ECLI:CZ:US:2021:3.US.2254.21.1
sp. zn. III. ÚS 2254/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Radovana Suchánka a soudců Vojtěcha Šimíčka a Jiřího Zemánka (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti Obce Němčice, sídlem Němčice 68, Kostelec u Holešova, zastoupené Mgr. Janou Zwyrtek Hamplovou, advokátkou, sídlem Olomoucká 36, Mohelnice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. června 2021 č. j. 7 As 364/2020-45, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a Krajského úřadu Zlínského kraje, sídlem Tomáše Bati 21, Zlín, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí s tvrzením, že jím byla porušena její základní práva, zejména právo na spravedlivý proces a právo na ochranu vlastnictví.
2. Z obsahu ústavní stížnosti a napadeného rozhodnutí vyplývají následující skutečnosti. Rozhodnutím ze dne 5. 9. 2018 č. j. KUZL/19132/2018 sp. zn. KUSP/19132/2018/PŽU vedlejší účastník zamítl návrh stěžovatelky na úhradu vypořádacího podílu ve výši 353 867,50 Kč, kterou požadovala po Svazku obcí pro hospodaření s odpady - Bystřice pod Hostýnem (dále také jen "svazek obcí") v souvislosti se svým vystoupením z tohoto svazku. Vedlejší účastník odůvodnil své rozhodnutí tím, že stanovy svazku obcí nárok vystupující obce na vypořádací podíl výslovně vylučují.
3. Proti rozhodnutí vedlejšího účastníka podala stěžovatelka žalobu, kterou Krajský soud v Brně (dále jen "krajský soud") rozsudkem ze dne 19. 11. 2020 č. j. 62 A 150/2018-78 zamítl. Krajský soud přisvědčil vedlejšímu účastníkovi, že stanovami svazku obcí mohl být nárok obce vystupující ze svazku na vypořádací podíl vyloučen. Opačný závěr nelze podle krajského soudu dovodit z právních předpisů, judikatury ani odborné literatury. Krajský soud uvedl, že svazek obcí hospodaří s majetkem vloženým obcemi a majetkem, který získal vlastní činností, při plnění svých úkolů svazek tento majetek rovněž spotřebovává, přičemž nelze určit, která část peněžních prostředků vložených jednotlivými členy byla spotřebována a jak. Nelze proto hovořit o tom, že by byl vystupující obci zadržován její majetek v situaci, kdy stanovy tento nárok na vypořádací podíl vylučují. Podle krajského soudu nelze dovodit ani nepřípustnou nerovnost, kterou stěžovatelka spatřovala v tom, že členové vystupující ze svazku obcí nárok na vypořádací podíl nemají, zatímco členové, jejichž členství zaniklo zrušením svazku, nárok mají.
4. Rozsudek krajského soudu napadla stěžovatelka kasační stížností, kterou Nejvyšší správní soud II. výrokem napadeného rozsudku zamítl. Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého rozhodnutí zdůraznil, že zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění účinném v době přijetí změny stanov svazku obcí ze dne 20. 11. 2001, kterou byl vyloučen nárok vystupující obce na vypořádací podíl (dále jen "zákon o obcích"), nárok vystupující obce na vypořádací podíl nezakotvuje [oproti např. zákonu č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích)]. S ohledem na dispozitivnost §50 odst. 2 písm. h) zákona o obcích je nutno v rámci smluvní volnosti připustit možnost členů svazku obcí upravit si vzájemné majetkové vztahy (vyloučením nároku vystupující obce na vypořádací podíl) tak, aby bylo zajištěno nerušené pokračování činnosti svazku obcí (zde zajišťování hospodaření s odpady) pro zbývající obce i v situaci, kdy se některá obec rozhodne svazek opustit. V opačném případě by totiž svazek mohl být nucen ukončit svoji činnost ve vztahu ke všem obcím, neboť vyplacením vypořádacího podílu by pozbyl prostředky nutné pro svoji činnost.
II.
Argumentace stěžovatelky
5. Stěžovatelka v ústavní stížnosti poukazuje na skutečnost, že ve věci nejdříve rozhodoval Okresní soud v Kroměříži (dále jen "okresní soud"), který platebním rozkazem její žalobě vyhověl, následně po podání odporu okresní soud žalobu odmítl s tím, že jde o věc veřejnoprávní, a postoupil ji vedlejšímu účastníkovi. Proti rozhodnutí okresního soudu se stěžovatelka odvolala. Krajský soud rozhodl, že jde o nárok z veřejnoprávní smlouvy, a že věc náleží k rozhodnutí vedlejšímu účastníkovi. Vedlejší účastník svým rozhodnutím nárok stěžovatelky na vypořádací podíl zamítl. Proti rozhodnutí vedlejšího účastníka podala stěžovatelka správní žalobu, kterou však krajský soud odmítl s tím, že věc spadá do pravomoci okresního soudu. Ve věci nakonec rozhodl Nejvyšší správní soud tak, že k rozhodování ve věci je příslušný vedlejší účastník. S tím stěžovatelka nesouhlasí a je přesvědčena, že přesto, že jde o svazek založený jednotkami územních samospráv, měl o jejím nároku rozhodovat okresní soud jako o nároku soukromoprávním, protože žalobním návrhem bránila svá vlastnická práva. Podle stěžovatelky není důvodu, aby majetkové spory mezi obcemi jako samostatnými subjekty (jednotkami územních samospráv) a svazkem obcí řešil krajský úřad, protože to de facto znamená, že tyto spory řeší stát, nikoli nezávislá soudní instituce.
6. Ve věci samé stěžovatelka vyjadřuje svůj nesouhlas se závěrem správních soudů, že skutečnost, že ve stanovách má být upraveno vypořádání majetkového podílu, neznamená, že člen musí nějaký vypořádací podíl vůbec dostat. Stěžovatelka má za to, že právní úprava nepředpokládala, že obce, které své majetkové podíly do svazku vložily, se jich tímto vkladem navždy vzdávají. Stěžovatelka trvá na tom, že stanovami nelze vyloučit nárok na vypořádací podíl, a to ani v případě, kdyby se takto na obsahu stanov jednomyslně shodli všichni tehdejší zakladatelé svazku, protože v této části jsou stanovy absolutně neplatné, a to z důvodu nerovnosti členů svazku zakotvené ve stanovách (rozdíl mezi rozpuštěním svazku a vystoupením obce ze svazku), porušení právní zásady, že se nelze vzdát svých práv předem, v rozporu se zákonem o obcích, který předpokládá, že součástí stanov bude mimo jiné úprava vypořádacího podílu, v rozporu se zákonem č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, z něhož vyplývá, že svazek obcí jako takový žádný vlastní majetek nemá, a konečně z důvodu rozporu s dobrými mravy.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
7. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost v části směřující proti II. a III. výroku rozsudku Nejvyššího správního soudu byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí napadené v ústavní stížnosti, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný; stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s požadavky §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario). Oproti tomu ústavní stížnost směřující proti I. výroku Nejvyššího správního soudu je ve vztahu k stěžovatelce návrhem podaným někým zjevně neoprávněným [§43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu]. Dle §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu může ústavní stížnost podat fyzická nebo právnická osoba, jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno její ústavně zaručené právo. Uvedeným výrokem bylo rozhodováno o účastenství svazku obcí v řízení před Nejvyšším správním soudem. Nejvyšší správní soud II. výrokem vyslovil, že svazek obcí není osobou zúčastněnou na řízení, tento výrok se tedy přímo nedotýká práv ani povinností stěžovatelky, která ani v ústavní stížnosti netvrdila, že by se účinky tohoto výroku nějak projevily v její právní sféře.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
8. Ústavní soud připomíná, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), a že vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že na základě čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou svým vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů; jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Ústavní soud tedy napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody; není jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud taktéž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace v daném konkrétním případě učiněná správními soudy byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zakotvených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo možno kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nález ze dne 10. 10. 2002 sp. zn. III. ÚS 173/02 (N 127/28 SbNU 95), nález ze dne 6. 11. 2003 sp. zn. IV. ÚS 239/03 (N 129/31 SbNU 159) a další].
9. Ústavní soud ve věci stěžovatelky neshledal žádné z takových pochybení a dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí z ústavněprávního hlediska obstojí a do základních práv stěžovatelky zasaženo nebylo.
10. Podstatou ústavní stížnosti je nesouhlas stěžovatelky se způsobem, jakým správní soudy vyložily §50 odst. 2 písm. h) zákona o obcích, podle kterého platí, že přílohou smlouvy o vytvoření svazku obcí jsou jeho stanovy, v nichž musí být uvedeny podmínky přistoupení ke svazku obcí a vystoupení z něj, včetně vypořádání majetkového podílu.
11. Nejvyšší správní soud v odůvodnění napadeného rozsudku uvedl, že citované ustanovení určuje svazkům obcí povinnost ve stanovách uvést podmínky vypořádání majetkového podílu, nestanoví však, že by tak muselo být vždy učiněno pouze přiznáním nároku (a nemohlo by se tak dít vyloučením nároku na vypořádací podíl). Jinými slovy, zákon nestanoví svazku obcí povinnost vystupujícím obcím vypořádací podíl poskytovat, stanoví pouze povinnost vypořádací podíl ve svých stanovách upravit, přičemž způsob této úpravy ponechává na nich. Mělo-li by předmětné ustanovení upravit způsob výpočtu vypořádacího podílu, bylo by to v něm výslovně uvedeno, jako je tomu např. u rozdělení zisku svazku obcí podle §50 odst. 2 písm. g) zákona o obcích. Stěžovatelkou namítanou neplatnost stanov proto Nejvyšší správní soud odmítl, neboť stanovy vyhovují požadavku zákona a obsahují všechny zákonem požadované náležitosti, včetně úpravy podmínek vystoupení obcí ze svazku a vypořádání majetkového podílu.
12. Ústavní soud neshledal důvodu, pro který by takto řádně odůvodněný závěr Nejvyššího správního soudu bylo možno označit za svévolný či extrémní, resp. excesivní, neboť má racionální základ a je logicky a srozumitelně vysvětlen, což je z pohledu zásad ústavněprávního přezkumu rozhodné. V tomto směru Ústavní soud v podrobnostech odkazuje na přiléhavé odůvodnění napadeného rozhodnutí, které se vypořádalo se všemi námitkami stěžovatelky způsobem, jenž Ústavní soud neshledal vybočujícím z mezí ústavnosti, neboť Nejvyšší správní soud při svém rozhodování vycházel z platného práva v souladu s čl. 95 odst. 1 Ústavy a při interpretaci podústavního práva šetřil jeho podstatu a smysl, když vyšel z dostatečných skutkových zjištění a aplikoval odpovídající zákonné normy, přičemž odkázal na svou konstantní judikaturu i komentářovou literaturu.
13. Stěžovatelka naopak svou argumentaci staví pouze na názoru, že §50 odst. 2 písm. h) zákona o obcích nemůže nebýt vykládán tak, že "právo na majetkový podíl může být změněno na právo na majetkový podíl žádný". Citované ustanovení nehovoří o právu na majetkový podíl, nýbrž pouze o povinnosti upravit ve stanovách podmínky vypořádání majetkového podílu, jak již ve svých rozhodnutích uvedly správní soudy. Stěžovatelka tak v ústavní stížnosti pouze opakuje argumentaci, kterou uplatnila již dříve v průběhu řízení, a správní soudy se s ní řádně vypořádaly. Nejvyšší správní soud se přitom zabýval jednotlivými stěžovatelkou uváděnými dalšími důvody, pro které by měly být stanovy dle jejího názoru ve sporné části neplatné, zejména otázkou nerovnosti členů svazku obcí s ohledem na způsob ukončení jejich členství a otázkou dobrých mravů, a vysvětlil, že vystupuje-li obec z fungujícího svazku, tento i po jejím vystoupení dále plní své úkoly a zajišťuje svoz odpadu pro zbývající členy, zatímco v případě zániku svazku již svazek nebude plnit předmětné úkoly a po vyrovnání závazků dojde k likvidaci a následnému rozdělení veškerého zbylého majetku mezi zbývající členy. Z hlediska potenciálního nároku stěžovatelky na vypořádací majetkový podíl při ukončení jejího členství ve svazku obcí a skutečnosti, že hrazením nákladů na provoz svazku a placením členských vkladů docházelo k zajištění svozu odpadu na jejím území, dospěl Nejvyšší správní soud k názoru, že není v rozporu s dobrými mravy takové ujednání, jež má zajistit řádné další fungování svazku pro všechny zbývající členy. Také tyto závěry neshledal Ústavní soud vybočující z mezí ústavnosti.
14. Ústavní soud uzavírá, že Nejvyšší správní soud se danou věcí podrobně zabýval a v odůvodnění svého rozhodnutí srozumitelně uvedl, na základě jakých úvah k jednotlivým závěrům dospěl. Napadené rozhodnutí nevybočuje z Ústavou stanoveného rámce, jeho odůvodnění je ústavně konformní a není důvod je zpochybňovat. Stěžovatelka toliko polemizuje s argumentací správních soudů v rovině běžného zákona, nesouhlasí s jejich výkladem právních předpisů a nastiňuje vlastní právní názor, který jediný považuje za správný. Pouhý nesouhlas s právním názorem vysloveným v napadeném rozhodnutí však opodstatněnost ústavní stížnosti založit nemůže.
15. Jde-li o námitku stěžovatelky, že věc neměla být projednávána před správními orgány a správními soudy, tuto právní otázku řešil ve věci stěžovatelky Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24. 1. 2019 č. j. 7 As 508/2018-18, kterým zrušil usnesení krajského soudu ze dne 7. 11. 2018 č. j. 62 A 150/2018-19 (o odmítnutí žaloby z důvodu, že směřuje proti rozhodnutí správního orgánu v soukromoprávní věci, kdy je k projednání a rozhodnutí příslušný okresní soud) a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud poukázal na usnesení zvláštního senátu ze dne 19. 6. 2018 č. j. Konf 9/2018-8, v němž se uvádí, že "[A]by se v případě nároku tvrzeného žalobkyní jednalo o nárok, k rozhodnutí o němž by nebyly příslušné správní orgány rozhodující o sporech z veřejnoprávních smluv, muselo by z jejích tvrzení vyplývat, že takový nárok nemá souvislost s právními vztahy v oblasti veřejného práva, které zákon umožňuje upravit veřejnoprávními smlouvami. To však v projednávaném případě není splněno. Vypořádání majetkového podílu je veřejnoprávním institutem, který je ze zákona kogentní součástí stanov, jež jsou kogentní součástí smlouvy o založení dobrovolného svazku obcí. V posuzovaném případě je tak zřejmé, že žalobkyně uplatnila vůči žalované nárok vycházející z právních vztahů založených na základě veřejného práva a vyplývající z veřejnoprávní smlouvy. Příslušný k rozhodnutí o nároku žalobkyně požadovaném v souvislosti s jejím vystoupením ze žalované je tedy správní orgán, nikoli soud v civilním řízení." Nejvyšší správní soud neshledal důvodu se od uvedených závěrů aplikovaných již dříve ve skutkově stejné věci obce Lechovice (sp. zn. 7 As 509/2018) odchýlit.
16. Uvedenému závěru Nejvyššího správního soudu nemá Ústavní soud z pohledu ústavnosti čeho vytknout. Tvrdí-li stěžovatelka, že byla odňata svému zákonnému soudci, a že věci majetkových sporů mezi obcemi nemá řešit orgán státu, nýbrž nezávislý soud, nelze tomuto jejímu tvrzení přisvědčit. V občanském soudním řízení projednávají a rozhodují soudy spory a jiné právní věci, které vyplývají z občanskoprávních, pracovních, rodinných a obchodních vztahů, pokud je podle zákona neprojednávají a nerozhodují o nich jiné orgány [§7 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "o. s. ř.")]. Podle §169 odst. 1 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, spory z veřejnoprávní smlouvy rozhoduje příslušný krajský úřad, jde-li o veřejnoprávní smlouvu podle §160 a jsou-li smluvními stranami obce, které nejsou obcemi s rozšířenou působností, nepřevezme-li věc Ministerstvo vnitra. Věcnou příslušnost obecného soudu proto nelze v těchto případech dovozovat ani z §244 odst. 1 o. s. ř., protože nejde o věc, která vyplývá ze vztahů soukromého práva. Uvedené však neznamená, že rozhodnutí správního orgánu o zamítnutí nároku stěžovatelky na vypořádací podíl není přezkoumatelné nezávislým soudem. Pravomoc soudů ve věcech správního soudnictví upravuje zvláštní zákon (§7 odst. 4 o. s. ř.), kterým je zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, podle jehož §4 odst. 1 písm. a) soudy ve správním soudnictví rozhodují o žalobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné, orgánem územního samosprávného celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobou nebo jiným orgánem, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Tak tomu bylo i ve věci stěžovatelky, jejíž právo na zákonného soudce tak nebylo dotčeno.
17. Vzhledem k výše uvedenému Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl zčásti podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný a zčásti podle §43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 12. října 2021
Radovan Suchánek v. r.
předseda senátu