ECLI:CZ:US:2021:Pl.US.29.21.1
sp. zn. Pl. ÚS 29/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců a soudkyň Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy (soudce zpravodaje), Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Pavla Šámala, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatelů 1) Jana Peterková, 2) Daniel Peterka, 3) Lukáš Peterka, 4) Bedřich Anguš, 5) Nikolas Anguš, 6) Květuše Jouklová, 7) Karolína Jouklová, 8) Egon Zaoral, 9) Patrik Dohnal, 10) Iveta Kopecká, 11) Tomáš Kopecký, 12) Dominik Kopecký, 13) Karolína Kopecká, 14) Dáša Gojdičová, 15) Nicol Gojdičová, 16) Mgr. Kateřina Pernová, MBA, 17) Kateřina Perna Janecká, 18) Marijana Perna Janecká, 19) Ing. Veronika Vajnerová, 20) Karla Kusová, 21) Andrea Tajflová, 22) Nikol Tajflová, 23) Natálie Tajflová, 24) Dmitrij Cerenin, 25) Zlata Cerenina, 26) Nikolas Cerenin, 27) Zdeněk Kalousek, 28) Denisa Kalousková, 29) Matěj Kalousek, 30) Zdeňka Fojtová, 31) Karolína Fojtová, 32) Kateřina Fojtová, 33) Daniel Fojt, 34) Damián Bilík, 35) Anika Bilíková, 36) Milan Krosnář, 37) Alexandra Krosnářová, 38) Dominika Krosnářová, 39) Šárka Kroutilíková, 40) Adam Jedlička, 41) Marek Jedlička, 42) Marcela Křenková, 43) Petr Křenek, 44) Alexandr Křenek, 45) Lenka Martinčeková, 46) Sebastián Jančí, 47) Barbora Palánová, 48) Adam Palán, 49) Františka Anežka Drobková, 50) Bohumila Poloková, 51) Lukáš Polok, 52) Daniel Polok, 53) Veronika Šírová, 54) Gabriela Šírová, 55) Romana Šulcová, 56) Tereza Šulcová, 57) Ilona Černá, 58) Adéla Černá, 59) Petr Auředník, 60) Adam Auředník, 61) Eliška Auředníková, 62) Jana Walderová, 63) Kristián Walder, 64) Sebastián Walder, 65) Martina Baladová, 66) Adam Jirásek, 67) Lenka Beranová - Olivová, 68) Kristián Beran, 69) Joanna Blaščáková, 70) Nikki Blaščáková, 71) Zuzana Bozděchová, 72) Tobias Bozděch, 73) Dominik Bozděch, 74) Věra Břoušková, 75) Nikola Hudečková, 76) Jan Deszkáš, 77) Šimon Deszkáš, 78) Zuzana Dvořáková, 79) Nikolas Huběňák, 80) Nora Hálová, 81) Sára Kahounová, 82) Marie Kahounová, 83) Ing. Blanka Hrdličková, 84) Tomáš Hrdlička, 85) Petra Husaříková, 86) Jiří Mandík, 87) Jana Jirásková, 88) Tobiáš Hořčica, 89) Anita Hořčicová, 90) Dagmar Kalendová, 91) Marek Kalenda, 92) Lucie Kalendová, 93) Monika Kalvodová, 94) Matyáš Kalvoda, 95) Zdeňka Hayden, 96) Jakub Hayden, 97) Jan Hayden, 98) Miroslava Kratochvílová, 99) Lukáš Kratochvíl, 100) Petra Kvasnovská, 101) Sofie Alexandra Kvasnovská, 102) Filip Kvasnovský, 103) Zuzana Lautnerová, 104) Jaromír Lautner, 105) František Lautner, 106) Jakub Lautner, 107) Bc. Martina Měchova, 108) Jakub Měch, 109) Lukáš Měch, 110) Lucie Nebeská, 111) Matyáš Nebeský, 112) Filip Nebeský, 113) Lenka Němcová, 114) Tobiáš Němec, 115) Šimon Němec, 116) Ing. Mgr. David Pavelka, 117) David Pavelka, 118) Julie Pavelková, 119) Kateřina Pospíšilová, 120) Pavel Hron, 121) Petr Hron, 122) Petra Rédová Fajmonová, 123) Krystyna Reneé Rédová, 124) Tomáš Fajmon, 125) Dalibor Kovács, 126) František Kovács, 127) Vladislava Rumanová, 128) Daniel Ruman, 129) Jana Růžičková, 130) Daniel Růžička, 131) Matyáš Růžička, 132) Petra Řezníková, 133) Jakub Laník, 134) Jiří Semerák, 135) Dominik Semerák, 136) Mgr. Mirka Špičková, 137) Ema Špičková, 138) Hana Surovcová, 139) Kateřina Surovcová, 140) Hana Surovcová, 141) Natálie Surovcová, 142) Vendula Šonková, 143) Patrik Šonka, 144) Jan Štěrba, 145) Anna Štěrbová, 146) Pavel Štěrba, 147) Lenka Tětková, 148) Tomáš Tětek, 149) Michal Tětek, 150) Monika Trpišovská, 151) Viktorie Reimerová, 152) Matyáš Josef Trpišovský, 153) Olga Turpin, 154) Oliver Randolph Turpin, 155) Alexander Tudor Turpin, 156) Veronika Vostálová, 157) Tobiáš Vostál, 158) František Vostál, 159) Lucie Wassmann, 160) Vanessa Wassmann, 161) Theresa Wassmann, 162) Bc. Blanka Wildtová, 163) Sára Kunschaková, 164) Robert Zavadil, 165) Ondřej Zavadil, 166) Eliška Zdražilová, 167) Antonín Zdražil, 168) František Zdražil, 169) Veronika Brettová, 170) Natálie Brettová, 171) Karolína Brettová, 172) Jitka Jirásková, 173) Eliška Jirásková, 174) Jitka Košatková, 175) Barbora Bláhová, 176) Lucie Řádová, 177) Nela Řádová, 178) Marek Ulitzka, 179) Laura Ulitzková, 180) Helena Novotná, 181) Vojtěch Novotný, 182) Barbora Novotná, 183) Karla Berkyová, 184) Daniel Seeman, 185) Marek Vondráček, 186) Josef Richtr, 187) Edita Richtrová, 188) Lenka Richtrová, 189) Jitka Sýkorová, 190) Antonín Sýkora, 191) Ladislav Sýkora, 192) Markéta Janovská, 193) Natálie E. Janovská, 194) Veronika Vágnerová, 195) Richard Vágner, 196) David Blahůšek, 197) Jonáš Blahůšek, 198) Barbora Fantová, 199) Helena Dolejší, 200) Veronika Dolejší, 201) Hana Mikešová, 202) Hana Čejková, 203) Kristýna Mikešová, 204) Radim Ondříšek, 205) Oliver Ondříšek, 206) Karolína Šlancarová, 207) Markéta Trněná, 208) Pavel Trněný, 209) Eva Trutnovská, 210) Daniel Trutnovský, 211) Lukáš Čížek, 212) Veronika Válková, 213) Marcela Válková, 214) Lucie Benešová, 215) Terezie Benešová, 216) Michaela Drahoňovská, 217) Jiří Šumera, 218) Nikita Šumerová, 219) Marie König, 220) Ondřej Chlup, 221) Veronika Pelánová, 222) Laura Multušová, 223) Miroslava Schmidtová, 224) Tereza Schmidtová, 225) Kristýna Schmidtová, 226) Adéla Schmidtová, 227) Štefan Hladek, 228) Šimon Hladek, 229) Petr Daniel, 230) Tereza Danielová, 231) Kristýna Danielová, 232) Jaromír Gombita, 233) Michaela Gombitová, 234) Alžběta Kotková, 235) Jaromír Kotek, 236) Miroslav Kotek, 237) MUDr. Martina Horáková, Ph.D., 238) Tereza Horáková, , 239) Jindřich Kaláb, 240) Michaela Kalábová, 241) Martin Kaláb, 242) Lenka Haasová, 243) Elen Haasová, 244) Daniela Haasová, všech zastoupených JUDr. Bc. Norbertem Naxerou, advokátem se sídlem v Praze 1, Bolzanova 1615/1, proti usnesení Nejvyššího správního soudu č. j. 9 As 104/2021-49 ze dne 27. 5. 2021 a usnesení Městského soudu v Praze č. j. 17 A 42/2021-156 ze dne 9. 4. 2021, a s ní spojeným návrhem na vyslovení neústavnosti usnesení vlády ze dne 26. 2. 2021 č. 200, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 100/2021 Sb., ve znění usnesení vlády ze dne 26. 3. 2021 č. 315, o změně krizových opatření, vyhlášeného pod č. 147/2021 Sb., za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a vlády, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelé domáhají zrušení v záhlaví citovaných rozhodnutí, neboť jsou přesvědčeni, že jimi byla porušena jejich ústavně zaručená práva zakotvená v čl. 33 a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"); dále odkazují na čl. 2 odst. 2 a 3 a čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny.
2. S odkazem na §64 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu stěžovatelé rovněž navrhují, aby Ústavní soud vyslovil neústavnost v záhlaví citovaného usnesení vlády, které bylo vydáno v souvislosti s výskytem koronaviru (označovaného jako SARS CoV-2/) a které omezovalo provoz škol a školských zařízení.
II. Shrnutí procesního vývoje
3. Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") ústavní stížností napadeným usnesením odmítl návrh stěžovatelů na zrušení v záhlaví citovaného usnesení vlády; stěžovatelé svůj návrh koncipovali jako návrh na zrušení opatření obecné povahy. Městský soud nicméně dospěl k závěru, že citované usnesení vlády je jiným právním předpisem ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, a proto návrh stěžovatelů podle §46 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního odmítl pro neodstranitelný nedostatek podmínky řízení spočívající v nedostatku pravomoci městského soudu napadený akt přezkoumat.
4. Nejvyšší správní soud (dále též "NSS") ústavní stížností napadeným usnesením kasační stížnost stěžovatelů odmítl podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §102 soudního řádu správního jakožto nepřípustný návrh. Jelikož stěžovatelé v kasační stížnosti neuvedli, co navrhují (konečný návrh - petit), vyzval je NSS k odstranění nedostatků kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud následně dospěl k závěru, že v reakci na výzvu stěžovatelé zformulovali petit, jímž nebrojí proti napadenému usnesení městského soudu, nýbrž se domáhají znovu přímo zrušení usnesení vlády, které napadli již původním návrhem. Takový petit je podle NSS zjevně nepřípustný, neboť smyslem kasační stížnosti není znovu napadnout akt, proti němuž stěžovatelé brojili již v řízení před městským soudem, nýbrž napadnout rozhodnutí městského soudu o tomto návrhu.
III. Argumentace stěžovatelů
5. V ústavní stížnosti stěžovatelé kromě rekapitulace obsahu napadeného usnesení vlády a předchozího procesního vývoje uvádějí, že jsou rodiči dětí, které navštěvují mateřské, základní a střední školy; někteří z nich jsou sami studenti. K přípustnosti ústavní stížnosti stěžovatelé uvádějí, že vyčerpali všechny procesní prostředky a že ústavní stížnost je přípustná, jelikož bylo zasaženo do základních lidských práv. Byť si jsou stěžovatelé vědomi, že napadené usnesení vlády již není platné, považují za důležité, aby Ústavní soud konstatoval jeho neústavnost, aby se podobná situace v budoucnosti neopakovala. Ohledně procesní legitimace stěžovatelé s odkazem na čl. 36 odst. 2 Listiny zdůrazňují, že v demokratickém právním státě musí mít občané možnost bránit se proti každému správnímu aktu nebo podzákonnému právnímu předpisu, který zasahuje do jejich práv.
6. V dalších částech ústavní stížnosti se stěžovatelé již podrobně vyjadřují k věci samé. Podle stěžovatelů není předmětné krizové opatření vlády právním předpisem a jako pouhé usnesení vlády ve smyslu čl. 76 odst. 2 Ústavy nemůže zavazovat jako interní předpis nikoho jiného než orgány veřejné moci. Napadené usnesení je podle stěžovatelů nicotný akt z důvodu překročení kompetencí vlády. Následně stěžovatelé podrobně popisují údajnou protiústavnost napadeného usnesení vlády z důvodu porušení práva na vzdělání dětí a studentů; v tomto ohledu odkazují na několik článků a odborných vyjádření.
IV. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem a posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
7. Ústavní soud nejprve zkoumal, zda jsou splněny podmínky pro projednání ústavní stížnosti stanovené Ústavou a zákonem o Ústavním soudu. Ústavní soud je k projednání ústavní stížnosti příslušný; ústavní stížnost byla podána oprávněnými osobami, neboť stěžovatelé byli účastníky řízení, ve kterých byla vydána napadená rozhodnutí [srov. §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Ústavní stížnost je včasná, neboť byla podána ve lhůtě dvou měsíců od doručení napadeného usnesení NSS (§72 odst. 3 téhož zákona). Byť některé plné moci prokazující povinné zastoupení advokátem nesplňují zákonné požadavky (§29 až 31 téhož zákona), Ústavní soud jednotlivé stěžovatele nevyzýval k odstranění této vady, neboť takový postup by s ohledem na počet stěžovatelů a nevyhnutelný výsledek řízení o jejich ústavní stížnosti zjevně nebyl efektivní a byl by v rozporu se zásadou procesní ekonomie (obdobně viz např. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 15/21 ze dne 16. 3. 2021 či usnesení sp. zn. Pl. ÚS 101/20 ze dne 20. 10. 2020; rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz).
8. V části směřující proti usnesení Nejvyššího správního soudu jsou ústavní stížnosti stěžovatelů přípustné, neboť se proti tomuto rozhodnutí stěžovatelům nenabízel žádný zákonný procesní prostředek k ochraně jejich práva (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario); jde však o návrh zjevně neopodstatněný. Argumentace stěžovatelů se zcela míjí s důvody, na základě kterých NSS jejich kasační stížnost odmítl. Stěžovatelé neuvádí žádné kvalifikované ústavněprávní námitky, jak by posouzení jejich doplnění petitu kasační stížnosti ze strany NSS mělo porušovat jejich základní práva.
9. Právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny zaručuje každému, že se může domáhat u soudu svého práva "stanoveným postupem", přičemž "[p]odmínky a podrobnosti upravuje zákon" (viz čl. 36 odst. 4 Listiny). Právo na přístup k soudu tedy není absolutní a podléhá některým zákonným omezením, jež jsou vtělena zejména do procesních předpisů. Procesní předpisy provádějící předmětná ustanovení Listiny musí obecné soudy a Ústavní soud interpretovat a aplikovat tak, aby na účastníky řízení nebyly kladeny nepřiměřené, tj. nad rámec smyslu a účelu právní úpravy jdoucí požadavky, a nebylo tím fakticky bráněno realizaci práva na soudní ochranu (viz bod 27 nálezu sp. zn. IV. ÚS 410/20 ze dne 16. 6. 2020). Dodržování formalizovaných zákonných postupů je na druhou stranu nezbytné, neboť omezuje libovůli soudu a zajišťuje rovnost zbraní účastníků řízení, efektivní rozhodnutí sporu v přiměřené lhůtě a respekt k soudu (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 5. 4. 2018 ve věci Zubac proti Chorvatsku, č. stížnosti 40160/12, §96).
10. V nyní projednávaném případě Ústavní soud dospěl k závěru, že podaná kasační stížnost byla odmítnuta pro nepřípustnost v souladu s výše citovanými ustanoveními soudního řádu správního a posouzení NSS nebylo žádným způsobem nepřiměřené či porušující smysl a účel právní úpravy. Stěžovatelé v petitu kasační stížnosti požadovali, aby NSS "vyslovil protiprávnost" napadeného usnesení vlády z důvodu, že "bylo porušeno právo navrhovatelů a jejich dětí na vzdělání a toto usnesení bylo v rozporu se zákony, mezinárodními smlouvami a ústavním pořádkem" (viz bod 4 napadeného usnesení NSS; nic jiného rovněž nevyplývá ani z doplnění kasační stížnosti, které k ústavní stížnosti přiložili sami stěžovatelé). Z ustanovení §102 soudního řádu správního jasně vyplývá, že kasační stížnost je opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu, jímž se účastník řízení domáhá zrušení soudního rozhodnutí. Závěr NSS o nepřípustnosti petitu, kterým se stěžovatelé domáhají vyslovení protiústavnosti původně rozporovaného usnesení vlády, proto nelze považovat za neústavní, dokonce ani za nezákonný. V postupu NSS nelze spatřovat projev libovůle a způsob, jakým posoudil podání stěžovatelů, z ústavně právního hlediska bez dalšího obstojí.
11. V části směřující proti napadenému usnesení městského soudu jsou ústavní stížnosti nepřípustné. Stěžovatelé totiž vůči tomuto usnesení účinně nevyčerpali kasační stížnost, jako procesní prostředek, který jim soudní řád správní k ochraně jejich práv poskytoval. K efektivnímu vyčerpání procesního prostředku ochrany práva nestačí opravný prostředek pouze uplatnit; příslušný orgán musí mít na jeho základě možnost a povinnost věcně se jím zabývat a rozhodnout [viz bod 60 stanoviska pléna ze dne 28. 11. 2017 sp. zn. Pl. ÚS-st. 45/16 (460/2017 Sb.)]. Uvedené ovšem znamená, že prostředek k ochraně práva musí být stěžovatelem podán v souladu se zákonnými podmínkami pro jeho uplatnění (z hlediska formy, obsahu, lhůt, povinného zastoupení, ale i splnění poplatkové povinnosti). Zaviní-li stěžovatel neúčinnost zákonného procesního prostředku k ochraně svého práva, nastává z procesního hlediska stejná situace, jako by jej neuplatnil vůbec [viz např. bod 10 usnesení sp. zn. III. ÚS 2635/19 ze dne 3. 9. 2019 či bod 8 usnesení sp. zn. IV. ÚS 1561/21 ze dne 13. 7. 2021].
12. V projednávaném případě NSS stěžovatele vyzval, aby odstranili vadu kasační stížnosti spočívající v absenci petitu. Stěžovatelé petit sice doplnili, jejich návrh byl nicméně nepřípustný, takže NSS kasační stížnost odmítl, aniž by se mohl jakkoli věcně zabývat námitkami stěžovatelů proti usnesení městského soudu. Nelze proto dospět k závěru, že by stěžovatelé řádně vyčerpali prostředek procesní obrany v podobě kasační stížnosti, jak vyžaduje §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.
V. Závěr
13. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud odmítl ústavní stížnost stěžovatelů mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků. V části, v níž směřovala proti usnesení Nejvyššího správního soudu, tak učinil podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. V části, ve které směřovala proti usnesení městského soudu, byla ústavní stížnost odmítnuta pro nepřípustnost podle §43 odst. 1 písm. e) ve spojení s §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.
14. Návrh na vyslovení neústavnosti napadeného usnesení vlády - jakožto návrh akcesorický ve smyslu §64 odst. 2 písm. d) ve spojení s §74 zákona o Ústavním soudu - sdílí osud (meritorně "neprojednatelné") ústavní stížnosti.
15. O ústavní stížnosti bylo rozhodnuto podle čl. 1 odst. 2 písm. a) ve spojení s čl. 1 odst. 1 písm. c) rozhodnutí pléna Ústavního soudu ze dne 25. 3. 2014 č. Org. 24/14, o atrahování působnosti, publikovaného jako sdělení Ústavního soudu č. 52/2014 Sb., podle něhož si plénum Ústavního soudu vyhrazuje rozhodování o ústavních stížnostech v případech, kdy je účastníkem řízení nebo vedlejším účastníkem řízení vláda.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 31. srpna 2021
Pavel Rychetský v. r.
předseda Ústavního soudu