ECLI:CZ:US:2021:4.US.3052.21.1
sp. zn. IV. ÚS 3052/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Filipa, soudce Josefa Fialy a soudce zpravodaje Pavla Rychetského o ústavní stížnosti České republiky - Okresního soudu ve Zlíně, sídlem Dlouhé díly 351, Zlín, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. září 2021 č. j. 3 Afs 292/2019-27 a rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 13. června 2019 č. j. 22 Af 34/2018-200, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Ostravě, jako účastníků řízení, a Odvolacího finančního ředitelství, sídlem Masarykova 427/31, Brno, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
1. Ústavní stížností, jež byla Ústavnímu soudu doručena dne 15. 11. 2021, se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí z důvodu tvrzeného porušení jejích základních práv zaručených v čl. 2 odst. 2 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), jakož i porušení čl. 2 odst. 1 a 3, čl. 82 odst. 3 a čl. 95 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").
II.
Shrnutí řízení před správními soudy
2. Platebním výměrem Finančního úřadu pro Zlínský kraj (dále jen "správce daně") ze dne 11. 8. 2017, číslo 47/2017, č. j. 1647980/17/3300-31471-707247, byl stěžovatelce podle §44a odst. 1 písm. a) bod 1 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, vyměřen odvod za porušení rozpočtové kázně ve výši 47 840 Kč. K porušení rozpočtové kázně podle §44 odst. 1 písm. a) ve spojení s §3 písm. e) rozpočtových pravidel mělo dojít celkem čtyřikrát porušením §6 odst. 1 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění účinném do 30. 9. 2016 (dále jen "zákon o veřejných zakázkách"), při veřejné zakázce malého rozsahu na stavební práce s názvem "OS Zlín - Přestavba dražební místnosti na pracoviště pro styk s veřejností", kterou Okresní soud ve Zlíně (dále jen "okresní soud") jako organizační složka státu zadal v březnu 2013. Tato porušení spočívala stručně řečeno v tom, že
a) název zakázky na jejím internetovém profilu se oproti dokumentaci lišil doplněním slova "Realizace" v jeho závěru,
b) v projektové dokumentaci, která byla součástí zadávací dokumentace, bylo uvedeno nepřesné a nejednoznačné zadání u některých položek tvořících součást požadavku na dodání vybavení interiéru,
c) nebyla vyřazena nabídka, která nesplňovala zadávací podmínky, protože v ní nebyla oceněna jedna z položek souhrnného rozpočtu, a
d) nebylo zrušeno zadávací řízení poté, co v něm měl zbýt jediný uchazeč.
3. Odvolání stěžovatelky proti rozhodnutí správce daně bylo zamítnuto rozhodnutím Odvolacího finančního ředitelství ze dne 6. 4. 2018 č. j. 16071/18/5000-10470-712343. Žaloba proti tomuto rozhodnutí byla zamítnuta rozsudkem Krajského soudu v Ostravě (dále jen "krajský soud") ze dne 13. 6. 2019 č. j. 22 Af 34/2018-200. Porušení rozpočtové kázně spatřoval krajský soud pouze v jediném ze čtyř správcem daně zjištěných pochybení, a to v nejednoznačném znění zadávací dokumentace týkající se vybavení interiéru. Správními orgány zjištěné a identifikované vady zadávací dokumentace měly být takové povahy, že opodstatňují závěr o porušení §6 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, pokud jde o zásadu transparentnosti zadávacího řízení. Nebylo zcela zřejmé, zda položky židle, první vybavení a zeleň jsou předmětem zakázky a mají být v nabídce oceněny, ani zda předmětem zakázky a ocenění má být zábradlí, případně jiné doplňky, v důsledku čehož se zakázka stala přinejmenším hůře kontrolovatelnou. Zadání je z části nejasné a objektivně připouští rozdílnou interpretaci, což názorně dokumentují rozdílné výklady vítězného uchazeče (který v nabídce ocenil pouze zábradlí, což byl zřejmě zamýšlený postup), druhého uchazeče (který neocenil žádnou položku z interiérů) a kontrolní skupiny Ministerstva financí (která zadání vyložila tak, že zábradlí má dodat věznice Jiřice). Podle krajského soudu mohlo mít takovéto zmatečné zadání vliv na postavení uchazeče, jehož nabídka by pouze z důvodu nesprávného pochopení zadání mohla být vyřazena, a tím i na výsledek celého výběrového řízení.
4. Přestože se krajský soud zčásti neztotožnil se závěry vedlejšího účastníka, ke zrušení napadeného rozhodnutí nepřistoupil. Porušení zásady transparentnosti, jehož se stěžovatelka dopustila u výše uvedeného pochybení, je totiž dostačující pro závěr o porušení rozpočtové kázně. Za situace, kdy správní orgány při uložení odvodu postupovaly podle pokynu Generálního finančního ředitelství č. GFŘ-D-27 pro stanovení odvodů za porušení rozpočtové kázně v souladu se zásadou proporcionality (dále jen "pokyn č. GFŘ-D-27"), který stanoví minimální sazbu odvodu u méně závažných porušení zákona o veřejných zakázkách s vlivem na výsledek výběrového řízení na 5 % z částky použité na financování předmětné veřejné zakázky, nebyl důvod napadené rozhodnutí rušit. V souladu se zásadou proporcionality pak správní orgány ve prospěch stěžovatelky zohlednily veškeré skutečnosti, kterých se dovolávala (účel dotace byl splněn, byla vybrána nejvýhodnější nabídka, sporná položka týkající se interiérů byla ve vazbě na celkovou hodnotu veřejné zakázky naprosto nepatrná a zanedbatelná). Krajský soud nepovažoval zjištěné pochybení za natolik marginální, aby to odůvodňovalo vybočení z mantinelů stanovených uvedeným pokynem a snížení odvodu pod dolní hranici.
5. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 21. 9. 2021 č. j. 3 Afs 292/2019-27 zamítl kasační stížnost stěžovatelky proti rozsudku krajského soudu, neboť se ztotožnil se závěry v něm uvedenými. Nad jejich rámec uznal, že kasační stížností napadený rozsudek se výslovně nevypořádal s namítanou možností uchazečů využít institut žádosti o upřesňující či doplňující informaci, která by následně byla zveřejněna na profilu zadavatele a napravila tak vady zadávací dokumentace. Na tuto námitku však bylo reagováno implicitně, a to poukazem na objektivní charakter nejasnosti zadávacích podmínek, která, na rozdíl od subjektivní nesrozumitelnosti namítané neúspěšným uchazečem, nemohla být odstraněna poskytnutím doplňujících informací.
6. Správní orgány podle Nejvyššího správního soudu jednoznačně popsaly, v čem spatřují nejasnost zadávací dokumentace. Ze zadávací dokumentace není bez dalšího vysvětlení objektivně zřejmé, které položky spadají do okruhu vypsané veřejné zakázky a které položky jsou uvedeny nad její rámec. Zadávací dokumentace přitom musí být jednoznačná v tom, v jakých otázkách a jak konkrétně spolu budou jednotlivé nabídky "soutěžit". Rovněž jednotlivá dílčí kritéria a jejich hodnocení musí být natolik konkrétní, přesné a jednoznačné, aby se každému z uchazečů dostalo stejných informací a aby bylo následně přezkoumatelné, zda zadavatel hodnotil nabídky podle zadávacích podmínek. Pochybení stěžovatelky mělo potenciál ovlivnit výběr vítězného uchazeče, potažmo konečnou výši nabídkové ceny, a proto jím došlo k porušení rozpočtové kázně, za které měl být vyměřen odvod do státního rozpočtu.
7. Rovněž Nejvyšší správní soud se ztotožnil se závěrem, že s ohledem na stanovení minimální sazby odvodu nebylo třeba rozhodnutí správního orgánu rušit, neboť ten zde neměl prostor pro správní uvážení a musel nutně dospět ke stejné výši odvodu. Namítá-li stěžovatelka, že výše stanoveného odvodu několikanásobně převyšuje míru jejího provinění, jde o závěr relativní. Nelze brát v úvahu jen předpokládanou hodnotu interiéru místnosti. Důležitější je částka, o kterou se mohla lišit nabídková cena vítězného uchazeče, pokud by správně a objektivně pochopil zadávací podmínky, od nabídkové ceny vítězným uchazečem skutečně uplatněné. Takovouto částku je samozřejmě problematické objektivně určit.
III.
Argumentace stěžovatelky
8. Stěžovatelka tvrdí, že jí vytýkané pochybení bylo marginální povahy (porušení zásady transparentnosti se týkalo položek, které podle projektové dokumentace činily pouze 1,12 % z hodnoty vítězné nabídky a 2,11 % ze souhrnného rozpočtu vítězné nabídky) a odvod ve výši 5 % z částky použité na financování veřejné zakázky byl nepřiměřený (z hlediska míry závažnosti a újmy způsobené veřejným financím). Byl-li tento odvod původně stanoven za čtyři pochybení společně, bylo by logické, aby při shledání toliko jednoho z těchto pochybení byla jeho výše nižší. Správnímu orgánu nicméně nebylo umožněno takto rozhodnout. Místo toho správní soudy "převzaly" jeho činnost a jeho uvážení nahradily vlastní úvahou, ačkoli správně měly žalobou napadené rozhodnutí zrušit a věc vrátit správnímu orgánu k dalšímu řízení. Tím by byl vytvořen prostor k tomu, aby správní orgán zvážil, zda pochybení nemělo být podřazeno pod čl. I odst. 11 přílohy č. 1 pokynu č. GFŘ-D-27, podle něhož má výše odvodu činit od 1 do 5 %. Pokud by opětovně dovodil pochybení a určil výši odvodu, stěžovatelka by mohla zvážit, zda bude proti tomuto rozhodnutí dále brojit, případně zda se bude domáhat moderace výše odvodu, což nyní neučinila. Postupem správních soudů, který popírá elementární zásady spravedlivého procesu, však byla stěžovatelce tato možnost upřena.
9. Správní soudy měly pochybit i tím, že nevysvětlily, z jakého důvodu označily veřejnou zakázku za "nekontrolovatelnou, hůře kontrolovatelnou či nečitelnou", jestliže klíčovým hodnotícím kritériem měla být výsledná cena. Důraz na objektivní rovinu nejasnosti a současné odmítnutí roviny subjektivní vede k nemožnosti řádného provedení veřejné zakázky v oborech lidské činnosti, které přesahují běžné znalosti průměrného pozorovatele. Je-li kritériem výběru cena, pak je vždy možné nabídky posoudit. Nedává smysl, aby argumentace stěžovatelky byla odmítána pro svou hypotetičnost, avšak k podobně hypotetické úvaze nakonec dojdou i správní orgány a správní soudy. Správní soudy podle stěžovatelky nerespektovaly zásadu in dubio mitius a nezrušením rozhodnutí správního orgánu popřely kontradiktorní charakter soudního řízení. "Převzetím" činnosti správního orgánu bez zákonného zmocnění zpochybnily svou neutralitu.
IV.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
10. Ústavní soud je příslušný k projednání návrhu. Ústavní stížnost byla podána oprávněnou navrhovatelkou, za kterou jedná předseda okresního soudu jako vedoucí příslušné organizační složky státu [§30 odst. 2 věta první zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu")], je přípustná (stěžovatelka neměla k dispozici další zákonné procesní prostředky k ochraně práva ve smyslu §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu), byla podána včas a splňuje i všechny zákonem stanovené náležitosti.
V.
Vlastní posouzení
11. Poté, co se Ústavní soud seznámil s argumentací stěžovatelky a napadenými rozhodnutími, dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
12. V řízení o ústavních stížnostech [čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, §72 a násl. zákona o Ústavním soudu] Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) přezkoumává rozhodnutí či postup orgánů veřejné moci jen z toho hlediska, zda jimi nedošlo k porušení ústavně zaručených základních práv a svobod.
13. Stěžovatelka namítá, že krajský soud místo toho, aby rozhodnutí správního orgánu zrušil jako nezákonné, nahradil v něm obsažené právní posouzení věci svým vlastním. Ústavní soud nicméně neshledal, že by tímto postupem byla stěžovatelka zkrácena na svých procesních právech, např. že by jí byla upřena možnost předložit důkazy, které se z hlediska dosavadního průběhu správního řízení nejevily být relevantními. Krajský soud shledal nesprávné právní posouzení u třech ze čtyř správním orgánem vytýkaných pochybení, zatímco u pochybení spočívajícího v nejednoznačném znění zadávací dokumentace přisvědčil správnímu orgánu. Nedošlo tedy k takové změně právního posouzení správním soudem, která by otevírala možnost, aby správní orgán rozhodl z jiných důvodů než těch, pro které jí byl vyměřen odvod. Ve věci stěžovatelky správce daně podrobně a přesvědčivě odůvodnil závěr, že u vybavení interiéru, jež bylo předmětem veřejné zakázky, o jednoznačné zadání nešlo, čímž kromě porušení zásady transparentnosti podle §6 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách došlo i k porušení rozpočtové kázně podle §44 odst. 1 písm. a) ve spojení s §3 písm. e) rozpočtových pravidel. Podle Ústavního soudu nelze uvedený závěr, s nímž se v napadených rozhodnutích ztotožnily i správní soudy, považovat za excesivní.
14. Porušení rozpočtové kázně opravňovalo správce daně ke stanovení odvodu podle §44a odst. 1 písm. a) bodu 1 rozpočtových pravidel. Pochybení stěžovatelky, které shledaly i správní soudy, bylo kvalifikováno jako mající vliv na výsledek výběrového řízení ve smyslu čl. I odst. 10 přílohy 1 pokynu č. GFR-D-27. Jednoznačnost zadání je nezbytným předpokladem, aby se jednotliví dodavatelé mohli se znalostí pravidel veřejné zakázky rozhodnout, zda se o ni budou ucházet. Není-li jednoznačnost zadání dána, potenciální uchazeči se vystaví riziku vyřazení jejich nabídky pro nesplnění požadavků uvedených v zadávacích podmínkách, případně je to může odradit od toho, aby nabídku vůbec podali. Jak ve svém rozsudku uvedl krajský soud, i v posuzované věci si jednotliví uchazeči vykládali zadávací podmínky odlišně. Závěru o porušení rozpočtové kázně obecně nebrání, že se nejednoznačnost zadání týká jen několika položek, jimiž byl vymezen předmět veřejné zakázky, nebo že není možné dodatečně zjistit, zda by se při bezvadném vymezení předmětu veřejné zakázky do výběrového řízení přihlásili i jiní uchazeči.
15. Za situace, kdy správní soudy řádně odůvodnily svůj závěr, že pochybení stěžovatelky mohlo mít vliv na výsledek výběrového řízení, by ani správné posouzení jednotlivých vytýkaných pochybení správcem daně nemohlo vést k vyměření nižšího odvodu, neboť ten byl stanoven v minimální výši podle uvedeného pokynu, kterým byl správce daně vázán. Ačkoli tento pokyn, který slouží sjednocování postupu finanční správy a zajištění rovného přístupu, není právním předpisem, Ústavní soud neshledal porušení základních práv stěžovatelky v jeho použití při stanovení výše odvodu. Nutno zdůraznit, že vlastnické právo stěžovatelky, která je státem, je zachováno i po odvedení předmětné částky do státního rozpočtu, a mění se pouze to, která organizační složka státu a za jakých podmínek může s odvedenými finančními prostředky nakládat. Právo státu vlastnit majetek zaručené v čl. 11 odst. 1 Listiny, jehož ochrany se sice stěžovatelka výslovné nedovolává, při posuzování výše odvodu nelze pominout, neposkytuje ochranu jednotlivým organizačním složkám státu před zásahy státu do jejich příslušnosti hospodařit s určitým majetkem. Nelze se tudíž zabývat ani přiměřeností zásahu do vlastnického práva stěžovatelky, což by u jiných zadavatelů, kteří nejsou státem, bylo možné. Výši odvodu lze ve věci stěžovatelky posuzovat výlučně hlediskem vyloučení libovůle, k níž ale stanovením tohoto odvodu předvídatelným postupem podle rozpočtových pravidel při zohlednění uvedeného pokynu zjevně nedošlo. Základní právo stěžovatelky na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy porušeno nebylo.
16. Z těchto důvodů Ústavní soud rozhodl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků o odmítnutí ústavní stížnosti stěžovatelky.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 30. listopadu 2021
Jan Filip v. r.
předseda senátu