ECLI:CZ:US:2022:1.US.2620.22.1
sp. zn. I. ÚS 2620/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Pavla Šámala a soudců Jaroslava Fenyka (soudce zpravodaj) a Vladimíra Sládečka o ústavní stížnosti obchodní společnosti GOLD HAPPY DAY a. s., HAPPY DAY holding, sídlem náměstí Republiky 237/38, Plzeň, zastoupené JUDr. Zbyňkem Holým, advokátem, sídlem Malá 43/6, Plzeň, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2022, č. j. 5 As 10/2020-32, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. 10. 2019, č. j. 5 Af 75/2015-78, rozhodnutí ministra financí ze dne 21. 9. 2015, č. j. MF-65251/2014/34-2901-RK, a proti rozhodnutí Ministerstva financí ze dne 3. 9. 2014, č. j. MF-65819/2013/34-4, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a Ministerstva financí, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
1. Ústavní stížností ze dne 22. 9. 2022 se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí z důvodu, že jimi bylo zasaženo do jejích ústavně garantovaných práv podle čl. 1 odst. 1, čl. 3 odst. 1, čl. 11 odst. 1 a čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
2. Z ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí se podává, že Ministerstvo financí rozhodnutím ze dne 3. 9. 2014, č. j. MF-65819/2013/34-4, ve spojení s rozhodnutím ministra financí ze dne 3. 9. 2014, č. j. MF-65819/2013/34-4, zrušilo své předchozí rozhodnutí z roku 2009, jímž stěžovatelce povolilo provozování sázkových her v objektu kasina v Praze (dále jen "loterijní povolení"). Ministerstvo financí přistoupilo ke zrušení loterijního povolení z důvodu jeho rozporu s obecně závaznou vyhláškou hlavního města Prahy č. 10/2013 (dále jen "loterijní vyhláška"), jež povoluje provozování vybraných loterijních her jen na adresách uvedených v její příloze, přičemž adresa daného kasina stěžovatelky v příloze této vyhlášky uvedena není.
3. Rozhodnutí správních orgánů stěžovatelka napadla žalobou, kterou Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") ústavní stížností napadeným rozsudkem zamítl jako nedůvodnou. Kasační stížnost stěžovatelky zamítl Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným rozsudkem rovněž jako nedůvodnou. Správní soudy nepřisvědčily stěžovatelčiným námitkám o nepřípustném uplatnění retroaktivity, porušení jejích práv nabytých v dobré víře, legitimního očekávání, a diskriminačním přístupu; bližší důvody, pro něž byla žaloba a kasační stížnost zamítnuta, netřeba na tomto místě blíže rozvádět, neboť obsah napadených rozsudků je všem účastníkům řízení znám.
II.
4. Stěžovatelka své námitky, podobně jako v řízení před správními soudy, směřuje zejména proti loterijní vyhlášce, která podle ní neobstojí v tzv. čtyřkrokovém testu, jak jej vymezuje nález Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 63/04, neboť při jejím vydávání hlavní město Praha zneužilo zákonem jemu svěřenou působnost a současně jde o regulaci zjevně nerozumnou.
5. K tomu stěžovatelka konstatuje, že zjevné zneužití zákonem svěřené působnosti spočívá v tom, že hlavní město Praha stěžovatelce, která podnikala v oblasti loterií a jiných podobných her v souladu s tehdy účinným zákonem o loteriích, absolutně znemožnila vykonávat tuto podnikatelskou činnost na celém území Městské části Praha 12. V této souvislosti stěžovatelka poukazuje na společenskou škodlivost pravděpodobného přesunu provozování loterií a jiných podobných her mimo zákonný rámec. Společenská škodlivost ničím neregulovaného provozování loterií a podobných her pak podle stěžovatelky dosahuje mnohem vyšší míry, než je tomu u provozování této činnosti v souladu s právním řádem. Přepjatá regulační pravomoc obcí podle stěžovatelky může v konečném důsledku zasahovat nepřiměřeně také do osobní svobody jednotlivce, pokud jde o jeho právo svobodné volby.
6. Zjevnou nerozumnost loterijní vyhlášky spatřuje stěžovatelka zejména v tom, že je na jejím základě zamezeno provozování loterií a podobných her na celém území městské části Prahy 12, aniž by uvedené bylo řádně odůvodněno. Podle stěžovatelky tento úplný zákaz neeliminuje sociopatologické dopady provozování loterií a jiných podobných her lépe, než v případě regulace, která by na vybraných místech daného území tuto činnost při splnění podmínek umožňovala. Úplný zákaz předmětné činnosti je též nerozumný proto, že může vést v konečném důsledku k hospodářské kriminalitě značného rozsahu v podobě např. páchání trestného činu neoprávněného provozování hazardní hry. Vymezení konkrétních míst, na nichž by bylo provozování hazardních her možné, se proto podle stěžovatelky jediné jeví jako řešení rozumné a konstruktivní. Naprosté vylučování provozování loterií a podobných her na konkrétním území odporuje smyslu a účelu zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách, ve znění pozdějších předpisů. Stěžovatelka podotýká, že provozování dané činnosti v objektu jejího kasina bylo řádně povolenou činností a nic nenasvědčovalo tomu, že by tato činnost jakkoliv narušovala veřejný pořádek, případně byla v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku.
7. Stěžovatelka považuje loterijní vyhlášku za diskriminační, jelikož v některých městských částech je provozování hazardních her úplně vyloučeno a v některých městských částech je provozování hazardních her možné v konkrétních místech. Tím se vytvořilo nerovné podnikatelské prostředí v této oblasti. Ve vztahu k území městské části Praha 12 má loterijní vyhláška charakter individuálního quasi správního rozhodnutí, kterým je regulován jedinečný případ, jenž je dále i vydělen z rámce obecnosti, aniž by to bylo objektivně ospravedlnitelné. Za diskriminační považuje stěžovatelka i to, že zatímco provozování hazardních her je významnou měrou obecně závaznými vyhláškami regulováno, tak u jiných potenciálně společensky škodlivých činností tomu tak není - např. prodej tabákových a alkoholických výrobků.
8. Závěrem své ústavní stížnosti stěžovatelka ve vztahu k napadeným rozhodnutím dodává, že orgány veřejné moci musí svá rozhodnutí odůvodnit více než odkazem na existenci loterijní vyhlášky či soudní judikaturu a každý případ musí posuzovat individuálně. Dle stěžovatelky tomu tak v dané věci nebylo. S ohledem na skutečnost, že loterijní vyhláška byla dnem 1. 1. 2021 zrušena, nepodala stěžovatelka návrh na její zrušení.
III.
9. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný; stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s požadavky §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 téhož zákona
a contrario).
IV.
10. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [§72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí vydanému v soudním řízení správním, není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost, neboť Ústavní soud není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody jeho účastníka a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
11. K námitkám stěžovatelky, podle kterých vydáním loterijní vyhlášky došlo k zneužití zákonem svěřené působnosti, Ústavní soud předesílá, že se otázkou pravomoci obcí regulovat provozování hazardních her na svém území zabýval opakovaně. Správní soudy v odůvodnění napadených rozhodnutí shodně odkazují na tuto ustálenou rozhodovací praxi Ústavního soudu, podle které je místní regulace hazardu místní záležitostí veřejného pořádku, spadá do samostatné působnosti obcí a plyne přímo z ústavního pořádku [srov. bod 37. nálezu ze dne 7. 9. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 56/10 (N 151/62 SbNU 315; 293/2011 Sb.)]. Ústavní soud dal v této své předchozí judikatuře též najevo, že tam, kde existuje kolize povolení orgánu, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, s obsahem obecně závazných vyhlášek obcí, je Ministerstvo financí povinno zahájit přezkum vydaných povolení a respektovat obecní regulaci prostřednictvím nástrojů, které mu uděluje správní řád a loterijní zákon [nález sp. zn. Pl. ÚS 56/10 ze dne 7. 9. 2011 (N 151/62 SbNU 315; 293/2011 Sb., nález sp. zn. Pl. ÚS 22/11 ze dne 27. 9. 2011 (N 169/62 SbNU 489; 328/2011 Sb.]. Ústavní soud přitom zdůraznil, že nelze připustit takový výklad podústavních předpisů, který by obsah práva na územní samosprávu v tomto směru nejen fakticky eliminoval, ale i jen dočasně suspendoval.
12. Namítá-li stěžovatelka, že hlavní město Praha jednalo přijetím loterijní vyhlášky zjevně nerozumně, Ústavní soud zdůrazňuje, že zjevná nerozumnost v těchto případech připadá v úvahu toliko "za extrémních okolností" a v situacích, kdy je postup obce "zjevně absurdní" [srov. např. nález ze dne 7. 9. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 11/09 (N 185/58 SbNU 621; 304/2010 Sb.) či bod 28. nálezu ze dne 31. 1. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 19/11 (N 23/64 SbNU 223; 132/2012 Sb.)]. Z ustálené rozhodovací praxe Ústavního soudu plyne, že při přezkumu obecně závazných vyhlášek je nutné postupovat při hodnocení jejich samotného obsahu zdrženlivě [srov. dále bod 42 nálezu ze dne 4. 6. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 48/18 (183/2019 Sb.)].
13. Takovému posouzení kritéria rozumnosti odpovídá odůvodnění napadených rozsudků městského soudu a Nejvyššího správního soudu. Správní soudy, vědomy si uvedené judikatury Ústavního soudu, nedospěly ani k závěru, že by byla loterijní vyhláška ve vztahu ke stěžovatelce diskriminační. A to i s ohledem na to, že stěžovatelka v tomto směru žádné konkrétní okolnosti nenamítala (bod 26. odůvodnění napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu). V této souvislosti Ústavní soud připomíná, že podle čl. 36 odst. 1 Listiny se může každý domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Požadavek dodržení stanoveného postupu domáhání se svého práva se vztahuje i na čl. 36 odst. 2 Listiny, který garantuje právo každého, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, obrátit se na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Součástí stanoveného postupu uplatňování práva před správním soudem je v případě žaloby proti rozhodnutí správního orgánu nutnost formulovat žalobní body [§71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.] ve lhůtě pro podání žaloby (§71 odst. 2 s. ř. s.). Správní soud pak výroky napadeného správního rozhodnutí přezkoumává v mezích žalobních bodů [§75 odst. 2 věta první s. ř. s.].
14. Ve světle výše uvedeného je zřejmé, že právní závěry městského soudu i Nejvyššího správního soudu mají základ v závěrech formulovaných Ústavním soudem v jeho nálezové judikatuře, od nichž nebyl žádný důvod se nyní odchýlit. Stěžovatelčina argumentace je v tomto směru tak jen pouhou polemikou se závěry správních soudů, vedenou snahou domoci se jiného, opačného hodnocení jejího tehdejšího loterijního povolení, z ústavně právního hlediska však nezpůsobilou posunout věc do ústavně právní roviny a přivodit zásah Ústavního soudu (srov. nález ze dne 16. 1. 2018, sp. zn. III. ÚS 3406/17).
15. Protože Ústavní soud nezjistil, že by napadenými rozhodnutími byla porušena ústavní práva stěžovatelky, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl jako zjevně neopodstatněnou podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 25. října 2022
Pavel Šámal v. r.
předseda senátu