ECLI:CZ:US:2021:4.US.3087.21.1
sp. zn. IV. ÚS 3087/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Pavla Šámala a soudců Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a Jana Filipa o ústavní stížnosti stěžovatelů Miloslavy Hegerové a Karla Hegera, zastoupených JUDr. Jiřím Matznerem, Ph.D., LL.M., advokátem sídlem Anny Letenské 34/7, Praha 2 - Vinohrady, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. září 2021 č. j. 10 As 111/2021-50 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 8. března 2021 č. j. 5 A 202/2017-92, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a Ministerstva kultury České republiky, sídlem Maltézské náměstí 471/1, Praha 1 - Malá Strana, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelé domáhají zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi bylo zasaženo do jejich základních práv a svobod zaručených v čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a v čl. 11 odst. 1 a odst. 4 Listiny.
2. Z ústavní stížnosti i z jejích příloh se podává, že ke dni 30. 11. 1987 zapsal tehdejší Okresní národní výbor v Benešově (dále jen "okresní národní výbor") dům č. p. X1 na pozemku parc. č. X2 v kat. úz. B. (pozn. dům je součástí uvedeného pozemku), který je dnes ve společném jmění stěžovatelů, jako kulturní památku do státního seznamu nemovitých kulturních památek. Dne 9. 2. 2017 podali stěžovatelé u vedlejšího účastníka žádost o vyjádření ve smyslu §154 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, zda je dům kulturní památkou ve smyslu zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o státní památkové péči"), a vztahuje se na něj i nadále režim památkové ochrany, či nikoli. Vedlejší účastník jejich podání posoudil jako o žádost o určení právního vztahu podle §142 odst. 1 správního řádu a rozhodl, že předmětný dům je kulturní památkou. Stěžovatelé se proti tomuto rozhodnutí vedlejšího účastníka neúspěšně bránili rozkladem, o kterém rozhodl tehdejší ministr kultury Mgr. Daniel Herman tak, že jej zamítl a rozhodnutí vedlejšího účastníka potvrdil.
3. Žalobou u Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") se stěžovatelé domáhali zrušení rozhodnutí ministra kultury, jejich žalobu městský soud rozsudkem ze dne 3. 9. 2020 č. j. 5 A 202/2017-60 zamítl. Nejvyšší správní soud ke kasační stížnosti stěžovatelů rozsudkem ze dne 25. 11. 2020 č. j. 10 As 310/2020-51 zrušil rozsudek městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení, a to z důvodu, že městský soud rozhodl bez jednání, ačkoliv nebyly dány důvody pro postup podle §51 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. V další fázi městský soud napadeným rozsudkem opět žalobu zamítl a rozhodl o náhradě nákladů řízení. V odůvodnění se ztotožnil s argumentací vedlejšího účastníka i ministra kultury, když zdůraznil, že předmětem řízení podle §142 správního řádu není původní rozhodnutí z roku 1987 a že ve stěžovateli nově vyvolaném řízení nemůže nahradit přezkum původního správního rozhodnutí.
4. Proti rozsudku městského soudu podali stěžovatelé kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl, byť ji shledal přípustnou, ale nedůvodnou (pozn. v I. výroku uvedl, že se zamítají kasační stížnosti, i když stěžovatelé podali kasační stížnost jednu), protože se ztotožnil s právní argumentací městského soudu. Dům stěžovatelů se stal kulturní památkou v listopadu roku 1987, kdy byl zapsán do státního seznamu kulturních památek, tedy ještě za účinnosti zákona č. 22/1958 Sb., o kulturních památkách, ve znění do 31. 12. 1987 (dále jen "zákon o kulturních památkách"). Dne 1. 1. 1988 nabyl účinnosti nový zákon o státní památkové péči, který v §42 prohlásil kulturní památky zapsané podle dosavadních předpisů za kulturní památky podle nového zákona. Podstatou řízení o určení právního vztahu podle §142 správního řádu přitom není přezkum dříve vydaných rozhodnutí. Řízení o určení právního vztahu nenahrazuje opravné prostředky, ale je podle Nejvyššího správního soudu řízením zvláštním, které umožňuje správnímu orgánu vydat v pochybnostech deklaratorní rozhodnutí, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo. Správní orgán tedy v tomto řízení nemůže konstituovat žádná práva ani povinnosti, a nemůže jakkoliv napravovat vady či nezákonnosti, ke kterým došlo v předcházejících řízeních (v této souvislosti Nejvyšší správní soud odkázal příkladmo na rozsudek ze dne 24. 8. 2011 č. j. 1 As 92/2011-182). V kontextu posuzované věci by podle §142 správního řádu mohla být posouzena toliko samotná fakticita zápisu do státního seznamu kulturních památek, ale není možné přezkoumávat zákonnost celého procesu zápisu do státního seznamu kulturních památek. Pro posouzení věci stěžovatelů je tedy podstatné jen to, zda ke dni 1. 1. 1988 existoval zápis kulturní památky do státního seznamu kulturních památek, a naopak není vůbec významné, zda v roce 1987 došlo při zápisu k nějakým procesním pochybením nebo nezákonnostem (není tedy významné ani to, zda měl o zápisu v roce 1987 rozhodovat okresní národní výbor nebo krajský národní výbor). Nadto rozhodnutí státních orgánů v roce 1987 by nemohlo být hodnoceno ústavními principy plynoucími ze současného ústavního pořádku (princip výhrady zákona k ukládání povinností, výhrada zákona k výkonu státní moci), neboť tyto principy nemohou působit bez dalšího retroaktivně.
II.
Argumentace stěžovatelů
5. Podle stěžovatelů bylo porušeno jejich právo na soudní ochranu, neboť ústavní stížností napadená rozhodnutí jsou nedostatečně odůvodněna a jsou nepředvídatelná. Správní soudy se nevypořádaly s tím, že zápis jejich domu na seznam památkově chráněných budov nemůže být správný, neboť o něm rozhodoval absolutně nepříslušný orgán, v důsledku čehož je rozhodnutí o zápisu nicotné, a takový zápis je proto neplatný podle §42 odst. 1 zákona o státní památkové péči. Nicotnost rozhodnutí (respektive nepříslušnost k rozhodnutí) přitom stěžovatelé dovozují z toho, že příslušnost okresního národního výboru k rozhodnutí byla založena podzákonnými právními předpisy, zejména směrnicí Ministerstva školství a kultury ze dne 5. 10. 1961 č. j. 44377/61. Naopak zákon o kulturních památkách stanovil, že rozhodnutí o zápise budov na seznam kulturních památek budou činěna výhradně výkonným orgánem krajského národního výboru. Věcná i funkční příslušnost orgánu veřejné správy přitom musí být podle mínění stěžovatelů založena výhradně zákonem. Není-li tomu tak, dochází zprostředkovaně k tomu, že je porušena výhrada zákona pro ukládání povinností a pro výkon státní moci. V tomto duchu musí být také vykládán §42 odst. 1 zákona o státní památkové péči, považuje-li za kulturní památky též památky zapsané do státních seznamů podle dřívějších právních předpisů, což podle stěžovatelů mohou být jen zákony. Stěžovatelé dále poznamenávají, že jiný postup obrany proti zařazení jejich domu mezi kulturní památky nemají, neboť o této skutečnosti nevěděli desítky let (nebyli ani účastníky řízení, v němž došlo k zápisu jejich domu mezi kulturní památky). Správní soudy rovněž vůbec nehodnotily přiměřenost zásahu do základních práv stěžovatelů, k němuž došlo právě zápisem jejich domu mezi kulturní památky, oproti ochraně obecného principu právní jistoty.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
6. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnými stěžovateli, kteří byli účastníky řízení, v němž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelé jsou právně zastoupeni v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelé před jejím podáním vyčerpali veškeré zákonné procesní prostředky ochrany svých práv (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
7. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu obecných soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy); vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, superrevizní instanci v systému obecné justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů; jeho úkolem je toliko přezkoumat ústavnost napadených soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto nutno vycházet (mimo jiné) z pravidla, že vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho aplikace na jednotlivý případ je v zásadě věcí obecných soudů a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je dané rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady). Takové vady Ústavní soud ve věci stěžovatelů nezjistil.
8. Stěžovatelé v ústavní stížnosti toliko opakují námitky, s nimiž se správní soudy již řádně vypořádaly. Nezbývá než zopakovat, že považuje-li zákon o státní památkové péči za kulturní památky mimo jiné všechny památky, které byly zapsány do příslušného seznamu na základě podmínek daných před tímto zákonem účinnými právními předpisy, je zjevné, že ono autoritativní rozhodnutí správního orgánu podle §142 odst. 1 správního řádu o tom, zda tu - zjednodušeně řečeno - určitý právní vztah existuje či nikoliv (zde tedy, zda dům stěžovatelů je či není kulturní památkou) se upíná právě k existenci či neexistenci zápisu v příslušném seznamu. V řízení podle §142 odst. 1 správního řádu nelze přezkoumávat, zda takový zápis proběhl v souladu s rozhodnými předpisy upravujícími takový zápis.
9. S ohledem na uvedené jsou bez významu tvrzení stěžovatelů o tom, že rozhodnutí, na základě něhož k zápisu jejich domu do příslušného seznamu došlo, je nicotné, a že proto má být uvedený zápis neplatný. Namítají-li stěžovatelé, že předpisy, na základě nichž v osmdesátých letech minulého století správní orgány rozhodovaly o zápisu jejich domu na seznam kulturních památek, neodpovídají dnešnímu pojetí demokratického právního státu, pak v této souvislosti Ústavní soud připomíná, že i podle jeho judikatury [srov. k tomu nález ze dne 21. 12. 1993 sp. zn. Pl. ÚS 19/93 (N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.)] právní řád České republiky připouští kontinuitu s právním řádem před rokem 1989, a to i při vědomí toho, že v mnoha ohledech tehdejší společenské uspořádání v nejširším slova smyslu (včetně principů normotvorby) neodpovídalo zásadám, na nichž je vytvořen dnešní demokratický právní stát.
10. Správní soudy podle Ústavního soudu své úvahy v odůvodnění napadených rozhodnutích řádně vysvětlily, a to právě i s ohledem na formálně logickou provázanost jednotlivých právních předpisů. Proti těmto úvahám stěžovatelé v ústavní stížnosti důslednou protiargumentaci nepřinášejí, přičemž jejich zcela blanketně naznačené tvrzení, že omezení nakládání s domem se blíží vyvlastnění, Ústavní soud hodnotí jako nepřiléhavé. Byť stěžovatelé tuto úvahu v ústavní stížnosti dostatečně nerozvádí, lze naopak konstatovat, že právní předpisy o památkové ochraně obsahují řadu instrumentů, které mají za úkol zátěž plynoucí vlastníkům staveb z omezení jejich vlastnického práva kompenzovat.
11. Ústavní soud neshledal, že by napadenými rozhodnutími byla porušena ústavně zaručená základní práva stěžovatelů, a proto jejich ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl jako zjevně neopodstatněnou.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 7. prosince 2021
Pavel Šámal v. r.
předseda senátu