ECLI:CZ:US:2021:3.US.2759.21.1
sp. zn. III. ÚS 2759/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Radovana Suchánka a soudců Vojtěcha Šimíčka a Jiřího Zemánka (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatele Miroslava Hrtúse, zastoupeného Mgr. Pavlem Černohousem, advokátem, sídlem Lublaňská 398/18, Praha 2, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. července 2021 č. j. 1 As 176/2019-53 a rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 25. dubna 2019 č. j. 30 A 16/2018-59, spojené s návrhem na zrušení §28 odst. 1 zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), ve znění pozdějších předpisů, a §3b odst. 1 zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací (liniový zákon), ve znění pozdějších předpisů, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Hradci Králové, jako účastníků řízení, a 1) Krajského úřadu Kraje Vysočina, sídlem Žižkova 1882/57, Jihlava, a 2) Ředitelství silnic a dálnic ČR, sídlem Na Pankráci 546/56, Praha 4, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena jeho základní práva zaručená v čl. 11 odst. 4 a v čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Se svou ústavní stížností spojil stěžovatel návrh na zrušení §28 odst. 1 zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o vyvlastnění"), a §3b odst. 1 zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací (liniový zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "liniový zákon").
2. Z obsahu ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí vyplývají následující skutečnosti. Městský úřad Havlíčkův Brod (dále jen "městský úřad") rozhodl dne 5. 9. 2017 na základě zákona o vyvlastnění o odnětí vlastnického práva stěžovatele k pozemkům parc. č. X1 o výměře 339 m2 a parc. č. X2 o výměře 192 m2 v kat. území Termesivy pro stavbu "I/38 Havlíčkův Brod - jihovýchodní obchvat", dále rozhodl o nerozšíření vyvlastnění o pozemky parc. č. X3 o výměře 5 142 m2 a parc. č. X4 o výměře 5 747 m2 v kat. území Termesivy, určil lhůtu k zahájení uvedené veřejně prospěšné stavby dopravní infrastruktury v délce 3 let od právní moci rozhodnutí o vyvlastnění, a stanovil náhradu za vyvlastněné pozemky ve výši 8 230 Kč. Proti citovanému rozhodnutí podal stěžovatel odvolání, které první vedlejší účastník zamítl.
3. Rozhodnutí prvního vedlejšího účastníka napadl stěžovatel žalobou u Krajského soudu v Hradci Králové (dále jen "krajský soud"). Krajský soud rozsudkem ze dne 25. 4. 2019 č. j. 30 A 16/2018-59 žalobu zamítl, část žaloby napadající správnost určení náhrady za vyvlastněné pozemky vyloučil k samostatnému řízení podle §244 a násl. zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "o. s. ř.") s tím, že přezkumu soudu ve správním soudnictví podléhá rozhodnutí (výrok) o vyvlastnění či o zřízení věcného břemene, nikoliv však rozhodnutí (výrok) o určení náhrady, jehož změny lze dosáhnout v řízení podle §244 a násl. o. s. ř. Ke stěžovatelem namítaným vadám kontraktačního procesu krajský soud uvedl, že úsilí vyvinuté vyvlastnitelem k dosažení dohody bylo postačující pro splnění stěžovatelem namítané podmínky přípustnosti vyvlastnění, neboť navržená kupní cena vycházela z relevantních podkladů (na stejné ceně se shodli dva znalci), a za této situace neměly správní orgány sebemenší důvod pochybovat o její relevanci.
4. Proti rozhodnutí krajského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným rozsudkem zamítl. Nejvyšší správní soud předně konstatoval, že námitky stěžovatele vztahující se k výši náhrady, za kterou mu byly pozemky odňaty, je nutno posoudit v řízení podle části V. o. s. ř., neboť se vztahují k výroku o náhradě za vyvlastnění. Jde-li o námitky mířící proti posudku, na jehož základě byla stanovena nabídková cena pro účely získání práv k pozemkům dohodou před zahájením vyvlastňovacího řízení, Nejvyšší správní soud poukázal na skutečnost, že stěžovatel nevyužil možnosti dodání vlastního znaleckého posudku, a správní orgán poté nechal vypracovat posudek pro účely stanovení náhrady za vyvlastňované pozemky znalcem Ing. Zemanem, přičemž cena obvyklá stanovená v tomto posudku se shodovala s cenou, kterou určil znalec Dr. Ing. et. Ing. Dohnal ve svých posudcích ze dne 9. 9. 2015 a 29. 1. 2016 pro účely předsmluvního jednání druhého vedlejšího účastníka se stěžovatelem. Za takové situace neměly správní orgány důvod k pochybnostem o správnosti uvedených posudků, a tedy i nabídkové ceny v rámci nabídky před vyvlastněním.
II.
Argumentace stěžovatele
5. Stěžovatel v ústavní stížnosti uvádí, že se správní soudy řádně nevypořádaly s jeho námitkami týkajícími se v kontraktačním procesu nabídnuté ceně. Stěžovatel nesouhlasí s právní úpravou (§3b odst. 1 liniového zákona), podle které je v konečném důsledku pro vyvlastňovaného výhodnější přijmout nižší náhradu stanovenou na základě vadného posudku (s použitím koeficientu 8), než jít do sporu s vyvlastnitelem, který může jednání na základě jiného posudku odmítnout a požádat o vyvlastnění, přičemž vyvlastňovanému hrozí, že získá pouze jednotkovou cenu, případně jen polovinu jednotkové ceny. Současné nastavení "ztráty osminásobku ve vyvlastňovacím řízení" tak systémově "nahrává" obstarávání podhodnocených posudků, a §3b odst. 1 liniového zákona se tak stává nástrojem nezákonnosti. Stěžovatel taktéž nesouhlasí s právní úpravou, podle které přezkum výroku o odnětí vlastnického práva spadá do správního soudnictví, a přezkum náhrady za vyvlastnění do práva civilního. Stěžovatel je přesvědčen, že i výrok o výši náhrady je svým charakterem převážně vrchnostenským rozhodnutím, spory o vyvlastnění by proto měly být řešeny jednou žalobou. V opačném případě mají vyvlastňovaní ztížený přístup k soudní ochraně, neboť nesou zvýšené náklady řízení, a také kvalita samotného soudního přezkumu je nízká, neboť správní a civilní soudy navzájem v téže věci vzájemně poukazují na své názory. Stěžovatel uzavírá, že podle čl. 11 odst. 4 Listiny je poskytnutí náhrady podmínkou vyvlastnění a nelze ji v důsledku separátního projednání "odsouvat až do doby odejmutí práva".
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
6. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v nichž byla vydána rozhodnutí napadená v ústavní stížnosti, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný; stěžovatel je právně zastoupen v souladu s §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
7. Ústavní soud připomíná, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), a vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že na základě čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou svým vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů; jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Ústavní soud tedy napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody; není jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud taktéž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace v daném konkrétním případě učiněná správními soudy byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zakotvených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo možno kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nález ze dne 10. 10. 2002 sp. zn. III. ÚS 173/02 (N 127/28 SbNU 95), nález ze dne 6. 11. 2003 sp. zn. IV. ÚS 239/03 (N 129/31 SbNU 159) a další, dostupné stejně jako další citovaná rozhodnutí na http://nalus.usoud.cz].
8. Ústavní soud ve věci stěžovatele neshledal žádné z takových pochybení a dospěl k závěru, že napadená rozhodnutí z ústavněprávního hlediska obstojí a do základních práv stěžovatele zasaženo nebylo.
9. Ústavní stížnost stěžovatele je ve své podstatě polemikou nad textem právní úpravy, zejména pokud jde o §28 odst. 1 zákona o vyvlastnění (který stanoví, že výrok podle §24 odst. 3 lze přezkoumat v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu a výrok podle §24 odst. 4 v občanském soudním řízení) a §3b odst. 1 liniového zákona (podle kterého získávají-li se potřebná práva podle §3a koupí, sjednává se v kupní smlouvě kupní cena ve výši ceny stanovené znaleckým posudkem vynásobené koeficientem 8). Stěžovatel v ústavní stížnosti opakuje argumentaci, kterou uplatnil již v žalobě, a s níž se krajský soud i Nejvyšší správní soud řádně vypořádaly. Ústavní soud neshledal důvodu, pro který by řádně odůvodněné závěry správních soudů bylo možno označit za svévolné či extrémní, resp. excesivní, neboť mají racionální základ a jsou logicky a srozumitelně vysvětleny, což je z pohledu zásad ústavněprávního přezkumu rozhodné. V tomto směru Ústavní soud v podrobnostech odkazuje na přiléhavá odůvodnění napadených rozhodnutí, která se vypořádala se všemi námitkami stěžovatele způsobem, jenž Ústavní soud neshledal vybočujícím z mezí ústavnosti, neboť soudy při svém rozhodování vycházely z platného práva v souladu s čl. 95 odst. 1 Ústavy a při interpretaci podústavního práva šetřily jeho podstatu a smysl, když vyšly z dostatečných skutkových zjištění a aplikovaly odpovídající zákonné normy i judikaturu.
10. Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého rozsudku konstatoval, že rozdělení přezkumu výroku o vyvlastnění a výroku o náhradě za něj mezi správní a civilní soud nijak nesnižuje ochranu účastníka řízení ve věci vyvlastnění jeho pozemku. Nejvyšší správní soud uvedl, že pro určení toho, zda se určitá věc bude projednávat a rozhodovat v civilním nebo ve správním soudnictví, je rozhodující soukromoprávní nebo veřejnoprávní povaha zásahu do vlastnického práva, nikoliv však právní povaha vlastnického práva samotného. Nejvyšší správní soud poukázal na usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 10. 2004 č. j. 4 As 47/2003-50, ve kterém se konstatuje, že zatímco základním hlediskem pro rozhodnutí o vyvlastnění je existence a dostatečná intenzita veřejného zájmu na vyvlastnění, v případě rozhodování o náhradě za vyvlastnění tomu tak není a jde "pouze" o nalezení spravedlivého řešení pro odčinění újmy způsobené vyvlastněním vyvlastňovanému.
11. Tyto závěry Ústavní soud shledal ústavně souladnými v usnesení ze dne 7. 12. 2006 (U 13/43 SbNU 645) sp. zn. Pl. ÚS 14/06, kde uvedl, že "posuzovanou otázku lze proto uzavřít tak, že je nezbytné rozlišit, zda předmětem řízení je otázka vyvlastnění nebo nuceného omezení vlastnického práva věcným břemenem zřizovaným správním aktem na straně jedné, či zda je předmětem řízení spor o vlastnické právo na straně druhé. Rozhodoval-li správní orgán o vyvlastnění či o nuceném omezení vlastnického práva věcným břemenem, pak rozhodoval ve veřejnoprávní, a nikoliv v soukromoprávní věci, a proto je dána pravomoc správních soudů. Naopak pravomoc civilních soudů se vztahuje na spory o výši a případné rozdělení náhrady za tyto veřejnoprávní akty." V nálezu ze dne 7. 4. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 26/08 (N 82/53 SbNU 33; 171/2009 Sb.) ve znění opravného usnesení ze dne 27. 5. 2009 sp. zn. Pl. 26/08 Ústavní soud uvedl, že "z pohledu garancí základních práv účastníků vyvlastňovacích řízení, o která jde podle Ústavního soudu především, je lhostejné, zda soudní ochrana bude probíhat v režimu soudního řádu správního či občanského soudního řádu. Nakonec tato jejich základní práva mohou být stejně dobře ochráněna nebo opomíjena jednou i druhou větví současného českého správního soudnictví". Poukázal přitom na své závěry vyslovené v usnesení ze dne 26. 2. 2004 sp. zn. IV. ÚS 349/03 (U 8/32 SbNU 501), ve kterém dospěl k závěru, že "rozhraničení veřejného a soukromého práva je záležitost práva jednoduchého, nikoli základních lidských práv, ať už hmotných (právo na majetek podle čl. 11, právo k výsledkům tvůrčí duševní činnosti podle čl. 34 či další práva), nebo procesních (právo na soudní a jinou právní ochranu podle čl. 36 a dalších Listiny)."
12. Jde-li o nesouhlas stěžovatele se zněním §3b liniového zákona, který umožňuje v zájmu efektivity a zrychlení celého procesu nabídnout vlastníku potřebných nemovitých věcí za jeho pozemky částku vyšší než cenu obvyklou (konkrétně osminásobek, v době od 13. 9. 2014 do 30. 4. 2016 dokonce šestnáctinásobek obvyklé ceny stanovené znaleckým posudkem, s výjimkou pozemků stavebních), Nejvyšší správní soud stěžovateli ústavně souladným způsobem vysvětlil, že účelem tohoto zvýhodnění je motivovat vlastníky k dohodě o převodu pozemků smluvní cestou bez nutnosti provádění vyvlastňovacího řízení, i v tomto případě je však potenciální vyvlastnitel vázán zákonem a je povinen nabídnout zvýšenou kupní cenu na základě vypracovaného znaleckého posudku, a nemůže tak svévolně cenu podhodnocovat, jak namítal stěžovatel.
13. V nyní posuzované věci druhý vedlejší účastník nabídl stěžovateli před podáním návrhu na vyvlastnění odkup jeho pozemků parc. č. X1 a X2 za částku 127 440 Kč, tedy 16násobku ceny obvyklé určené znalcem Dr. Ing. et. Ing. Lubomírem Dohnalem ze dne 9. 9. 2015. Tuto nabídku stěžovatel nepřijal, namísto odkupu požadoval směnu svých pozemků za pozemky ve vlastnictví města Havlíčkův Brod. Ke směně však nedošlo a druhý vedlejší účastník následně požádal o zahájení vyvlastňovacího řízení. Městský úřad nechal vyhotovit posudek o obvyklé ceně vyvlastňovaných pozemků znalcem Ing. Pavlem Zemanem a následně rozhodl o vyvlastnění stěžovatelových pozemků, a jako náhradu určil cenu, ke které dospěl Ing. Zeman ve znaleckém posudku ze dne 7. 10. 2016. Takto stanovená cena obvyklá (7965 Kč) se shodovala s cenou, kterou určil znalec Dr. Ing. et. Ing. Dohnal ve svých posudcích ze dne 9. 9. 2015 a 29. 1. 2016 pro účely předsmluvního jednání.
14. Krajský soud se zabýval vadami kontraktačního procesu, včetně stěžovatelem tvrzené nízké nabídkové ceny, jak byla stanovena znaleckými posudky Ing. Pavla Zemana, a dospěl k závěru, že vyvlastnitelem navržená kupní cena vycházela z relevantních podkladů, tedy znaleckých posudků, které jsou navíc veřejnými listinami, kdy se na stejné ceně shodli dva znalci, za této situace neměly orgány veřejné správy zúčastněné na řízení sebemenšího důvodu pochybovat o jejich relevanci, proto vycházely z jimi zadaných a pro ně vypracovaných znaleckých posudků o ceně předmětných pozemků k jednání se stěžovatelem o získání předmětných pozemků smluvní cestou. Nejvyšší správní soud, stejně jako před ním také krajský soud, k námitce stěžovatele vysvětlil, že posudek znalce Jiřího Pertla ze dne 30. 1. 2014 nevycházel z ceny, která je pro účely náhrady za pozemky relevantní, neboť znalec pracoval při ocenění stěžovatelových pozemků se základní cenou 500 Kč/m2 (a výslednou upravenou cenou 108 Kč/m2), když pozemky oceňoval jako pozemky stavební, což je v rozporu s §3b odst. 2 liniového zákona, který stanoví, že cena pozemku nebo stavby se ve znaleckém posudku určí vždy podle jejich skutečného stavu a účelu užití k tomuto dni; přitom se nepřihlédne k jejich zhodnocení nebo znehodnocení v souvislosti s tím, že jsou určeny k uskutečnění stavby dopravní infrastruktury.
15. Vzhledem k výše uvedenému Ústavní soud nemůže přisvědčit námitce stěžovatele, že se správní soudy nevypořádaly s jím namítanými vadami kontraktačního procesu, resp. s nesprávností nabídkové ceny za odkup pozemků stanovené na základě znaleckých posudků. Stěžovatel nesouhlasí se zákonnou konstrukcí stanovení nabídkové ceny (benefit osminásobku). Jde však o pouhou polemiku nad textem zákona, přičemž názor stěžovatele (od nějž odvozuje tvrzenou protiústavnost §3b liniového zákona), že nepřijme-li vyvlastňovaný takto stanovenou cenu, bude mu přiznána v případě vyvlastnění náhrada mnohonásobně menší, je založen na konstrukci nabídkové ceny vycházející z vadného posudku. Taková konstrukce je však od počátku spekulativní a zakládá se na ničím nepodloženém tvrzení, že správní úřady vycházejí ze znaleckým posudkem podhodnocené ceny pozemků. V nyní posuzované věci i přesto, že cena pozemků byla určena v kontraktačním řízení na základě znaleckého posudku, v němž znalec dospěl ke stejné ceně jako znalec ve vyvlastňovacím řízení, stěžovatel takto stanovenou cenu považuje za nízkou, když předložil inzeráty s nabídkou vyšší. Stěžovatel přitom v ústavní stížnosti výslovně uvádí, že nežádá přezkum znaleckých posudků, napadá však neústavnost toho, že se správní soudy jeho námitkami vůči správnosti znaleckých posudků nezabývaly.
16. Toto tvrzení stěžovatele se nezakládá na pravdě. Krajský soud konstatoval, že znalecké posudky byly vypracovány k tomu způsobilou a státní mocí aprobovanou osobou (soudními znalci), a nejsou proto dány důvody k pochybnostem o jejich správnosti. S tímto závěrem se ztotožnil i Nejvyšší správní soud, který dodal, že stěžovatel před zahájením řízení o vyvlastnění i v jeho průběhu vyjádřil zájem o směnu pozemků namísto jejich odkupu. Vzhledem ke skutečnosti, že druhý vedlejší účastník pozemky ke směně nedisponoval, obrátil se s žádostí o součinnost na Státní pozemkový úřad. Stěžovatel požadoval směnit své pozemky za pozemky ve vlastnictví města Havlíčkův Brod, ovšem nikoliv pouze pozemky, které chtěl získat druhý vedlejší účastník k zamýšlené stavbě, ale též pozemky další. Město Havlíčkův Brod však již svou nabídku po jednání ze dne 25. 1. 2016 neobnovilo, což nelze klást k tíži druhého vedlejšího účastníka, který ve snaze stěžovateli vyhovět zprostředkoval uvedenou schůzku, požadavky stěžovatele na směnu pozemků však nebyly reálně splnitelné. Nejvyšší správní soud zdůraznil, že stěžovatel v průběhu 90 denní doby (ode dne 5. 10. 2015), kterou zákon o vyvlastnění stanoví pro dosažení dohody před vyvlastněním, ani nenamítal, že by cena nabídnutá na základě znaleckého posudku a zvýšená dle platné právní úpravy nebyla dostatečná, naopak zůstal po většinu této doby pasivní, a na nabídku druhého vedlejšího účastníka i přes upozornění reagoval až na konci této doby (dne 5. 1. 2016 stěžovatel vyslovil nesouhlas s návrhem mu předložené kupní smlouvy), čímž sám ztížil možnost následného vyjednávání.
17. Ústavní soud uzavírá, že se správní soudy danou věcí podrobně zabývaly a v odůvodnění svých rozhodnutí srozumitelně uvedly, na základě jakých úvah k jednotlivým závěrům dospěly. Napadená rozhodnutí nevybočují z Ústavou stanoveného rámce, jejich odůvodnění je ústavně konformní a není důvod je zpochybňovat. Stěžovatel toliko polemizuje s argumentací správních soudů v rovině běžného zákona, nesouhlasí s jejich výkladem právních předpisů a nastiňuje vlastní právní názor, který jediný považuje za správný. Pouhý nesouhlas s právním názorem vysloveným v napadených rozhodnutích však opodstatněnost ústavní stížnosti založit nemůže.
18. Vzhledem k tomu, že Ústavním soudem nebylo shledáno žádné porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatele, byla ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítnuta jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Pro odmítnutí ústavní stížnosti z důvodu její zjevné neopodstatněnosti musí Ústavní soud současně s ústavní stížností odmítnout návrh stěžovatele na zrušení §28 odst. 1 zákona o vyvlastnění, jakož i §3b odst. 1 liniového zákona. Odmítnutím ústavní stížnosti pro zjevnou neopodstatněnost totiž současně odpadá i základní podmínka projednání návrhu na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 9. listopadu 2021
Radovan Suchánek v. r.
předseda senátu