ECLI:CZ:US:2021:4.US.2053.21.1
sp. zn. IV. ÚS 2053/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Pavla Šámala a soudců Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a Jana Filipa o ústavní stížnosti stěžovatele Tomáše Vituly, zastoupeného JUDr. Michalem Filoušem, advokátem, sídlem Ostravská 501/16, Olomouc, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. května 2021 č. j. 2 As 233/2019-50, a s ní spojeném návrhu na vyslovení protiústavnosti §34 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném k 21. září 1995, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a Krajského úřadu Olomouckého kraje, sídlem Jeremenkova 1191/40a, Olomouc, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozsudku
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení rozsudku Nejvyššího správního soudu označeného v záhlaví s tvrzením, že jím byla porušena jeho základní práva zaručená v čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a v čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. S ústavní stížností spojil návrh na vyslovení protiústavnosti §34 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném k 21. 9. 1995 (dále jen "stavební zákon ve znění účinném v roce 1995").
2. Z ústavní stížnosti, jejích příloh, napadeného rozsudku a skutečností známých Ústavnímu soudu z jeho činnosti (řízení o ústavní stížnosti ve věci vedené pod sp. zn. IV. ÚS 97/19) se podává, že stěžovatel požádal o dodatečné povolení stavby rekreační chaty v katastrálním území D. Žádost zamítl Magistrát města Olomouce pro rozpor s územně plánovací dokumentací, cíli územního plánování i charakterem území a pro rozpor s podmínkami památkového ochranného pásma stanoveného rozhodnutím Okresního úřadu v Olomouci ze dne 21. 9. 1995 sp. zn. Kult. 2973/95/G (dále jen "rozhodnutí z roku 1995 o ochranném pásmu"). Rozhodnutí o zamítnutí žádosti o dodatečné povolení stavby stěžovatel napadl odvoláním, které vedlejší účastník zamítl rozhodnutím ze dne 12. 12. 2016 č. j. KUOK 117752/2016.
3. Proti rozhodnutí vedlejšího účastníka podal stěžovatel žalobu ke Krajskému soudu v Ostravě - pobočce v Olomouci (dále jen "krajský soud"), a to společně s návrhem na zrušení opatření obecné povahy ze dne 15. 9. 2014, jímž se vydává územní plán města Olomouce č. 1/2014, žalobou proti rozhodnutí Okresního národního výboru v Olomouci ze dne 18. 3. 1971 sp. zn. kult. 348/1971-Bí (154-24-e) o stanovení ochranného pásma (dále jen "rozhodnutí z roku 1971 o ochranném pásmu") a žalobou proti rozhodnutí z roku 1995 o ochranném pásmu. Krajský soud vyloučil k samostatnému rozhodnutí návrh na zrušení územního plánu a obě žaloby proti zmíněným rozhodnutím o ochranném pásmu. Výsledkem soudního přezkumu o vyloučených návrzích bylo zamítnutí návrhu na zrušení územního plánu a odmítnutí žalob proti rozhodnutím o ochranném pásmu [rozsudek krajského soudu ze dne 31. 10. 2017 č. j. 73 A 4/2017-235 ve spojení s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 10. 2018 č. j. 2 As 51/2018-140, proti nimž směřovala ústavní stížnost, kterou Ústavní soud usnesením ze dne 4. 2. 2020 sp. zn. IV. ÚS 97/19 odmítl (rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná z https://nalus.usoud.cz)]. Žalobu proti rozhodnutí vedlejšího účastníka ve věci zamítnutí žádosti o dodatečné povolení stavby chaty krajský soud zamítl rozsudkem ze dne 26. 6. 2019 č. j. 65 A 18/2018-121.
4. Kasační stížnost proti poslednímu rozsudku krajského soudu Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl. Námitky, které stěžovatel uplatnil proti dřívějšímu rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 As 51/2018 a usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 97/19 označil za bezpředmětné, protože kasační stížnost je opravným prostředkem proti pravomocným rozhodnutím krajských soudů ve správním soudnictví, a neslouží k přezkumu rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, či dokonce Ústavního soudu. Nejvyšší správní soud vyhodnotil, že stěžovatelova původní stavba zanikla, neboť byla odstraněna do té míry, že nebylo patrné dispoziční řešení prvního nadzemního podlaží, setrval na judikaturních závěrech o objektivním posuzování stavby a nepřiznal relevanci stěžovatelově argumentaci o nutnosti zohledňovat vůli stavebníka, který stavbu odstraňuje a na jejím místě znovu staví.
II.
Argumentace stěžovatele
5. Stěžovatel v ústavní stížnosti uvádí, že v roce 2012 došlo na předmětném pozemku k odstranění původní stavby (rekreační chaty) a následné výstavbě nové stavby na původním místě, byť s mírně zvětšenou zastavěnou plochou. Stěžovatel nesouhlasí s názorem správních orgánů i správních soudů, že šlo o zbudování nové stavby, neboť má za to, že šlo jen o rekonstrukci a rozšíření původní stavby.
6. Ústavní stížnost obsáhle brojí proti rozhodnutí z roku 1995 o ochranném pásmu, které stěžovateli zabraňuje v regulovaném území, kam spadá i jeho nemovitost, realizovat jak nové stavby, tak i přístavby. Rozhodnutí z roku 1995 o ochranném pásmu je podle stěžovatele nepřezkoumatelné. Nebylo po svém přijetí žádným způsobem zveřejněno, účastníkem řízení o jeho vydání nebyli vlastníci dotčených pozemků, odkazuje na mapu, která nebyla nikdy vyhotovena, a nevěnovalo se náhradě za omezení vlastnického práva. Dále stěžovatel poukazuje na územní rozsah tohoto rozhodnutí (6,5 km2), který považuje za excesivní. Porušení svého práva na soudní ochranu spatřuje v tom, že Nejvyšší správní soud nepřezkoumal rozhodnutí z roku 1995 o ochranném pásmu. Za absurdní považuje argumentaci, podle níž se proti rozhodnutí z roku 1995 o ochranném pásmu, které nebylo ani zveřejněno, bylo možné bránit žalobou podle části páté zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném v roce 1995 (dále jen "občanský soudní řád ve znění účinném v roce 1995"), neboť podání takové žaloby je vázáno na účastenství ve správním řízení a podle §34 odst. 1 stavebního zákona ve znění účinném v roce 1995 byl účastníkem řízení o ochranném pásmu jen navrhovatel. S ústavní stížností stěžovatel spojil návrh na vyslovení protiústavnosti tohoto již zrušeného ustanovení stavebního zákona ve znění účinném v roce 1995. Rozhodnutí z roku 1995 o ochranném pásmu neexistuje v originále, ale pouze v kopii a podle stěžovatele nepřiměřeně upřednostňuje veřejný zájem na úkor jeho vlastnického práva.
7. Dále stěžovatel nesouhlasí s hodnocením Nejvyššího správního soudu, že původní chata zanikla. Tvrdí, že při hodnocení zániku stavby je třeba brát zřetel na vůli stavebníka. Stěžovatelovým záměrem bylo zachování a opravení chaty, která měla půdorys 8 x 8 m. V roce 2012 zjistil, že bylo třeba vyměnit čtyři dřevěné pilíře nesoucí střechu, což realizoval tak, že jeřábem po tři dny nechal zvednout střechu a za tuto dobu odstranil dřevěné pilíře a desky tvořící obvodové stěny a vyměnil všechny čtyři pilíře současně. Měnil-li by pilíře po jednom, zabrala by práce delší dobu (3 až 4 měsíce) a stála by více peněz. Stěžovatel tvrdí, že jeho vůlí bylo chatu opravit, proto podle něj jeho chata nezanikla.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
8. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž byl vydán rozsudek napadený ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je zastoupen v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
9. Ústavní soud není součástí soustavy soudů, nýbrž je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 a čl. 91 odst. 1 Ústavy). Není povolán k instančnímu přezkumu rozhodnutí obecných soudů. Jeho pravomoc podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy je založena výlučně k přezkumu toho, zda v řízení nebo rozhodnutím v něm vydaným nebyla dotčena ústavně chráněná práva nebo svobody stěžovatele a zda řízení jako celek bylo řádně vedené.
10. Stěžovatel napadá rozsudek Nejvyššího správního soudu ve věci zamítnutí dodatečného povolení stavby jeho rekreační chaty, argumentaci však směřuje proti rozhodnutí z roku 1995 o ochranném pásmu, o němž tvrdí, že zakotvilo zákaz rozšiřování a povolování nových staveb ve stanoveném ochranném pásmu, kam spadá i jeho chata.
11. Nejvyšší správní soud se v napadeném rozsudku nezabýval věcně námitkami proti rozhodnutí z roku 1995 o ochranném pásmu (ani rozhodnutí z roku 1971 o ochranném pásmu), v čemž Ústavní soud nespatřuje porušení ústavních předpisů. Odkázat lze na usnesení ze dne 4. 2. 2020 sp. zn. IV. ÚS 97/19 vydané v související stěžovatelově věci (viz rekapitulaci v bodě 2.), kde Ústavní soud neshledal porušení stěžovatelových ústavně zaručených práv či svobod v závěru vyjádřeném v bodu 35 rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 As 51/2018, že v řízení o žalobě proti rozhodnutí ve věci dodatečného stavebního povolení ani v řízení přezkumu územního plánu se již soud nemůže zabývat zákonností rozhodnutí z roku 1995 o ochranném pásmu (ani rozhodnutí z roku 1971 o ochranném pásmu). Ústavní soud k tomu v bodě 17. zmíněného usnesení sp. zn. IV. ÚS 97/19 uvedl, že umožnění přezkumu rozhodnutí o ochranných pásmech, která jsou bezmála 25 a 50 let stará, tedy zpochybňovat postup správních orgánů a jejich rozhodnutí po 25 a 50 letech, která byla vydána podle tehdy platných předpisů, by znamenalo zásadní narušení právní jistoty celé řady dalších subjektů, navíc při zohlednění faktu, že je dán nepopíratelný veřejný zájem na zachování dvou významných kulturních památek a jejich okolí. Na tomto závěru Ústavní soud setrvává i v posuzované věci.
12. Ke stěžovatelově argumentaci proti rozhodnutí z roku 1995 o ochranném pásmu lze poukázat rovněž na usnesení ze dne 10. 11. 2020 sp. zn. III. ÚS 2951/20 ve věci žaloby proti rozhodnutí z roku 1995 o ochranném pásmu, kterou podal jiný stěžovatel. V bodu 17. tohoto usnesení Ústavní soud objasnil, proč neshledal neústavnost v závěru správních soudů, že rozhodnutí z roku 1995 o ochranném pásmu má povahu individuálního správního aktu, který bylo možné samostatně napadnout správní žalobou, případně ústavní stížností při dodržení lhůt pro jejich podání.
13. Při možnosti napadnout rozhodnutí z roku 1995 o ochranném pásmu samostatně (za podmínky dodržení lhůt), pak Ústavní soud nespatřuje porušení stěžovatelových práv v tom, že se Nejvyšší správní soud nezabýval námitkami proti rozhodnutí z roku 1995 ve věci, kde předmětem soudního přezkumu bylo jiné rozhodnutí vydané s velkým časovým odstupem (tj. správní rozhodnutí o zamítnutí dodatečného povolení stavby, přičemž zde správní rozhodnutí v prvním stupni bylo vydáno dne 3. 8. 2016 a ve druhém stupni dne 12. 12. 2016). Stěžovatel v ústavní stížnosti dodává, že rozhodnutí z roku 1995 o ochranném pásmu nemohl podle svého názoru napadnout žalobou podle části páté občanského soudního řádu ve znění účinném v roce 1995, neboť podání takové žaloby bylo (v §250 odst. 2 daného zákona) vázáno na účastenství ve správním řízení a podle §34 odst. 1 stavebního zákona ve znění účinném v roce 1995 byl účastníkem řízení o ochranném pásmu jen navrhovatel. Protože stěžovatel ani netvrdí, že by rozhodnutí z roku 1995 o ochranném pásmu samostatně napadal před jakýmkoli soudem, není nezbytné se hlouběji zabývat jeho argumentací k občanskému soudnímu řádu ve znění účinném v roce 1995, neboť jak v případě neexistence jiných zákonných procesních prostředků ochrany, tak v případě jejich vyčerpání byla dána možnost bránit se před Ústavním soudem. Jak Ústavní soud uvedl v nálezu ze dne 10. 1. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 30/95 (N 3/5 SbNU 17; 31/1996 Sb.), skutečnost, že někdo nebyl účastníkem řízení, ve kterém bylo pravomocně rozhodnuto o jeho právech, nemá za následek nemožnost dovolat se práva soudní cestou včetně ústavní stížnosti. Takovéto pravomocné rozhodnutí však vůči němu představuje jiný zásah orgánu veřejné moci ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a ochrana jeho základního práva je tak tímto způsobem zaručena. Ústavní soud vychází z toho, že možnost bránit se samostatně proti rozhodnutí z roku 1995 o ochranném pásmu tak dána byla, nevyužití této možnosti pak není třeba "suplovat" v řízení o správní žalobě proti jinému správnímu rozhodnutí.
14. Za ústavně konformní lze považovat výklad Nejvyššího správního soudu, podle něhož pro účely posuzování žádosti o dodatečné povolení stavby jde o zánik původní stavby a zbudování nové stavby v případě, že původní stavba byla odstraněna tak, že nebylo patrné dispoziční řešení prvního nadzemního podlaží, a byla-li na jejím místě zbudována nová stavba, která navíc v případě stěžovatele zabrala svým půdorysem větší prostor. Ústavní soud uvádí, že zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, obsahuje mimo jiné veřejnoprávní úpravu povolování staveb a jejich změn, terénních úprav a zařízení, užívaní a odstraňování staveb (srov. §1 odst. 2). Jak odstraňování staveb, tak jejich provádění (za stavbu je podle §2 odst. 3 až 5 stavebního zákona považována nejen "nová" stavba, ale i změna dokončené stavby, jíž je nástavba, přístavba a změna dokončené stavby) podléhá veřejnoprávní regulaci ve stavebním zákoně s ohledem na dopady, které tyto činnosti mohou mít na okolí, sousedy a právem chráněné zájmy. Tyto dopady jsou dány charakterem prováděných činností a podle jejich povahy se projevují např. hlukem, prachem či otřesy při budování nebo odstraňování stavby, zvýšenou dopravou, nároky na inženýrské sítě atd. Nejvyšší správní soud neporušil žádné stěžovatelovo základní právo či svobodu, když nepřisvědčil jeho argumentaci, že se pro účely stavebního zákona nemá charakter stavební činnosti posuzovat podle jejího objektivního pohledu, ale podle vůle stavebníka či vlastníka. Za racionální výklad stavebního zákona, který se nijak nevymyká ústavním předpisům, Ústavní soud považuje posouzení charakteru stavební činnosti podle objektivního hlediska, které nejlépe umožňuje zohlednit dopad této činnosti na vnější prostředí, za ústavně konformní. Odstranil-li stěžovatel svou chatu tak, že nebylo patrné ani dispoziční řešení prvního nadzemního podlaží, a na jejím místě vybudoval novou s větším půdorysem, pak se Nejvyšší správní soud nedopustil pochybení v ústavní úrovni, když na takovou situaci z pohledu stavebního práva nahlížel jako na odstranění původní stavby a zbudování stavby nové s tím, že pro obě tyto činnosti bylo třeba dostát požadavkům stanoveným předpisy stavebního práva.
15. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatele, odmítl jeho ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
16. Stěžovatel podal též návrh na prohlášení neústavnosti již zrušeného §34 odst. 1 stavebního zákona. Protože takový návrh lze podat pouze spolu s ústavní stížností proti rozhodnutí orgánu veřejné moci, vydanému na základě aplikace napadeného právního předpisu či jeho části, tento návrh sdílí osud ústavní stížnosti. Byla-li ústavní stížnost odmítnuta, odpadá tím současně i základní podmínka pro věcné posouzení návrhu na zrušení zákona či prohlášení jeho neústavnosti [srov. např. usnesení ze dne 3. 10. 1995 sp. zn. III. ÚS 101/95 (U 22/4 SbNU 351)]. Návrh na prohlášení neústavnosti výše uvedeného zákonného ustanovení Ústavní soud tedy odmítl podle §43 odst. 2 písm. b) ve spojení s §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 7. září 2021
Pavel Šámal v. r.
předseda senátu