ECLI:CZ:US:2021:3.US.2954.21.1
sp. zn. III. ÚS 2954/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Radovana Suchánka (soudce zpravodaje) a soudců Vojtěcha Šimíčka a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatele Ing. Romana Komínka, zastoupeného advokátem Mgr. Janem Kocinou, sídlem Malá 43/6, Plzeň, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. září 2021 č. j. 4 As 189/2021-34 a usnesení Městského soudu v Praze ze dne 21. května 2021 č. j. 3 A 24/2021-81, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze jako účastníků řízení, a Ministerstva zdravotnictví jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatel se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") domáhá zrušení shora uvedených soudních rozhodnutí s argumentací, že jimi bylo porušeno jeho právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a právo na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").
2. Z ústavní stížnosti a obsahu napadených rozhodnutí zjistil Ústavní soud následující skutečnosti. Stěžovatel se návrhem na zrušení opatření obecné povahy podle §101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s.") podaným u Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") domáhal zrušení mimořádného opatření vedlejší účastnice ze dne 26. 2. 2021 č. j. MZDR 15757/2020-45/MIN/KAN, kterým byla mimo jiné stanovena povinnost nosit ochranu dýchacích cest ve vymezených prostorech. Stěžovatel považoval napadené mimořádné opatření vedlejší účastnice za protiprávní, mimo jiné proto, že jeho adresáti nemají dostatečné znalosti pro výběr vhodného prostředku ochrany dýchacích cest. Současně uvedl, že je osobou aktivně legitimovanou k podání návrhu, neboť je mimořádným opatřením zkrácen na svých právech. Městský soud návrh stěžovatele odmítl podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (I. výrok) s odůvodněním, že ke dni jeho rozhodnutí již bylo napadené opatření obecné povahy zrušeno. V důsledku toho odpadla základní podmínka řízení, neboť nelze zrušit již zrušené opatření obecné povahy. Městský soud dále rozhodl, že žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení (II. výrok) a stěžovateli vrátil zaplacený soudní poplatek (III. výrok).
3. Proti rozhodnutí krajského soudu podal stěžovatel kasační stížnost. V ní zejména namítal, že mimořádné opatření vedlejší účastnice napadl v době, kdy ještě bylo platné. Došlo-li v mezidobí k jeho zrušení, měl ho městský soud o této skutečnosti informovat, poučit o náležitostech návrhu a vyzvat k jeho úpravě. Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl kasační stížnost stěžovatele, navzdory tomu, že městskému soudu vytkl jeho postup ve věci. V případech nahrazení jednoho opatření obecné povahy obsahově obdobným opatřením obecné povahy v časovém rozmezí, které reálně znemožnilo soudní přezkum prvního opatření obecné povahy, je podle Nejvyššího správního soudu třeba dojít k závěru o nutnosti připuštění změny původního návrhu na zrušení prvního opatření. Napadené opatření obecné povahy bylo s účinností od 12. 4. 2021 zrušeno a nahrazeno obsahově obdobným opatřením obecné povahy vedlejšího účastníka ze dne 6. 4. 2021 č. j. MZDR 15757/2020-47/MIN/KAN. Toto nové mimořádné opatření však již bylo vydáno ve stavu pandemické pohotovosti podle §1 odst. 3 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen "pandemický zákon"). K přezkumu tohoto nového mimořádného opatření byl podle §13 odst. 1 pandemického zákona příslušný toliko Nejvyšší správní soud. To dokládá rovněž skutečnost, že Nejvyšší správní soud přezkoumal opatření obecné povahy vedlejší účastnice ze dne 6. 4. 2021, a v řízení ukončeném rozsudkem ze dne 27. 5. 2021 č. j. 7 Ao 6/2021-112 konstatoval jeho nezákonnost.
4. Nejvyšší správní soud zdůraznil, že "i kdyby tedy městský soud připustil změnu návrhu na zrušení nového mimořádného opatření (či některého z opatření vydaných následně), nemohl by změněný návrh projednat, neboť by k tomu nebyl věcně příslušný ... Stejně tak by městský soud nemohl věcně projednat návrh, jímž by se stěžovatel domáhal vyslovení nezákonnosti již zrušeného mimořádného opatření. Tuto pravomoc totiž městský soud nemá, neboť soudní řád správní mu ji nepřiznává a pandemický zákon ji svěřuje jen Nejvyššímu správnímu soudu ve vztahu k mimořádným opatřením vydávaným za stavu pandemické pohotovosti. Ani touto změnou návrhu by tedy stěžovatel nemohl dosáhnout věcného posouzení zákonnosti již zrušeného mimořádného opatření městským soudem ... Odmítnutí stěžovatelova návrhu nemohlo představovat zásah do jeho práv, neboť za daných okolností neexistovala žádná možnost, jak se po zrušení napadeného mimořádného opatření domoci jeho věcného přezkumu.
I když tedy Nejvyšší správní soud má obecně za to, že odmítnutí návrhu by mělo předcházet poučení o možnosti jeho případné změny, v projednávané věci v absenci takového poučení nelze spatřovat pochybení, neboť žádná změna návrhu reálně nepřicházela v úvahu" (body 14 a 17).
II.
Argumentace stěžovatele
5. Stěžovatel rekapituluje průběh řízení před soudy a uvádí, že napadenými rozhodnutími byla porušena jeho výše uvedená ústavně zaručená základní práva. Nejvyšší správní soud podle něj správně dovodil, že městský soud pochybil, když ho nepoučil o nutnosti změny jeho návrhu. Současně však nešlo podle Nejvyššího správního soudu o porušení tak závažné, aby odůvodnilo zrušení usnesení městského soudu v řízení o kasační stížnosti. S tímto přístupem Nejvyššího správního soudu se stěžovatel neztotožňuje, neboť "fakticky znemožňuje domáhat se zrušení opatření obecné povahy". Zdůrazňuje, že v důsledku toho by se mohla vedlejší účastnice vyhnout přezkumu opatření obecné povahy tak, že bude vydávat neustále nová opatření, kterými bude rušit ta, která byla napadena ve správním soudnictví.
6. Podle názoru stěžovatele je nesprávný závěr Nejvyššího správního soudu, že by městský soud nebyl věcně příslušný k projednání jeho "záležitosti". V té souvislosti poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2021 č. j. 5 As 83/2021-33, který podle něj vykazuje shodné znaky s jeho případem, přičemž zde Nejvyšší správní soud zrušil usnesení městského soudu z důvodu, že navrhovateli neumožnil provést změnu návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Stejným způsobem měl podle stěžovatele postupovat Nejvyšší správní soud rovněž v jeho případě. Jelikož k tomu nedošlo, je rozhodnutí Nejvyššího správního soudu v rozporu s požadavkem právní jistoty a předvídatelnosti práva.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
7. Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v nichž byla vydána napadená rozhodnutí, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen advokátem podle §29 až §31 zákona o Ústavním soudu a jeho ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
8. Při posuzování opodstatněnosti ústavní stížnosti je třeba vycházet z toho, že Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti, nikoliv další revizní instancí v soustavě soudů. K zásahu do rozhodovací činnosti soudů je Ústavní soud oprávněn jen tehdy, kdyby soudy porušily ústavně zaručená práva stěžovatele [viz např. nález ze dne 19. 11. 2013 sp. zn. III. ÚS 3199/12 (N 191/71 SbNU 279)]. Skutečnost, že soudy zaujímají k věci jiný právní názor než stěžovatel, sám o sobě nevede k porušení ústavně zaručených práv a svobod. To platí tím spíše, když obsahem práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny není garance úspěchu v řízení (srov. např. usnesení ze dne 30. 6. 2020 sp. zn. III. ÚS 1171/20). Ústavní soud zdůrazňuje, že zatímco jedním z úkolů Nejvyššího správního soudu, jehož rozhodnutí stěžovatel napadá, je sjednocování judikatury, tj. sjednocování výkladu a použití podústavního práva, a to především při posuzování otázek zásadního právního významu, úkolem Ústavního soudu je toliko posuzovat porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatele (přiměřeně viz usnesení ze dne 17. 12. 2003 sp. zn. III. ÚS 280/03).
9. Stěžovatel ve své úsporné ústavní stížnosti v zásadě pouze projevuje nesouhlas s odmítnutím návrhu a následným zamítnutím kasační stížnosti. Svůj nesouhlas s rozhodnutím o kasační stížnosti pak fakticky odůvodňuje toliko odkazem na jiné soudní rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, které bylo navíc vydáno až po vydání rozhodnutí v jeho věci, a nemohlo tak (odhlédnuto od níže uvedených odlišností) založit jeho legitimní očekávání, že rovněž v jeho věci rozhodne soud shodným způsobem (viz bod 6 výše). Ústavní soud přitom staví do postavení další přezkumné instance, což mu však s ohledem na shora uvedená východiska, nepřísluší. Ústavní stížnost neobsahuje žádnou relevantní ústavněprávní argumentaci - za tu přitom nelze považovat pouhé odkazy na ustanovení Listiny, resp. Úmluvy (srov. např. usnesení ze dne 2. 2. 2021 sp. zn. III. ÚS 88/21).
10. Není pochyb o tom, že městský soud byl věcně i místně příslušný k projednání návrhu stěžovatele na zrušení napadeného mimořádného opatření vydaného ještě před účinností pandemického zákona. Jak ostatně vyplývá i z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2021 č. j. 5 As 83/2021-33 (bod 22), na který stěžovatel odkazuje, z pandemického zákona nevyplývá, že by zakládal věcnou příslušnost Nejvyššího správního soudu i pro přezkum mimořádných opatření vydaných před jeho účinností. Ve věci posuzované Nejvyšším správním soudem v odkazovaném rozsudku bylo přitom návrhem napadené mimořádné opatření vedlejší účastnice nahrazeno dalším mimořádným opatřením, které stejně jako to již zrušené bylo vydáno ještě před účinností pandemického zákona, tj. nikoliv ve stavu pandemické pohotovosti. V případě stěžovatele bylo naproti tomu napadené mimořádné opatření vedlejší účastnice zrušeno a "nahrazeno" mimořádným opatřením vydaným již ve stavu pandemické pohotovosti za účinnosti pandemického zákona. K přezkumu těchto mimořádných opatření je příslušný toliko Nejvyšší správní soud (§13 odst. 1 pandemického zákona).
11. Podstatou argumentace Nejvyššího správního soudu tak bylo, že i kdyby městský soud poučil stěžovatele o nedostatku podmínek řízení s tím, že je třeba návrh upravit, nemohl by městský soud rozhodnout o zrušení "nového" mimořádného opatření, neboť by k tomu nebyl věcně příslušný. Byť tedy v okamžiku podání návrhu byl městský soud k projednání věcně příslušný, následně by v důsledku změny návrhu příslušným být přestal. Přesto lze rozhodnutí Nejvyššího správního soudu vytknout, že neodkázal na povinnost městského soudu takový návrh následně postoupit příslušnému Nejvyššímu správnímu soudu (viz §7 odst. 5 věta první s. ř. s.), když §101a a násl. s. ř. s., ani pandemický zákon, tento postup nevylučuje. V posuzované věci však nelze pominout zásadní skutečnost, že "nové" mimořádné opatření vedlejší účastnice, na jehož zrušení měl stěžovatel "konvertovat" svůj návrh, bylo ještě před vydáním napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu prohlášeno týmž soudem podle §13 odst. 4 pandemického zákona za nezákonné (viz jeho rozsudek ze dne 27. 5. 2021 č. j. 7 Ao 6/2021-112). Jde-li pak o (ne)možnost prohlášení nezákonnosti napadeného mimořádného opatření přijatého před účinností pandemického zákona městským soudem, Ústavní soud považuje za ústavně slučitelný závěr Nejvyššího správního soudu, že tuto možnost městský soud neměl, neboť právní úprava obsažená v §101a a násl. s. ř. s. neobsahuje (na rozdíl od pandemického zákona) institut deklarace nezákonnosti již zrušeného opatření obecné povahy.
12. Obzvláště za situace, kdy městský soud nemohl s ohledem na relevantní právní úpravu prohlásit nezákonnost napadeného (a v průběhu řízení vedlejším účastníkem zrušeného) opatření obecné povahy, a současně "nahrazující" opatření obecné povahy, již vydané za účinnosti pandemického zákona, bylo ještě před rozhodnutím o kasační stížnosti stěžovatele prohlášeno za nezákonné, nelze shledat kasační zásah Ústavního soudu jako opodstatněný.
13. Ústavní soud proto ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl jako zjevně neopodstatněnou podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 23. listopadu 2021
Radovan Suchánek, v. r.
předseda senátu