ECLI:CZ:US:2021:3.US.2896.21.1
sp. zn. III. ÚS 2896/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Radovana Suchánka a soudců Vojtěcha Šimíčka a Jiřího Zemánka (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatele nezletilého A. Č., zastoupeného zákonnou zástupkyní L. L., právně zastoupenou JUDr. Alešem Nytrou, advokátem, sídlem Přívozská 703/10, Ostrava, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. října 2021 č. j. 8 As 99/2021-53 a usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 25. února 2021 č. j. 22 A 94/2020-74, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Ostravě, jako účastníků řízení, a Základní a mateřské školy X, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena jeho základní práva zaručená v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i v článku 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").
2. Z obsahu ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí vyplývají následující skutečnosti. Stěžovatel podal ke Krajskému soudu v Ostravě (dále jen "krajský soud") žalobu na ochranu před nezákonným zásahem vedlejší účastnice a vlády, který měl spočívat 1) v neumožnění osobní přítomnosti stěžovatele - žáka 7. třídy na základním vzdělávání v základní škole a omezování kvality a rozsahu výuky od 14. 10. 2020 do 20. 11. 2020 a 2) ve vyloučení zpěvu ze vzdělávacích aktivit od 14. 10. 2020 do 20. 11. 2020. Žalobu v části směřující proti vládě krajský soud usnesením ze dne 3. 12. 2020 č. j. 22 A 90/2020-25 vyloučil k samostatnému projednání a následně ji usnesením ze dne 17. 12. 2020 č. j. 22 A 93/2020-26 postoupil Městskému soudu v Praze jako soudu místně příslušnému, ve zbytku žalobu v záhlaví uvedeným usnesením odmítl. Krajský soud s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2008 č. j. 4 Ans 9/2007-197 dospěl k závěru, že v posuzované věci vedlejší účastnice nenaplňuje ani jednu ze tří podmínek definice správního orgánu, proti jehož nezákonnému zásahu lze brojit žalobou podle §82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."). Úkon, jímž ředitelka školy rozhodla o uzavření školy a přechodu na distanční výuku v důsledku vydání krizových opatření vlády, není úkonem podle §165 odst. 2 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), takže nemůže být ani úkonem správního orgánu v oblasti státní správy.
3. Proti rozhodnutí krajského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným rozsudkem zamítl s odůvodněním, že závěry krajského soudu jsou v souladu s konstantní judikaturou Nejvyššího správního soudu, zejména s rozsudkem rozšířeného senátu ze dne 30. 6. 2021 č. j. 9 As 264/2020-51, ve kterém se mimo jiné uvádí, že "[z]akázala-li vláda krizovým opatřením vydaným podle zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení (krizový zákon), osobní přítomnost žáků na vzdělávání v základní škole, nelze pro účely řízení o zásahové žalobě považovat za původce zásahu spočívajícího v neumožnění prezenční výuky základní školu (§83 s. ř. s.)."
II.
Argumentace stěžovatele
4. Stěžovatel v ústavní stížnosti odkazuje na usnesení Ústavního soudu ze dne 9. 6. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 19/20, z něhož plyne, že v případě vyloučení přítomnosti žáků či studentů na základním vzdělání musí existovat opravný prostředek ve správním soudnictví. V usnesení ze dne 22. 4. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 8/20 Ústavní soud uvedl, že napadat je možné nikoli krizové opatření, nýbrž až z něho plynoucí zásah do základních práv. Za takový zásah stěžovatel považuje postup vedlejší účastnice, která mu znemožňovala se vzdělávání osobně účastnit. Stěžovatel dále poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2020 č. j. 8 As 34/2020-100, podle kterého v případě zákazu osobní účasti na výuce byla původcem konkrétního faktického zásahu do veřejných subjektivních práv právě základní škola, a na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 6. 2021 č. j. 10 Ao 2/2021-107, ve kterém se uvádí, že navrhovatelky jakožto žákyně základní školy jsou přímo dotčeny článkem I odstavcem 4 napadeného opatření, podle nějž se omezuje provoz základních škol podle školského zákona. Nejvyšší správní soud tedy pro prakticky totožnou regulaci (byť se nejednalo o krizové opatření, ale opatření obecné povahy) prohlásil, že žáci základní školy jsou jí přímo dotčeni. Stěžovatel označuje ústavní stížností napadená rozhodnutí za zcela nelogická a ryze formalistická, neboť vycházela ze shora citovaného rozsudku rozšířeného senátu, podle kterého nemá stěžovatel žádný prostředek nápravy ve smyslu čl. 13 Úmluvy. V napadeném rozhodnutí Nejvyšší správní soud nevysvětlil, jakým konkrétním způsobem měl stěžovatel postupovat, aby mu byl přezkum předmětného krizového opatření umožněn, stěžovatel je proto přesvědčen, že mu byl rozsudkem Nejvyššího správního soudu odepřen přístup k soudu.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
5. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v nichž byla vydána rozhodnutí napadená v ústavní stížnosti, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný; stěžovatel je právně zastoupen v souladu s §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
6. Ústavní soud připomíná, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), a vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že na základě čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou svým vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů; jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Ústavní soud tedy napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody; není jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud taktéž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace v daném konkrétním případě učiněná správními soudy byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zakotvených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo možno kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nález ze dne 10. 10. 2002 sp. zn. III. ÚS 173/02 (N 127/28 SbNU 95), nález ze dne 6. 11. 2003 sp. zn. IV. ÚS 239/03 (N 129/31 SbNU 159) a další, dostupné stejně jako další citovaná rozhodnutí na http://nalus.usoud.cz].
7. Ústavní soud ve věci stěžovatele neshledal žádné z takových pochybení a dospěl k závěru, že napadená rozhodnutí z ústavněprávního hlediska obstojí a do základních práv stěžovatele zasaženo nebylo.
8. Krajský soud v odůvodnění svého usnesení uvedl, že vedlejší účastnice rozhodovala v posuzované věci prostřednictvím svého statutárního orgánu podle §164 odst. 1 písm. a) školského zákona v záležitosti týkající se poskytování vzdělávání a školských služeb, nešlo tedy o postup při výkonu státní či veřejné správy podle §165 odst. 2 tohoto zákona. Ochrany ve správním soudnictví se však lze domáhat podle §4 odst. 1 písm. c) s. ř. s. před nezákonným zásahem, jehož se dopustil správní orgán, nikoliv subjekt poskytující výchovu a vzdělávání, příp. školské služby. Navíc není naplněna ani podmínka, aby vedlejší účastnice rozhodovala o právech a povinnostech žáků, neboť postupovala na základě krizového opatření, tj. podzákonné právní normy vydané podle krizového zákona, jejímž byla škola adresátem stejně jako byl jejím adresátem stěžovatel v postavení žáka této školy. Ve vztahu ke stěžovateli jako konkrétnímu žákovi tedy nebyl úkon vedlejší účastnice nijak adresný, když šlo fakticky o realizaci dopadu krizového opatření na konkrétní školu a její žáky.
9. S těmito závěry se ztotožnil Nejvyšší správní soud, který zdůraznil, že škola v nynější věci nevystupovala jako správní orgán, a proto nelze pro účely řízení o zásahové žalobě vedlejší účastnici považovat za původce zásahu spočívajícího v neumožnění prezenční výuky, a není tedy ani dána pravomoc správních soudů.
10. Ústavní soud neshledal důvodu, pro který by takto řádně odůvodněný závěr Nejvyššího správního soudu a krajského soudu bylo možno označit za svévolný či extrémní, resp. excesivní, neboť má racionální základ a je logicky a srozumitelně vysvětlen, což je z pohledu zásad ústavněprávního přezkumu rozhodné. V tomto směru Ústavní soud v podrobnostech odkazuje na přiléhavá odůvodnění napadených rozhodnutí, která se vypořádala se všemi námitkami stěžovatele způsobem, jenž Ústavní soud neshledal vybočujícím z mezí ústavnosti, neboť správní soudy při svém rozhodování vycházely z platného práva v souladu s čl. 95 odst. 1 Ústavy a při interpretaci podústavního práva šetřily jeho podstatu a smysl, když vyšly z dostatečných skutkových zjištění a aplikovaly odpovídající zákonné normy i judikaturu.
11. Nejvyšší správní soud se vypořádal i s námitkou stěžovatele, že odmítnutím žaloby došlo k porušení jeho práva na účinné prostředky ochrany. Nejvyšší správní soud připustil, že zvolené řešení nepřispívá k ochraně individuálních práv v době pandemie nemoci covid-19, na druhou stranu však nevylučuje ochranu tehdy, kdy se aplikace krizových opatření orgány veřejné správy negativně projeví v právech konkrétního jednotlivce ve formě aktu aplikace práva (správního rozhodnutí) nebo zásahu, pokynu či donucení orgánu vůči konkrétnímu jednotlivci. Také tomuto závěru nemá Ústavní soud z pohledu ústavnosti čeho vytknout. Není pravdou, že by Nejvyšší správní soud neuvedl, o jaký zásah (v případě, kdy by se aplikace krizových opatření orgány veřejné správy negativně projevila v právech stěžovatele jako konkrétního jednotlivce ve formě správního rozhodnutí nebo zásahu, pokynu či donucení orgánu) by se mohlo jednat. Nejvyšší správní soud v bodě 13 napadeného rozsudku popsal s odkazem na rozsudek rozšířeného senátu ze dne 30. 6. 2021 č. j. 9 As 264/2020-51 situaci, kdy by v souvislosti se sporným opatřením plynula škole nějaká pravomoc ("pokud by například žák tvrdil, že spadl do kategorie žáků, kterým má být i nadále poskytována prezenční výuka, ovšem škola by výuku neumožnila s tím, že žák do této kategorie nespadá, jistě by škola byla tím správním orgánem, který zasáhl do práv žákyně..."). Jinými slovy, jak srozumitelně odůvodnil Nejvyšší správní soud, argumentace stěžovatele směřovala vůči samotnému obsahu krizového opatření, a nikoli proti individualizovanému (vůči stěžovateli směřujícímu) uplatnění pravomoci, která by z krizového opatření plynula žalované škole.
12. Pro danou věc je rozhodné, že krizovým opatřením vlády ze dne 12. 10. 2020 č. 1022 vláda mimo jiné omezila provoz základních škol podle školského zákona. Krajský soud v napadeném usnesení stěžovateli ústavně souladným způsobem vysvětlil, že uvedené opatření se dotýkalo i dalších škol a žáků, přičemž všechny tyto subjekty v souhrnu představují množinu adresátů právního předpisu. Nešlo proto o situaci předvídanou §165 odst. 2 školského zákona, který taxativním způsobem vymezuje případy, v nichž ředitel školy nebo školského zařízení rozhoduje o právech a povinnostech v oblasti státní správy. Podle §4 odst. 1 písm. c) s. ř. s. však soudy ve správním soudnictví rozhodují o ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu.
13. Uvedené závěry neodporují právnímu názoru Ústavního soudu, ke kterému dospěl v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 19/20. V citovaném usnesení Ústavní soud zdůraznil, že "se a priori nezabýval otázkou, zda postup základní školy mohl představovat nezákonný zásah správního orgánu ve smyslu §82 a násl. soudního řádu správního, anebo zda představoval rozhodnutí správního orgánu přezkoumatelné podle §65 a násl. stejného zákona. To je totiž úkolem správních soudů, které musí zejména samy zhodnotit, zda postup Základní školy zasáhl do sféry veřejných subjektivních práv stěžovatelek a zda Základní škola rozhodovala či jednala v rámci veřejné správy". V minulosti učiněný závěr Nejvyššího správního soudu, že jde z podstaty věci spíše o faktický úkon školy spočívající v neumožnění osobní přítomnosti žáků, nikoli o správní rozhodnutí "zakazující" osobní přítomnost, a lze tak, kromě abstraktního přezkumu napadených opatření obecné povahy iniciovat i jejich přezkum incidenční ve spojení s žalobou na ochranu před nezákonným zásahem základní školy (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2020 č. j. 8 As 34/2020-100) byl později překonán rozsudkem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2021 č. j. 9 As 264/2020-51, podle jehož právního názoru původcem zásahu musí být správní orgán ve smyslu legislativní zkratky §4 písm. a) s. ř. s. (bod 67 odůvodnění rozsudku), a pro účely řízení o zásahové žalobě nelze považovat za původce zásahu spočívajícího v neumožnění prezenční výuky základní školu (bod 76 odůvodnění).
14. Poukazuje-li stěžovatel na usnesení sp. zn. Pl. ÚS 8/20, ve kterém Ústavní soud uvedl, že ústavní stížností nemůže jednotlivec napadat krizová opatření jakožto jiný právní předpis, nýbrž až na jejich základě učiněný zásah do sféry jeho základních práv a svobod. V nyní posuzované věci ústavní stížnost směřuje proti rozhodnutím správních soudů, kterými byla odmítnuta žaloba stěžovatele na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu. Tímto postupem správních soudů, jak bylo výše uvedeno, však k zásahu do ústavně zaručených práv stěžovatele nedošlo.
15. Ústavní soud proto ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 30. listopadu 2021
Radovan Suchánek v. r.
předseda senátu