemuž se údajně chtěl správce daně dle stěžovatelky vyhnout).
29. Konečně, jde-li o legitimní očekávání, postačí zde odkázat na podrobnou argumentaci obsaženou v napadeném rozsudku Nejvyššího správního soudu (body 59 a násl.). I kdyby skutečně po určitou dobu nebylo zcela jasno v tom, zda požadavek stanovený stěžovatelkou je v souladu se zákonem, či nikoli, neznamenalo by to, že by ve stěžovatelčině věci nemohl být vysloven závěr, že požadavek rozporný se zákonem skutečně je. Jakkoli je samozřejmě žádoucí, aby právní řád byl jasný a srozumitelný, je prakticky nevyhnutelné, že v některých případech bude přesný rozsah a dopad určitých ustanovení vyjasněn až postupem času aplikační praxí.
30. Ústavní soud proto ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 12. října 2021
David Uhlíř v. r.
předseda senátu