ECLI:CZ:US:2021:4.US.1960.21.1
sp. zn. IV. ÚS 1960/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Pavla Šámala a soudců Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a Jana Filipa o ústavní stížnosti stěžovatelky nezletilé K. S., zastoupené Mgr. Zuzanou Candigliota, advokátkou, sídlem Burešova 615/6, Brno, proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 19. května 2021 č. j. 7 Ao 10/2021-308, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a Ministerstva zdravotnictví, sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2 - Nové Město, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhá zrušení usnesení Nejvyššího správního soudu označeného v záhlaví tvrdíc, že jím byly porušeny její základní práva a svobody zaručené v čl. 31, čl. 32 odst. 1, čl. 33 odst. 1, čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a v čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. Z ústavní stížnosti se podává, že Nejvyšší správní soud napadeným usnesením nepřipustil změnu návrhu na zrušení čl. I. odst. 1 písm. a) a čl. I odst. 2 písm. a) bodu vi) mimořádného opatření vedlejšího účastníka ze dne 6. 4. 2021 č. j. MZDR 15757/2020-47/MIN/KAN (dále jen "první mimořádné opatření") spočívající v jeho rozšíření o požadavek na zrušení čl. I. odst. 1 písm. a) a čl. I odst. 2 písm. a) bodu vi) mimořádného opatření vedlejšího účastníka ze dne 27. 4. 2021 č. j. MZDR 15757/2020-49/MIN/KAN (dále jen "druhé mimořádné opatření") (I. výrok), o požadavek na prohlášení nezákonnosti čl. I. odst. 1 písm. a) a čl. I odst. 2 písm. a) bodu vi) druhého mimořádného opatření (II. výrok) a o požadavek na zrušení čl. I. odst. 1 písm. a) a čl. I odst. 2 písm. a) bodu vi) mimořádného opatření vedlejšího účastníka ze dne 4. 5. 2021 č. j. MZDR 15757/2020-50/MIN/KAN (dále jen "třetí mimořádné opatření) (III. výrok). Nejvyšší správní soud rovněž zamítl návrh na vydání předběžného opatření, aby Základní škole X byla uložena povinnost strpět účast stěžovatelky na prezenční výuce bez užití ochranného prostředku dýchacích cest při výuce a pobytu ve třídě. V odůvodnění Nejvyšší správní soud uvedl, že napadené první mimořádné opatření vedlejší účastník zrušil v průběhu řízení před Nejvyšším správním soudem druhým mimořádným opatřením, o čemž Nejvyšší správní soud stěžovatelku informoval a současně uvedl, že tato skutečnost podle §13 odst. 4 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen "pandemický zákon"), nebrání dalšímu postupu v řízení, napadené opatření však nelze nadále rušit, lze však deklarovat jeho nezákonnost. Stěžovatelka upravila petit svého návrhu tak, že požadovala deklaraci nezákonnosti prvního mimořádného opatření a dále navrhla, aby soud připustil změnu návrhu tak, že se návrh rozšiřuje o požadavek na zrušení druhého mimořádného opatření. Protože následně vedlejší účastník třetím mimořádným opatřením zrušil i druhé mimořádné opatření, navrhla změnu svého návrhu tak, že se rozšiřuje o požadavek na deklaraci nezákonnosti druhého mimořádného opatření a na zrušení třetího mimořádného opatření. Nejvyšší správní soud vzal na vědomí změnu návrhu spočívající v požadavku na deklaraci nezákonnosti prvního mimořádného opatření. Neshledal podmínky pro připuštění změny návrhu spočívající v jeho rozšíření na druhé a třetí mimořádné opatření. Podle §101b odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), nelze návrh rozšiřovat o nenapadené části opatření obecné povahy nebo jej rozšiřovat o nové návrhové body, obsahoval-li všechny náležitosti při svém podání. Změna návrhu spočívající v jeho rozšíření na druhé a třetí mimořádné opatření tedy není možná. V rozsudku ze dne 26. 2. 2021 č. j. 6 As 114/2020-63 sice uvedl, že změna návrhu na zrušení opatření obecné povahy je možná v případě, že správní orgán mimořádné opatření v časovém horizontu několika dní zruší a nahradí jiným mimořádným opatřením podobného obsahu. Nejvyšší správní soud však shledal, že závěry daného rozsudku nelze v posuzované věci aplikovat, neboť se týkaly případu, na který nedopadá pandemický zákon. Rozsudek byl vydán před účinností pandemického zákona, kdy zrušení napadeného opatření obecné povahy představovalo odpadnutí předmětu řízení před správním soudem a připuštění změny návrhu bylo výjimečným opatřením, jak zajistit soudní ochranu. Podle §13 odst. 4 pandemického zákona však již zrušení mimořádného opatření neznamená odpadnutí předmětu řízení, neboť soud může deklarovat jeho nezákonnost. Návrh na přiznání odkladného účinku, který by měl prolamovat dopad prvního mimořádného opatření na stěžovatelku, Nejvyšší správní soud zamítl, protože po zrušení tohoto mimořádného opatření již nemůže u stěžovatelky vyvolat újmu.
II.
Argumentace stěžovatelky
3. Stěžovatelka trvá na tom, že Nejvyšší správní soud měl připustit změnu jejího návrhu. Všechna mimořádná opatření vedlejšího účastníka byla obsahově velmi podobná, zásah v podobě povinnosti nosit ochranný prostředek dýchacích cest ve škole stále trval. Na základě stále stejné argumentace tak stěžovatelka napadla i druhé a třetí mimořádné opatření. Závěr o nemožnosti změny návrhu vede k nutnosti podávání dodatečných návrhů, za které je třeba platit soudní poplatky. Vedlejší účastník tak může vydáváním obdobných opatření v krátkém sledu finančně vyčerpat dotčené osoby, které se hodlají proti jeho mimořádným opatřením soudně bránit. Zamítnutí změny návrhu stěžovatelka považuje za formalistické a způsobující odepření spravedlnosti.
4. Za nesprávný stěžovatelka považuje závěr, že po zrušení mimořádného opatření již nelze podat ani návrh na vydání předběžného opatření. Bez vydání předběžného opatření se stěžovatelka nemohla účastnit výuky bez ochrany dýchacích cest a nebylo tak ochráněno její právo na vzdělání a ochranu zdraví.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
5. Napadeným usnesením byly jednak zamítnuty návrhy na připuštění změny návrhu na zrušení opatření obecné povahy (I. až III. výrok napadeného usnesení), jednak jím byl zamítnut návrh na vydání předběžného opatření (IV. výrok napadeného usnesení).
6. Proti rozhodnutí o zamítnutí návrhu na vydání předběžného opatření je ústavní stížnost přípustná [viz nález ze dne 10. 11. 1999 sp. zn. II. ÚS 221/98 (N 158/16 SbNU 171) či usnesení ze dne 26. 7. 2017 sp. zn. III. ÚS 1761/17, bod 8.; rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná z https://nalus.usoud.cz], stěžovatelce se proti IV. výroku napadeného usnesení nenabízí zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu) a ve vztahu k tomuto výroku byly splněny i zbylé předpoklady řízení před Ústavním soudem. Ústavní stížnost byla totiž podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž bylo vydáno usnesení napadené ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu.
7. Při posuzování přípustnosti ústavní stížnosti proti výrokům, jimiž Nejvyšší správní soud nepřipustil změnu návrhu, je třeba zohlednit závěry stanoviska pléna Ústavního soudu ze dne 15. 11. 2016 sp. zn. Pl. ÚS-st. 43/16 (ST 43/83 SbNU 933; 394/2016 Sb.). Podle něj je nepřípustná ústavní stížnost proti usnesení, jímž se nepřipouští změna návrhu podle §95 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "o. s. ř."). Poznamenat lze, že Nejvyšší správní soud aplikoval právě §95 odst. 2 o. s. ř., a to na základě §64 s. ř. s. Zmíněné stanovisko pro občanské soudní řízení stanovuje jednak ústavně konformní postup v situaci, kdy proti samotnému usnesení o nepřipuštění změny návrhu není přípustné odvolání, ale kdy je odvolání přípustné proti rozhodnutí ve věci samé (body 16. až 19 stanoviska), jednak v situaci (bagatelním věcem), kdy odvolání není přípustné jak proti usnesení o nepřipuštění změny návrhu, tak proti meritornímu rozhodnutí o žalobě (bod 20.). Z procesního pohledu lze na posuzovaný případ vztáhnout závěry stanoviska vztahující se k druhé zmíněné situaci (bagatelním věcem), neboť proti napadenému usnesení Nejvyššího správního soudu není řádný ani mimořádný opravný prostředek přípustný (obdoba nepřípustnosti odvolání v civilních věcech proti rozhodnutí o nepřipuštění změny žaloby) a ani samotné rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, jímž se řízení končí, nelze opravnými prostředky napadnout (obdoba nepřípustnosti odvolání proti rozhodnutí ve věci samé v bagatelních civilních věcech). V takové procesní situaci není podle bodu 20. zmíněného stanoviska namístě rozhodovat o ústavní stížnosti směřující přímo proti usnesení o nepřipuštění změny návrhu, neboť námitky proti němu lze uplatnit v řízení o ústavní stížnosti proti rozhodnutí, jímž se řízení končí.
8. Ústavní soud uvádí, že zamítnutí návrhu na změnu návrhu na zrušení opatření obecné povahy I. až III. výrokem napadeného usnesení Nejvyššího správního soudu mělo podobný dopad na rozhodování Nejvyššího správního soudu o návrhu na vydání předběžného opatření (IV. výrok napadeného usnesení), jaký má v civilním řízení nepřipuštění změny žaloby na meritorní rozhodnutí o takové žalobě. V obou situacích má totiž vliv na to, o čem přesně soud rozhoduje a jaký je dopad rozhodnutí o předběžném opatření či žalobě. Nejvyšší správní soud v napadeném usnesení zdůraznil, že správní soud může rozhodnout jen o předběžném opatření, které má vztah ke správnímu aktu (zde: mimořádnému opatření), který je předmětem přezkumu před soudem (k tomu srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2021 č. j. 4 Ao 1/2021-56, bod 22). Nepřipuštění změny návrhu znamenalo, že Nejvyšší správní soud zkoumal, zda jsou dány podmínky pro vydání předběžného opatření, které by modifikovalo toliko dopady prvního mimořádného opatření, jež bylo však v době rozhodování o předběžném opatření (19. 5. 2021) již zrušeno. Naopak připuštění změny návrhu by znamenalo, že by Nejvyšší správní soud rozhodoval o předběžném opatření, které by mohlo modifikovat dopady třetího mimořádného opatření, které v době rozhodování o předběžném opatření (19. 5. 2021) bylo stále účinné. Připuštění nebo nepřipuštění změny návrhu mělo zásadní dopad na rozhodování o předběžném opatření, zvláště s ohledem na závěr Nejvyššího správního soudu, že nemá smysl vydávat předběžné opatření proti mimořádnému opatření, které již bylo zrušeno.
9. S ohledem na důsledky, který mělo rozhodnutí o nepřipuštění změny návrhu na rozhodování o návrhu na vydání předběžného opatření, je nezbytné posoudit i námitky proti nepřipuštění změny návrhu při posuzování ústavní stížnosti proti rozhodnutí o předběžném opatření. Je tedy třeba volit obdobný postup, jaký je popsán v bodě 20. výše zmíněného stanoviska pléna Ústavního soudu, podle něhož ačkoli je ústavní stížnost nepřípustná proti rozhodnutí o nepřipuštění změny žaloby, lze uplatnit námitky proti nepřipuštění její změny v ústavní stížnosti, která směřuje proti konečnému meritornímu rozhodnutí o žalobě. Lze tedy shrnout, že ústavní stížnost je v posuzované věci nepřípustná proti I. až III. výroku napadeného usnesení, jímž byl zamítnut návrh na změnu návrhu na zrušení opatření obecné povahy, nicméně námitky proti nepřipuštění změny návrhu je třeba stále vypořádat při posuzování ústavní stížnosti proti IV. výroku napadeného usnesení, jímž byl zamítnut návrh na vydání předběžného opatření a proti němuž je ústavní stížnost přípustná.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
10. Porušení stěžovatelčiných základních práv či svobod Ústavní soud neshledal na základě námitek směřujících proti nepřipuštění změny návrhu. Nejvyšší správní soud přesvědčivě odůvodnil, proč na posuzovanou věc nelze vztáhnout závěry judikatury, podle níž mění-li, nahrazuje-li či ruší-li v průběhu řízení před soudem správní orgán přezkoumávaná mimořádná opatření, a to dokonce opakovaně v řádu dnů, soud na tuto skutečnost navrhovatele upozorní a umožní mu reagovat změnou návrhu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2021 č. j. 6 As 114/2020-63). Tato judikatura se totiž týká případů, na které nedopadá pandemický zákon, a představuje restriktivní výklad §101b odst. 2 s. ř. s., který zakazuje rozšiřovat návrh na zrušení opatření obecné povahy. Ve věcech, na které nedopadá pandemický zákon, Nejvyšší správní soud k tomuto restriktivnímu výkladu přistoupil s ohledem na zachování základního práva na přezkum rozhodnutí správního orgánu (čl. 36 odst. 2 Listiny) v situaci, kdy správní orgán napadená opatření v krátkém sledu rušil či nahrazoval podobnou úpravou v jiném opatření. V napadeném usnesení Nejvyšší správní soud vyložil, že na případy, v nichž se aplikuje pandemický zákon, tato judikatura nedopadá, neboť problém, kterého se daná judikatura týká, vyřešil sám zákonodárce v §13 odst. 4 pandemického zákona (podle tohoto ustanovení, pozbylo-li mimořádné opatření platnosti v průběhu řízení o jeho zrušení, nebrání to dalšímu postupu v řízení; soud pak, je-li návrh důvodný, výrokem rozsudku vysloví, že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem). Ústavní soud vyhodnotil toto odlišení od judikatury reprezentované rozsudkem sp. zn. 6 As 114/2020 jako logické, přesvědčivé a podložené, a proto neshledal prostor pro vydání kasačního nálezu.
11. Nejvyšší správní soud nepřipustil změnu žaloby s ohledem na §101b odst. 2 větu druhou s. ř. s., podle níž obsahuje-li návrh na zrušení opatření obecné povahy všechny náležitosti, nelze jej v dalším průběhu řízení rozšiřovat na dosud nenapadené části opatření obecné povahy či nové návrhové body. Ústavní soud konstatuje, že soudní řád správní stanoví lhůtu 90 dnů pro rozhodnutí o návrhu na zrušení opatření obecné povahy (§101d odst. 2 in fine s. ř. s.), s čímž souvisí též nemožnost rozšiřovat návrh na dosud nenapadené výroky, neboť s ohledem na výslovně stanovenou lhůtu 90 dnů pro rozhodnutí o mnohdy rozsáhlých a komplikovaných opatřeních obecné povahy zákonodárce zavedl do řízení koncentrační mechanismy, které napomáhají tomu, aby lhůtu bylo možno dodržet. Jakkoli mohou mít postupně vydávaná mimořádná opatření vedlejšího účastníka obdobně koncipovaný výrok jako předešlá a novými opatřeními nahrazovaná opatření, nelze pominout, že se může lišit odůvodnění původního a nového opatření (důvody, na nichž jsou založena), odlišnost též může spočívat v rozdílné epidemické situaci (může dojít k jejímu zlepšení či zhoršení). Samotná skutečnost, že výroky nově přijatých a výroky zrušených opatření jsou obdobné, tak ještě neznamená, že soud, který vychází ze skutkového a právního stavu v době vydání napadeného opatření obecné povahy (§101b odst. 3 s. ř. s.), může na podkladě výsledků řízení o původním mimořádném opatření rovnou rozhodnout o novém mimořádném opatření. Ústavní soud považuje §101d odst. 2 s. ř. s. za součást procesní úpravy, která napomáhá tomu, aby o samotném napadeném mimořádném opatření (opatření obecné povahy) soud mohl rychle rozhodnout. Jde o úpravu neodporující podstatě a smyslu práva na soudní ochranu, Ústavní soud proto nemá z ústavního hlediska výhrad proti postupu Nejvyššího správního soudu, který z ní v posuzované věci vyšel.
12. Závěry napadeného usnesení stěžovatelku nezbavují možnosti reagovat na postup správního orgánu spočívající v rušení dosavadních mimořádných opatření a přijímání nových, neboť i proti novým mimořádným opatřením lze podat návrh na jejich zrušení spojený s návrhem na vydání předběžného opatření. Cesta k vydání předběžného opatření tak není uzavřená, přičemž i o takovém předběžném opatření má soud rozhodnout bez zbytečného odkladu, a není-li tu nebezpečí z prodlení do 30 dnů od jeho podání (§38 odst. 3 s. ř. s.).
13. Stěžovatelka namítá, že nový návrh na zrušení mimořádného opatření podléhá soudnímu poplatku. Ústavní soud shodně s Nejvyšším správním soudem považuje za nepodložené stěžovatelčino tvrzení o možném finančním vyčerpání dotčených osob, které se hodlají soudně bránit. Prostřednictvím institutu osvobození od soudních poplatků (§36 odst. 3 s. ř. s.) je totiž zamezeno tomu, aby nepříznivá majetková situace znamenala překážku v přístupu k soudu. Osvobození od soudních poplatků se přitom vztahuje i na poplatek za návrh na vydání předběžného opatření.
14. Ústavně souladný je výklad Nejvyššího správního soudu, že správní soud může rozhodnout jen o předběžném opatření, které má vztah k tomu správnímu aktu (zde: mimořádnému opatření), jež je předmětem přezkumu. Podle zákonného vymezení předběžné opatření má zatímně upravit poměry účastníků. S ohledem na ochranu právní jistoty se proto taková úprava poměrů může pohybovat jen v rozsahu předmětu samotného řízení, tj. musí mít vztah k poměrům, jichž se může dotknout samotné meritorní rozhodnutí.
15. Ústavní soud neshledal ústavní deficity v závěru Nejvyššího správního soudu, že nejsou dány podmínky pro připuštění změny návrhu, ani v jeho závěru (viz sub 8.), že proti mimořádnému opatření, které již není účinné, nemá smysl vydávat předběžné opatření.
V.
Závěr
16. Ústavní stížnost je nepřípustná podle §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu proti I. až III. výroku napadeného usnesení, jimiž nebyla připuštěna změna návrhu. V tomto rozsahu ji Ústavní soud odmítl podle §43 odst. 1 písm. e) daného zákona. V rozsahu, v němž ústavní stížnost napadá IV. výrok napadeného usnesení, jde o návrh zjevně neopodstatněný, který Ústavní soud odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. O ústavní stížnosti Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 24. srpna 2021
Pavel Šámal v. r.
předseda senátu