ECLI:CZ:US:2021:4.US.313.21.1
sp. zn. IV. ÚS 313/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Pavla Šámala a soudců Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a Jana Filipa o ústavní stížnosti stěžovatelky obchodní korporace TOPAS Písek, s. r. o., sídlem Velké náměstí 7/12, Písek, zastoupené Mgr. Bc. Pavlem Kozelkou, advokátem, sídlem Velké náměstí 7/12, Písek, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. prosince 2020 č. j. 1 As 347/2020-49, rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 9. září 2020 č. j. 50 A 45/2019-106 a rozhodnutí Krajského úřadu Jihočeského kraje ze dne 13. května 2019 č. j. KUJCK 54005/2019, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Českých Budějovicích a Krajského úřadu Jihočeského kraje, jako účastníků řízení, a Ing. Marka Osvalda, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena její základní práva zaručená v čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Z ústavní stížnosti a jejích příloh se podává, že Krajský úřad Jihočeského kraje (dále jen "krajský úřad") napadeným rozhodnutím zamítl stěžovatelčino odvolání a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Písek (dále jen "městský úřad") o zamítnutí stěžovatelčina návrhu na uložení povinnosti odstranit pevnou překážku z veřejné účelové komunikace na pozemku parc. č. X1 v kat. úz. Staré Kestřany. Zamítnutí žádosti odůvodnil městský úřad zjištěním, že na uvedeném pozemku se nenachází žádná pozemní komunikace podléhající veřejnoprávní ochraně.
3. Následnou stěžovatelčinu žalobu proti rozhodnutí krajského úřadu Krajský soud v Českých Budějovicích (dále jen "krajský soud") zamítl napadeným rozsudkem. Jako nedůvodnou vyhodnotil námitku nedostatku pravomoci správních orgánů ve věci rozhodnout, neboť správní orgány zde vystupovaly v pozici silničních správních úřadů, které rozhodují o návrhu na uložení povinnosti odstranit pevnou překážku z veřejné účelové komunikace [§29 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o pozemních komunikacích")], a jako nesprávnou vyhodnotil stěžovatelčinu představu, že správní orgány rozhodovaly o její žalobě z rušené držby. Řízení před civilními soudy, na něž se stěžovatelka obrátila s podáním označeným jako žaloba z rušené držby, bylo zastaveno a věc postoupena správním orgánům. Postoupený soudní spis správní orgány pouze založily mezi podklady rozhodnutí, z ničeho však neplyne, že by před nimi bylo zahájeno další řízení nebo změněn předmět běžícího správního řízení o odstranění pevné překážky. Důvodem, pro který správní orgán zamítl návrh na odstranění pevné překážky, byla neexistence veřejně přístupné účelové cesty v místě, kde se překážka nacházela. Krajský soud se ztotožnil se závěrem o její neexistenci. Zabýval se znaky veřejně přístupné účelové komunikace a uvedl, že nebyl naplněn znak její stálosti. Za pomoci ortofotomap objasnil, že se trasa cesty v terénu v průběhu času výrazným způsobem měnila. K dalšímu znaku, a to nezbytné komunikační potřebě, uvedl, že daný znak je naplněn, nelze-li přístup k pozemku zajistit jinak. Přitom stěžovatelka má ke svému pozemku přístup přes jiný pozemek (pozemek parc. č. X2). Brání-li vlastníci tohoto pozemku stěžovatelce v jeho užití, musí se stěžovatelka přístupu domáhat soukromoprávními instituty. Ke znaku souhlasu vlastníka pozemku s jeho obecným užíváním jako cesty krajský soud zmínil, že ve spise nemá oporu stěžovatelčino tvrzení o udělení souhlasu vlastníka s obecným užíváním pozemku, z něhož navrhovala odstranit překážku. Naopak současný vlastník tohoto pozemku se jeho užívání jako účelové komunikace brání. S ohledem na opakovanou a relativně nedávnou změnu trasy cesty, nelze uvažovat ani o jejím užívání tzv. od nepaměti. Nebylo ani prokázáno, že by cesta byla užívána neurčitým okruhem osob. Krajský soud proto uzavřel, že se na pozemku, jehož se týkal návrh na odstranění překážky, nenachází veřejná účelová komunikace.
4. Stěžovatelčinu kasační stížnost proti rozsudku krajského soudu zamítl Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem. Ztotožnil se s hodnocením, že správní orgány nerozhodovaly o žalobě z rušené držby. K podání, které stěžovatelka označuje za žalobu z rušené držby, civilní soud zmínil, že zde nebyl tvrzen žádný soukromoprávní důvod užívání pozemku, nýbrž jen veřejnoprávní titul (existence veřejné účelové komunikace). Rozhodování o užívání pozemku z titulu veřejné účelové komunikace však nespadá do pravomoci civilních soudů, proto civilní soud řízení zastavil a věc postoupil správním orgánům. Nejvyšší správní soud přisvědčil krajskému soudu, že nebyl prokázán souhlas s obecným užíváním pozemku jako veřejně přístupné účelové komunikace.
II.
Argumentace stěžovatelky
5. Stěžovatelka je přesvědčena, že její práva byla porušena umístěním překážky, která jí brání v přístupu k jejímu pozemku. Namítá, že v právním státě musí mít možnost domoci se ochrany svého práva. Podle jejích tvrzení se nabízely tři možnosti právní ochrany. Zaprvé prostřednictvím institutů trestního práva, což však orgány činné v trestním řízení odmítly. Zadruhé žalobou z rušené držby, která nebyla úspěšná, neboť řízení o její žalobě z rušené držby bylo zastaveno a věc postoupena správnímu orgánu. Zatřetí se nabízela ochrana před správními orgány. Porušení svých práv stěžovatelka spatřuje v tom, že v konečném důsledku její žaloba z rušené držby nebyla nikdy věcně posouzena. Má za to, že správní orgány, jimž byla civilním soudem žaloba z rušené držby postoupena, měly správně vyvolat kompetenční spor podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o rozhodování některých kompetenčních sporů"). Protože tak žádný ze správních orgánů neučinil, podala sama stěžovatelka návrh na zahájení řízení o kompetenčním sporu před zvláštním senátem zřízeným podle zákona o rozhodování některých kompetenčních sporů (dále jen "zvláštní senát"). Zvláštní senát však seznal, že není dán kompetenční spor, neboť správní orgány svou pravomoc nepopřely. Správní orgány mají podle stěžovatelky věc za vyřízenou vydáním rozhodnutí krajského úřadu napadeného ústavní stížností. Žádné další rozhodování již neočekávají. Stěžovatelka je přesvědčena, že tímto způsobem byla připravena o věcné posouzení žaloby z rušené držby. Ani Nejvyšší správní soud jí neposkytl ochranu proti tomuto postupu.
6. Za nesprávný stěžovatelka označuje skutkový závěr krajského soudu, že se cesta v průběhu let měnila. Skutečná změna podle ní nastala až v roce 2013, kdy vlastník pozemku, po němž cesta vedla, protiprávně stěžovatelku vypudil. Úvahy krajského soudu o možnosti využít jiný pozemek podle stěžovatelky opomíjí práva jeho vlastníků. Dále namítá, že měl být v řízení zkoumán souhlas vlastníka pozemku, na němž je umístěna překážka, s jeho obecným užíváním jako veřejně přístupné účelové komunikace, což se však nestalo.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
7. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v nichž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
8. Ústavní soud není součástí soustavy soudů, nýbrž je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 a čl. 91 odst. 1 Ústavy). Není povolán k instančnímu přezkumu rozhodnutí obecných soudů. Jeho pravomoc podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy je založena výlučně k přezkumu toho, zda v řízení nebo rozhodnutím v něm vydaným nebyla dotčena ústavně chráněná práva nebo svobody stěžovatelky.
IV. A. Námitky k žalobě z rušené držby
9. Stěžovatelka namítá, že postupem civilních soudů a postupem správních orgánů byla zbavena věcného přezkumu své žaloby z rušené držby. Proti postupu správních orgánů jí podle jejího názoru neposkytly ochranu ani správní soudy rozhodnutími napadenými ústavní stížností.
10. Porušení základních práv či svobod Ústavní soud neshledal. K vypořádání námitky je nutno rozebrat jak orgány veřejné moci nakládaly s podáním, které stěžovatelka považuje za žalobu z rušené držby (body 11. a 12. níže).
11. Z úřední činnosti (řízení pod sp. zn. III. ÚS 3687/17) je Ústavnímu soudu známo, že stěžovatelka podala návrh, o němž Okresní soud v Písku usnesením ze dne 20. 6. 2015 č. j. 10 C 99/2017-84 (ve znění opravného usnesení) rozhodl prvním výrokem tak, že první vedlejší účastník má odstranit kameny a výstražnou bezpečnostní červenobílou pásku umístěné na pozemku parc. č. X1 v kat. úz. Staré Kestřany (tj. pozemku, jehož se týká rozhodnutí správních orgánů v posuzované věci), a druhým výrokem rozhodl o povinnosti prvního vedlejšího účastníka zdržet se vypuzení stěžovatelky z držby práva cesty na tomto pozemku. K odvolání proti tomuto usnesení ho krajský soud usnesením ze dne 14. 9. 2017 č. j. 19 Co 1077/2017-130 zrušil, řízení zastavil a rozhodl, že po právní moci jeho usnesení bude věc postoupena městskému úřadu. Krajský soud zde zmínil, že stěžovatelka se návrhem domáhala ochrany rušené držby - výkonu práva cesty. Své právo podle krajského soudu opírala výhradně o tvrzení o existenci veřejně přístupné účelové komunikace na daném pozemku a netvrdila žádný občanskoprávní titul jeho užívání. K rozhodování o zásahu do tvrzeného práva užívat cestu jako veřejně přístupnou účelovou komunikaci však nebyla dána pravomoc soudů v občanském soudním řízení, proto řízení zastavil a věc postoupil městskému úřadu jako silničnímu správnímu úřadu. Stěžovatelčina ústavní stížnost proti zmíněnému usnesení krajského soudu byla pro zjevnou neopodstatněnost odmítnuta usnesením ze dne 17. 7. 2019 sp. zn. III. ÚS 3687/17, v němž Ústavní soud (v bodech 15. a 16.) poznamenal, že stěžovatelka neuplatnila žádnou procesně významnou oponenturu proti závěru krajského soudu, že své právo neodvozovala z žádného soukromoprávního institutu, nýbrž jen z veřejnoprávního institutu obecného užívání veřejné účelové komunikace.
12. Městský úřad po postoupení věci krajským soudem vložil spis civilního soudu do svého spisu vedeného v řízení o návrhu na uložení povinnosti odstranit překážky z účelové komunikace. Ve věci návrhu na odstranění pevné překážky krajský úřad vydal správní rozhodnutí napadené ústavní stížností a stěžovatelka po vydání správních rozhodnutí podala návrh na zahájení kompetenčního sporu mezi civilními soudy a správními orgány (tj. návrh podle §3 odst. 2 zákona o rozhodování některých kompetenčních sporů). Její návrh odmítl zvláštní senát usnesením ze dne 8. 10. 2019 č. j. Konf 48/2018-100, neboť shledal, že nebyl dán kompetenční spor, protože správní orgány svou pravomoc nepopřely. Zvláštní senát zmínil (bod 13. jeho usnesení), že správní orgány postupovaly v souladu s názorem civilního odvolacího soudu, který žalobu materiálně považoval za návrh na zpřístupnění veřejně přístupné účelové komunikace, který je v jádru stejný jako návrh na odstranění pevné překážky z účelové komunikace (§29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích). Zvláštní senát dodal, že správní orgány o návrhu, který jim postoupil civilní soud, rozhodly, a to společně s návrhem na odstranění pevné překážky z účelové komunikace.
13. Ústavní soud konstatuje, že stěžovatelka měla možnost nechat v řízení o ústavní stížnosti přezkoumat zmíněné usnesení sp. zn. 19 Co 1077/2017, jímž krajský soud řízení o civilní žalobě zastavil a věc postoupil správním orgánům (zmíněné usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 3687/17). Jejími výhradami proti postupu civilního soudu se tak Ústavní soud nyní nezabývá, naopak z posouzení usnesení sp. zn. 19 Co 1077/2017 vychází, neboť již v minulosti neshledal, že by jím byla porušena základní práva stěžovatelky. Lze tedy vyjít z poznatku, že podání, které stěžovatelka označuje za žalobu z rušené držby, nesměřuje k ochraně žádného práva upraveného soukromoprávními předpisy, nýbrž k ochraně oprávnění užívat tvrzenou veřejně přístupnou účelovou komunikaci. Po obsahové stránce tedy nešlo o žalobu z rušené držby. Poukázat lze na srozumitelné hodnocení zvláštního senátu (bod 13. jeho usnesení sp. zn. Konf 48/2018), který podstatu rozhodnutí odvolacího civilního soudu shrnul tak, že se stěžovatelka domáhala zpřístupnění veřejně přístupné účelové komunikace, který je v jádru stejný jako návrh na odstranění pevné překážky z účelové komunikace (§29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích). Ústavní předpisy nekladou překážku posouzení návrhu podle jeho obsahu a základním právům stěžovatelky neodporuje hodnocení stěžovatelčina podání po obsahové stránce jako návrhu na odstranění pevné překážky z účelové komunikace, a to i za situace, kdy ho označila jako žalobu z rušené držby. O návrhu na odstranění pevné překážky přitom správní orgány rozhodly a ve svých rozhodnutích se zabývaly i otázkou, zda na předmětném pozemku existuje veřejně přístupná účelová komunikace. Ústavní soud dospěl k závěru, že stěžovatelce v konečném důsledku nebylo upřeno posouzení obsahové podstaty tvrzeného oprávnění k užívání předmětného pozemku, kterou vtělila do podání, jež označuje za žalobu z rušené držby, vyhodnocené jako návrh na odstranění pevné překážky z účelové komunikace. V situaci, kdy správní orgány již vedly řízení o odstranění pevné překážky v době, kdy jim civilní soud návrh postoupil, Ústavní soud nespatřuje porušení stěžovatelčiných práv v tom, že postoupený spis civilního soudu byl připojen ke správnímu spisu. Podstatné je, že věcným posouzením, které pokrývá i obsahovou podstatu postoupené věci, se správní orgány zabývaly.
IV. B. Námitky k závěru o neexistenci veřejně přístupné účelové komunikace
14. Judikatura Nejvyššího soudu i Nejvyššího správního soudu se shoduje v tom, že veřejně přístupná účelová komunikace vzniká současným naplněním čtyř znaků, jimiž jsou: 1) stálost a znatelnost komunikace v terénu podle §2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, 2) zákonný účel komunikace podle §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, 3) souhlas vlastníka s veřejným užíváním a 4) nutná komunikační potřeba (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 12. 4. 2017 sp. zn. 22 Cdo 616/2017 a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2012 č. j. 1 As 32/2012-42, část IV.A).
15. U znaku sub 1) stěžovatelka v ústavní stížnosti zpochybňuje skutkové zjištění krajského soudu, že trasa cesty v průběhu času doznala významných změn. Z důvodu těchto změn pak krajský soud vyhodnotil, že nebyl naplněn znak její stálosti. Úkolem Ústavního soudu není přehodnocovat skutková zjištění obecných soudů a do procesu utváření skutkových zjištění je Ústavní soud povolán vstoupit tehdy, kdy tento proces a tomu přijaté skutkové závěry byly výrazem zjevného skutkového omylu či logického excesu. Žádnou takovou vadou rozsudek krajského soudu netrpí. Stěžovatelka tvrdí s odvoláním na ortofotomapy č. 4 až 6, které jsou součástí odůvodnění rozsudku krajského soudu, že krajský soud při závěru o zarůstání původní cesty a vzniku cesty v jiném místě, podle jejího názoru pominul, že dané ortofotomapy byly pořízeny v různých časových obdobích. Ústavní soud konstatuje, že krajský soud opatřil své odůvodnění 7 ortofotomapami, které chronologicky dokumentují stav v průběhu delšího časového období (mapa č. 1 zobrazuje nejstarší stav a mapa č. 7 nejnovější stav). Závěr o zarůstání části cesty se týká rozdílu mezi stavem na ortofomapě č. 1 a 2. Tento rozdíl je slovně zdůrazněn v bodu 55. rozsudku krajského soudu. Zmiňuje-li stěžovatelka ve své námitce ortofotomapy č. 4 až 6, pak nereaguje na závěry krajského soudu, který při zmínce o zarůstání popisuje zřetelný rozdíl mezi stavem na ortofomapě č. 1 a 2. Taková námitka o žádném excesu při utváření skutkových zjištění nesvědčí.
16. U znaku sub 3) stěžovatelka bez bližšího rozvedení pouze zmiňuje, že souhlas vlastníka je třeba v řízení zkoumat, což se podle jejího názoru nestalo. Z ústavního hlediska lze zmínit, že existence veřejně přístupné účelové komunikace definované v §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích představuje omezení vlastnického práva, protože vlastník musí strpět obecné užívání pozemku jako komunikace (§19 odst. 1 uvedeného zákona) a umožnit na něj veřejný přístup. Za uvedené omezení vlastnického práva zákon nepředpokládá náhradu, proto k němu nemůže dojít bez svolení vlastníka, neboť jednou z podmínek nuceného omezení vlastnického práva je dle čl. 11 odst. 4 Listiny poskytnutí náhrady. Pro vznik veřejně přístupné účelové komunikace je tak nezbytný souhlas vlastníka pozemku, po kterém tato komunikace vede. Závěr o existenci veřejně přístupné účelové komunikaci musí s ohledem na čl. 11 odst. 4 Listiny vycházet z řádně zjištěného a odůvodněného závěru o existenci potřebného souhlasu. V posuzované věci však správní soudy shledaly, že z obsahu správního spisu neplyne, že by takový souhlas byl dán. Měla-li stěžovatelka za to, že souhlas byl dán, nic jí nebránilo ve správním řízení v daném směru navrhnout důkazy (§36 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů), přičemž by k úspěšnému zpochybnění zmíněného závěru správních soudů musela poukázat na relevantní skutečnosti a důkazy uplatněné ve správním řízení, z nichž dovozuje existenci souhlasu a jimiž by se měl krajský soud k žalobní námitce zabývat. Potřebnou argumentaci však v daném směru v ústavní stížnosti neuplatňuje (konkrétně nezmiňuje nic, z čeho by měla vyplývat existence souhlasu) a její nerozvitá námitka v ústavní stížnosti tak nemůže doložit porušení jejích základních práv.
17. Protože veřejně přístupná účelová komunikace vzniká až kumulativním naplněním čtyř znaků (bod 14.) a správní soudy došly k ústavně konformnímu závěru, že není dán znak stálosti cesty ani souhlasu vlastníka pozemku s obecným užíváním svého pozemku, není nutné, aby se Ústavní soud vyjadřoval ke zbylým znakům.
V.
Závěr
18. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatelky, odmítl její ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 23. února 2021
Pavel Šámal v. r.
předseda senátu