ECLI:CZ:US:2022:1.US.2280.22.1
sp. zn. I. ÚS 2280/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jaromíra Jirsy jako soudce zpravodaje a soudců Vladimíra Sládečka a Pavla Šámala ve věcech ústavních stížností stěžovatelů Jaroslava Kyncla, směřující proti rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 30 Co 163/2022-104 ze dne 7. 6. 2022, vedené pod sp. zn. I. ÚS 2280/22; Pavla Bartíka, směřující proti rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 72 Co 99/2022-97 ze dne 25. 5. 2022, vedené pod sp. zn. I. ÚS 2292/22; Václava Ponocného, směřující proti rozsudku Městského soudu Praze č. j. 53 Co 164/2022-100 ze dne 16. 6. 2022, vedené pod sp. zn. I. ÚS 2403/22; Václava Janovského a Karla Kouřila, směřující proti rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 20 Co 183/2022-120 ze dne 23. 6. 2022, vedené pod sp. zn. I. ÚS 2452/22; Mgr. Lubomíra Doležela, směřující proti rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 11 Co 129/2022-143 ze dne 22. 6. 2022, vedené pod sp. zn. I. ÚS 2574/22; Miroslava Jodla, směřující proti rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 21 Co 127/2022-116 ze dne 22. 6. 2022, vedené pod sp. zn. I. ÚS 2691/22; Jany Přecechtělové, směřující proti rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 36 Co 170/2022-99 ze dne 21. 7. 2022, vedené pod sp. zn. I. ÚS 2738/22; Tomáše Hrubce, směřující proti rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 91 Co 155/2022-110 ze dne ze dne 20. 7. 2022, vedené pod sp. zn. I. ÚS 2934/22; Hany Sojkové, směřující proti rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 91 Co 116/2022-90 ze dne 20. 7. 2022, vedené pod sp. zn. I. ÚS 3117/22; Radka Brázdy, Jiřího Osyky, Zuzany Tvrzníkové, Jiřího Pachmana, Miloše Buroně a Jana Hladkého, směřující proti rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 13 Co 272/2022-105 ze dne 24. 8. 2022, vedené pod sp. zn. I. ÚS 3215/22; všech zastoupených Mgr. Lucií Tycovou Rambouskovou, advokátkou se sídlem v Praze 1, Národní 973/41, za účasti Městského soudu v Praze, jako účastníka řízení, a České republiky - Ministerstva spravedlnosti, se sídlem v Praze 2, Vyšehradská 427/16, jednající Úřadem pro zastupování státu ve věcech majetkových, se sídlem, v Praze 2, Rašínovo nábřeží 390/42, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
I. Ústavní stížnosti vedené pod sp. zn. I. ÚS 2280/22, I. ÚS 2292/22, I. ÚS 2403/22, I. ÚS 2452/22, I. ÚS 2574/22, I. ÚS 2691/22, I. ÚS 2738/22, I. ÚS 2934/22, I. ÚS 3117/22 a I. ÚS 3215/22 se spojují ke společnému řízení a nadále budou vedeny pod sp. zn. I. ÚS 2280/22.
II. Ústavní stížnosti se odmítají.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
1. Nadepsaní stěžovatelé (a řada dalších) se na Ústavní soud obracejí v souvislosti s tvrzeným nárokem na náhradu nemajetkové újmy způsobené postupem vedlejší účastnice podle zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, novelizovaného zákony č. 14/2017 Sb. a č. 112/2018 Sb. do znění účinného od 30. 6. 2018 (dále jen "zákon o střetu zájmů"), jehož část byla nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 ze dne 11. 2. 2020 (N 22/98 SbNU 257; 149/2020 Sb.) uplynutím dne 31. 12. 2020 (tj. s odkladným účinkem) zrušena. Na základě zrušené právní úpravy byly v mezidobí neomezeně a plošně zveřejňovány osobní údaje stěžovatelů jako veřejných funkcionářů [představitelů obcí ve smyslu §2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů], čímž měla být porušena jejich ústavně zaručená práva.
II. Spojení věcí
2. Podle §63 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve spojení s §112 odst. 1 o. s. ř., může Ústavní soud spojit ke společnému projednání věci, které u něho byly zahájeny a skutkově spolu souvisí, nebo se týkají týchž účastníků. V záhlaví uvedené ústavní stížnosti uvedené požadavky splňují; argumentace stěžovatelů je ve všech ústavních stížnostech vzhledem k obdobným předmětům řízení a skutkovému stavu stejná.
3. Řízení o uvedených ústavních stížnostech se v zájmu procesní ekonomie a v souladu s ustálenou praxí Ústavního soudu spojuje k řízení vedenému pod v pořadí první spisovou značkou, což je v tomto případě řízení vedené pod sp. zn. I. ÚS 2280/22. Vzhledem k množství nevyřízených věcí týkajících se stejné problematiky, které Ústavní soud eviduje (v době vydání tohoto rozhodnutí jde o několik desítek věcí), a nově přicházejících, není vhodné spojovat do jednoho řízení všechny stížnosti. Nynější spojení se proto týká pouze ústavních stížností přidělených soudci zpravodaji Jaromíru Jirsovi (a v době přijetí tohoto rozhodnutí projednatelných). Pro spojené řízení nadále zůstává soudcem zpravodajem soudce určený v souladu s rozvrhem práce Ústavního soudu na období od 1. 1. 2022 č. Org. 1/22, ve znění účinném od 9. 5. 2022 (č. Org. 30/22).
III. Skutkové okolnosti a řízení před obecnými soudy
4. Stěžovatelé jsou nebo byli veřejnými funkcionáři - tzv. uvolněnými představiteli obcí, vymezenými v §2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů. Stejně jako řada dalších se také oni v řízení před obecnými soudy (někteří samostatně, někteří společně) domáhali proti vedlejší účastnici (dále též jen "Ministerstvo") omluvy a odčinění nemajetkové újmy v řádu nižších desítek tisíc korun podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 82/1998 Sb."). Stěžovatelé brojili proti údajně nesprávnému úřednímu postupu Ministerstva ve smyslu §13 odst. 1 posledně uvedeného zákona, spočívajícímu zjednodušeně řečeno v tom, že v době od vydání nálezu sp. zn.
Pl. ÚS 38/17 v únoru 2020 do jeho vykonatelnosti k 31. 12. 2020 (resp. do vyhlášení rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 9 As 173/2020-32 ze dne 29. 10. 2020, tj. do listopadu 2020) pokračovalo v plošném zveřejňování citlivých osobních údajů stěžovatelů (tzv. majetková přiznání).
5. Obecné soudy žalobám stěžovatelům nevyhověly, jak plyne zejména z napadených rozsudků Městského soudu v Praze jako soudu odvolacího (dále takto označován). Odvolací soud se ztotožnil se závěrem Obvodního soudu pro Prahu 2, který rozhodoval ve všech věcech v prvním stupni, že v postupu Ministerstva nebylo možné spatřovat nesprávný úřední postup (z důvodů podrobněji rozvedených v bodech 5-7 stanoviska pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 57/22 ze dne 29. 11. 2022; všechna rozhodnutí jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz). Dodal, že Ministerstvo jako orgán státní správy má v souladu s čl. 2 odst. 3 Ústavy povinnost při své činnosti postupovat v mezích a způsoby, které stanoví zákon a není oprávněno posuzovat soulad právních předpisů s Ústavou; takovým orgánem je ve smyslu čl. 83 Ústavy výlučně Ústavní soud. Nesprávného úředního postupu by se Ministerstvo naopak dopustilo tím, jestliže by podle zákona o střetu zájmů nepostupovalo a dotčenými funkcionáři oznámené informace by veřejnosti bez žádosti nezpřístupnilo. Na tomto závěru nemění nic ani skutečnost, že dne 6. 11. 2020 začalo Ministerstvo poskytovat informace v omezeném rozsahu. Předmětem posouzení je totiž skutečnost, zda bylo oprávněno oznámení zveřejňovat způsobem dosavadním, což do 31. 12. 2020 možné bylo. Pro další podrobnosti odůvodnění odvolacího soudu je účelné poukázat na body 8-11 stanoviska sp. zn. Pl. ÚS-st. 57/22.
6. Podle obecných soudů i po nálezu Ústavního soudu platí, že údaje podle zákona o střetu zájmů se bez ohledu na způsob poskytování (zda anonymně nebo adresně) mají dostat každému, kdo o ně požádá. Míra intenzity zásahu ve spojení s klíčovým významem podaných oznámení nepostačuje k závěru, že stát odpovídá za nemateriální újmu pro porušení práva na soukromí a na informační sebeurčení, která měla stěžovatelům v souvislosti s postupem Ministerstva podle účinného právního předpisu vzniknout. Stěžovatelé sice nespojují svou újmu s přijetím neústavního zákona, právě jeho přijetí je však primární příčinou vzniku jejich újmy, neboť bez toho by Ministerstvo plošné zveřejnění jeho oznámení neprovádělo a žádná újma by jim nevznikla. Jelikož Ministerstvo za proces normotvorby neodpovídá, absentuje zde i příčinná souvislost s dovozovanou újmou stěžovatelů.
IV. Argumentace stěžovatelů
7. Ústavními stížnostmi se stěžovatelé domáhají zrušení shora uvedených rozsudků odvolacího soudu (toliko ve vztahu k výrokům ohledně "peněžitého zadostiučinění a nákladů řízení") s tvrzením, že jimi bylo porušeno jejich právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života podle čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), resp. právo na ochranu před neoprávněným zveřejňováním údajů o své osobě podle čl. 10 odst. 3 Listiny (právo na informační sebeurčení) a právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny.
8. Zákon o střetu zájmů, ve znění zákona č. 14/2017 Sb., přinesl podle stěžovatelů zásadní změnu právní úpravy, umožňující plošný anonymní přístup k povinně oznamovaným údajům citlivé osobní povahy (informace o soukromí a majetkových poměrech nejen povinných osob, ale například i jejich manželů/manželek v rámci společného jmění), kterou podrobil kritice i Ústavní soud a zrušil ji nálezem sp. zn. Pl. ÚS 38/17 jako neústavní. Odloženou vykonatelnost nálezu nepovažují stěžovatelé z hlediska poškození svých práv za relevantní; mělo jít o lhůtu určenou Parlamentu k nápravě neústavní právní úpravy, nikoli státu, aby mohl podle zrušené úpravy nadále porušovat ústavně zaručená práva až do posledního dne odložené vykonatelnosti nálezu Ústavního soudu. Stěžovatelé upozorňují, že Ministerstvo spravedlnosti přijalo opatření za účelem znemožnění "automatického" a anonymního přístupu k oznámením až 6. 11. 2020 "po obdržení předžalobní výzvy". Podle stěžovatelů se tak mělo stát dříve, v jeho postupu proto spatřují porušení svých v předchozím bodě jmenovaných základních práv.
V. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
9. Ústavní soud posoudil obsah ústavních stížností, které byly podány včas, osobami oprávněnými a řádně zastoupenými advokátem v souladu s §30 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a dospěl k závěru, že je přípustná ve smyslu §75 odst. 1 téhož zákona (v podrobnostech viz body 16-20 nálezu sp. zn. IV. ÚS 579/22 ze dne 18. 10. 2022).
VI. Prejudikatura Ústavního soudu
10. Ústavní soud měl již o nastíněné problematice možnost rozhodovat. Nejprve vydal čtvrtý senát k 27 ústavním stížnostem vyhovující nález sp. zn. IV. ÚS 579/22 (k němuž bylo připojeno odlišné stanovisko), jenž byl následně překonán postupem podle §23 zákona o Ústavním soudu, tj. přijetím již zmíněného stanoviska pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 57/22, kterým je vázán při své rozhodovací činnosti první senát v této věci.
11. Závěry stanoviska lze ve stručnosti rekapitulovat zaprvé tak, že několikrát zmíněný nález sp. zn. Pl. ÚS 38/17, od něhož stěžovatelé své nároky odvozují, neměl za následek nezákonnost postupu Ministerstva spravedlnosti, které jako správce registru oznámení v období od vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů do dne jeho vykonatelnosti dále umožňovalo podle §13 odst. 3 věty první a druhé zákona o střetu zájmů každému bezplatně nahlížet do registru oznámení prostřednictvím veřejné datové sítě bez předchozí žádosti v rozsahu stanoveném zrušeným ustanovením.
12. Navazujícím výrokem II stanoviska pak plénum uvádí, že samotné umožnění nahlížení do oznámení veřejných funkcionářů uvedených v §2 odst. 1 zákona o střetu zájmů v období do 31. 12. 2020 v předchozím odstavci uvedeným způsobem, tedy bezplatně prostřednictvím veřejné datové sítě bez předchozí žádosti v rozsahu stanoveném v §14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů, nezakládá právo těchto veřejných funkcionářů vůči státu na náhradu nemateriální újmy způsobené nesprávným úředním postupem ve smyslu čl. 36 odst. 3 Listiny (a zákona č. 82/1998 Sb.).
VII. Posouzení ústavních stížností
13. V souladu se závazným právním názorem pléna Ústavního soudu vyjádřeným ve zmíněném stanovisku sp. zn. Pl. ÚS-st. 57/22 proto první senát dospěl v projednávané věci k závěru, že jsou ústavní stížnosti zjevně neopodstatněné. V podrobnostech postačí odkázat na odůvodnění stanoviska (k aplikaci na souzenou věc viz zejména body 38-53); zde uvádí první senát pro srozumitelnost vlastního odůvodnění pouze ve stručnosti jeho základní východiska.
14. Z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 (shrnutého zejména v bodech 45-47 odůvodnění stanoviska) vyplývá, že zákonná úprava nahlížení do registru oznámení nesplňovala požadavky, které pro ni z hlediska přiměřenosti zásahu vyplývaly ze základního práva dotčených veřejných funkcionářů před neoprávněným zveřejňováním osobních údajů podle čl. 10 odst. 3 Listiny. Neústavnost §14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů se u každého veřejného funkcionáře uvedeného v §2 odst. 1 zákona o střetu zájmů projevila tím, že do jeho oznámení o majetku bylo možné nahlížet anonymně prostřednictvím veřejné datové sítě bez předchozí žádosti. V žádném ohledu z něj ovšem nelze dovodit, že by veřejnost neměla mít právo do registru oznámení nahlížet a seznamovat se tak s údaji o majetku veřejných funkcionářů. Ani před vykonatelností nálezu neznamenalo právo nahlížet do registru oznámení možnost použít získané informace jakýmkoli způsobem; použil-li by někdo takto získané údaje nezákonným způsobem, dotčený funkcionář by se vůči němu mohl žalobou domáhat ochrany svých osobnostních práv.
15. Rekapitulované okolnosti jsou přitom podstatné pro důvod, pro který byla vykonatelnost zmíněného nálezu odložena a nenastala dnem jeho vyhlášení, jak je jinak obvyklé, nerozhodne-li Ústavní soud jinak (čl. 89 odst. 1 Ústavy a §70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu). Ponecháním zákonné úpravy, jejíž neústavnost zjistil, po přechodnou dobu v platnosti a účinnosti, zohlednil Ústavní soud nejen míru zásahu do základních práv veřejných funkcionářů zaručených v čl. 10 odst. 3 Listiny, ale také účel neústavní zákonné úpravy, jímž je předcházení a odhalování střetu zájmů. Ústavní soud v minulosti konstatoval, že povinností demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy je nejen vytvořit veřejnému funkcionáři podmínky pro řádný výkon veřejné funkce spojený s povinností jednat ve veřejném zájmu, ale také zamezit tomu, aby svěřenou moc mohl využívat k prosazování vlastních (osobních) zájmů na úkor zájmu veřejného, nebo ostatních účastníků politické či hospodářské soutěže, stejně jako důvěry veřejnosti [nález sp. zn. Pl. ÚS 4/17 (N 21/98 SbNU 163; 148/2020 Sb.) ze dne 11. 2. 2020, bod 89].
16. Právě tomuto ústavně aprobovanému účelu slouží i povinnost veřejných funkcionářů podávat oznámení a jí odpovídající právo každého do nich ve stanoveném rozsahu nahlížet. Vzhledem k tomu, že okamžitým zrušením §14 odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů by bylo nahlížení veřejnosti do těchto oznámení na neurčitou dobu znemožněno, dospěl Ústavní soud k závěru, že je namístě prostřednictvím odkladu vykonatelnosti dočasně upřednostnit tento veřejný zájem, aniž by tím byla nepřiměřeně dotčena uvedená základní práva a svobody veřejných funkcionářů. Ústavní soud nemohl sám zajistit, aby se režim plného zveřejnění údajů změnil na režim jejich zpřístupnění na žádost, a vymezit požadavky pro její podání, neboť právní úpravu netvoří, resp. nemění, pouze ruší (nález sp. zn. Pl. ÚS 38/17, bod 144).
17. Odklad vykonatelnosti není popřením účinné ochrany základních práv a svobod, což plénum z podrobně vyložených důvodů vedlo k závěru formulovanému ve výroku I stanoviska (viz výše bod 10), že Ministerstvo spravedlnosti neporušilo svou povinnost a nepostupovalo nezákonně, umožňovalo-li nahlížení do registru oznámení podle §13 odst. 3 věty první a druhé a §14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů i v době ode dne vyhlášení nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 ve Sbírce zákonů do dne jeho vykonatelnosti.
18. O nesprávný úřední postup z hlediska nároku na náhradu nemateriální újmy ve smyslu čl. 36 odst. 3 Listiny (a zákona č. 82/1998 Sb.) proto ze strany Ministerstva nešlo (ani v mezidobí od vyhlášení nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 ve Sbírce zákonů, ani předtím). Podle §71 odst. 4 zákona o Ústavním soudu nemá nález Ústavního soudu, kterým byl jako neústavní zrušen zákon, za následek dodatečný vznik práva na náhradu nemateriální újmy za úřední postup, jenž byl v souladu se zrušeným zákonem v době, kdy byl platný a účinný. Článek 36 odst. 3 Listiny totiž nezakládá právo na náhradu škody způsobené výkonem zákonodárné pravomoci Parlamentu. Důsledkem překročení mezí zákonodárce může být zrušení zákona nebo vyslovení jeho neústavnosti. Takový zásah "může za určitých okolností mít vliv na práva jednotlivce, do nichž bylo v důsledku takovéhoto zákona nebo mezery v zákoně zasaženo (např. neaplikovatelnost zákona v určité věci), nezakládá však jednotlivci nárok na náhradu škody" [stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09 ze dne 28. 4. 2009 (ST 27/53 SbNU 885; 136/2009 Sb.), bod 13]. Na citovaném závěru nemá Ústavní soud v posuzované věci důvod cokoli měnit.
VIII. Závěr
19. Ústavní soud proto ústavní stížnosti mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 13. prosince 2022
Jaromír Jirsa v. r.
předseda senátu