ECLI:CZ:US:2022:3.US.1230.22.1
sp. zn. III. ÚS 1230/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Vojtěcha Šimíčka a soudců Ludvíka Davida a Jiřího Zemánka (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatele Karla Plucara, zastoupeného JUDr. Vojtěchem Dolinou, advokátem, sídlem Lešetín IV/777, Zlín, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. března 2022 č. j. 10 As 192/2021-44, rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 27. dubna 2021 č. j. 29 A 150/2020-84, rozhodnutí Krajského úřadu Zlínského kraje, Odboru územního plánování a stavebního řádu ze dne 29. června 2020 č. j. KUZL 35192/2020 a rozhodnutí Magistrátu města Zlína, Odboru stavebních a dopravních řízení ze dne 6. března 2020 č. j. MMZL 034256/2020, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Brně, Krajského úřadu Zlínského kraje, Odboru územního plánování a stavebního řádu a Magistrátu města Zlína, Odboru stavebních a dopravních řízení, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena jeho ústavně zaručená práva zakotvená v čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Z obsahu ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí vyplývají následující skutečnosti. Magistrát města Zlína (dále jen "stavební úřad") rozhodnutím ze dne 6. 3. 2020 č. j. MMZL 034256/2020 zamítl žádost stěžovatele a jeho manželky o dodatečné povolení stavby - "kutilské dílny". Stavební úřad odkázal na koordinované závazné stanovisko ze dne 17. 2. 2020 vydané orgány územního plánování, ochrany ovzduší a památkové péče, které vyhodnotily záměr dodatečného povolení jako nepřípustný. Proti rozhodnutí stavebního úřadu podali stěžovatel a jeho manželka odvolání, které Krajský úřad Zlínského kraje, Odbor územního plánování a stavebního řádu (dále také jen "krajský úřad") rozhodnutím ze dne 29. 6. 2020 č. j. KUZL 35192/2020 zamítl a rozhodnutí stavebního úřadu potvrdil.
3. Proti rozhodnutí krajského úřadu podal stěžovatel žalobu, kterou Krajský soud v Brně (dále jen "krajský soud") zamítl, neboť se ztotožnil se závěry správních orgánů. Rozsudek krajského soudu napadl stěžovatel kasační stížností, kterou Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným rozsudkem jako nedůvodnou zamítl.
II.
Argumentace stěžovatele
4. Stěžovatel spatřuje zásah do svého práva vlastnit majetek v zahájení řízení o odstranění stavby jako celku, resp. v zamítnutí žádosti o dodatečné stavební povolení, když v minulosti byla stavba v části řádně povolena. Stěžovatel odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 12. 5. 2020 sp. zn. I. ÚS 1956/19, podle kterého rozhodnutí stavebního úřadu o nařízení odstranění části stavby představuje nepřípustný zásah do ústavně zaručeného práva vlastnit majetek za situace, kdy je odstranění části stavby zcela nepřiměřeným zásahem do vlastnického práva majitele a současně platí, že ponechání stavby v jejím stávajícím stavu nezasahuje do veřejného práva závažným způsobem ani nezasahuje do práva jiných subjektů a nezbavuje jiné subjekty právní ochrany. Stěžovatel má za to, že jeho stavba znaky uvedené v citovaném nálezu naplňuje. Již v průběhu řízení před správními orgány stěžovatel zdůrazňoval, že s existencí stavby nemá žádný z vlastníků sousedních pozemků v jejím okolí problém, stěžovatel stavbu využívá ke skladování příslušenství nezbytného pro udržování svého domu a souvisejícího pozemku, a dále coby dílnu. Stěžovatel připomíná, že stavba zde existuje po desítky let, obdobných staveb je v dané lokalitě nespočet, drtivá většina z nich přitom nebyla úředně povolena. Stěžovatele mrzí, že při budování stavby nebyl důsledný a v předmětné době si nezajistil povolení přístavby ke stavbě, dodatečné nepovolení stavby však považuje za nepřiměřený trest. Stěžovatel je přesvědčen, že správní řízení trpělo vadami, spočívajícími v nesprávném vymezení předmětu řízení (šlo o povolení části stavby, nikoli stavby jako celku), v nedostatečně zjištěném skutkovém stavu (s ohledem na vybudování stavby již před rokem 1990, tedy před vznikem Městské památkové zóny Letná), v nesprávném právním posouzení (stavba naplňuje podmínky Národního památkového ústavu, neboť jde o zahradní domek, respektive o kůlnu) a v diskriminačním přístupu (stěžovatel poukazuje na benevolentnost orgánu státní památkové péče v případě stavby "Byty sociální rehabilitace - X").
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
5. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla včas podána oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v nichž byla vydána rozhodnutí napadená v ústavní stížnosti, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný; stěžovatel je právně zastoupen v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu, a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
6. Ústavní soud připomíná, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), a vzhledem k tomu jej nelze považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou svým vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů. Ústavní soud napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody; není jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud taktéž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace v daném konkrétním případě učiněná správními soudy byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zakotvených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo možno kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nález ze dne 10. 10. 2002 sp. zn. III. ÚS 173/02 (N 127/28 SbNU 95), nález ze dne 6. 11. 2003 sp. zn. IV. ÚS 239/03 (N 129/31 SbNU 159) a další, dostupné stejně jako další citovaná rozhodnutí na http://nalus.usoud.cz].
7. Ústavní soud ve věci stěžovatele neshledal žádné z takových pochybení a dospěl k závěru, že napadená rozhodnutí z ústavněprávního hlediska obstojí a do základních práv stěžovatele zasaženo nebylo.
8. Z napadeného rozhodnutí stavebního úřadu vyplývá, že zjištěné nedostatky (přízemní nepodsklepená stavba o rozměrech cca 5,50 m x 9,50 m o výšce cca 2,80 m provedená bez rozhodnutí) byly zjištěny při kontrolní prohlídce stavebního úřadu dne 22. 2. 2019. Stavební úřad zahájil dne 16. 4. 2019 řízení o nařízení odstranění stavby podle §129 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "stavební zákon") a současně informoval vlastníky stavby (stěžovatele a jeho manželku) o možnosti a způsobu jejího dodatečného povolení. Dne 10. 5. 2019 stěžovatel podal žádost o dodatečné povolení stavby, k níž ničeho nedoložil, k opakované výzvě pak doložil sdělení k ohlášení drobné stavby ze dne 27. 6. 1989, kterým Městský národní výbor Gottwaldov povolil na pozemku parc. č.X v k. ú. Zlín stavbu dřevěné kolny na uskladnění nářadí do 10 m2 zastavěné plochy. Dne 16. 12. 2019 stěžovatel předložil stavebnímu úřadu dokumentaci dodatečně povolované stavby, vyjádření správců sítí technické infrastruktury a smlouvu o výpůjčce, dne 26. 2. 2020 stěžovatel doložil koordinované závazné stanovisko Magistrátu města Zlína ze dne 17. 2. 2020 č. j. MMZL 075389/2019, jehož součástí je mj. závazné stanovisko oddělení prostorového plánování Magistrátu města Zlína, střediska územního plánování, jako místně a věcně příslušného orgánu územního plánování, a závazné stanovisko odboru kultury a památkové péče Magistrátu města Zlína, jako místně a věcně příslušného orgánu památkové péče. Obě uvedená závazná stanoviska vyhodnotila záměr dodatečného povolení stavby jako nepřípustný.
9. Stavební úřad při svém rozhodování vycházel z §149 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění účinném do 31. 12. 2020 (dále jen "správní řád"), podle kterého jestliže bylo v průběhu řízení o žádosti vydáno závazné stanovisko, které znemožňuje žádosti vyhovět, neprovádí správní orgán další dokazování a žádost zamítne. Stavební úřad postupoval v souladu s citovaným ustanovením, a jeho závěrům proto z pohledu ústavnosti není čeho vytknout. Ústavní soud zdůrazňuje, že závazné stanovisko je jedním z klíčových podkladů meritorního rozhodnutí, pro jehož výrokovou část je jeho obsah závazný (§149 odst. 1 správního řádu), a vydává je dotčený orgán podle §136 odst. 1 téhož zákona (srovnej ve vztahu §149 odst. 4 správního řádu usnesení ze dne 27. 11. 2018 sp. zn. IV. ÚS 3350/18). V posuzované věci byla s ohledem na stěžovateli podané odvolání obě negativní stanoviska správních orgánů potvrzena, a to jednak Krajským úřadem Zlínského kraje, Odborem územního plánování a stavebního řádu, který shledal záměr stavebníka nepřípustný z hlediska souladu s politikou územního rozvoje, s územně plánovací dokumentací a z hlediska uplatňování cílů a úkolů územního plánování, a jednak Odborem kultury a památkové péče, oddělením památkové péče Krajského úřadu Zlínského kraje, podle něhož je záměr z hlediska zájmů státní památkové péče nepřípustný.
10. Namítá-li stěžovatel, že část stavby o výměře do 10 m2 zastavěné plochy již byla v minulosti povolena sdělením Městského národního výboru Gottwaldov k ohlášení drobné stavby ze dne 27. 6. 1989, proto o této části již správní orgány rozhodovat neměly, nelze než poukázat na závěr správních soudů, že dodatečně povolovanou stavbu nelze oddělit od stavby původní, lze ji tak dodatečně povolit pouze jako celek, neboť nejde o úpravu původní stavby, jejíž pozdější dostavby by bylo možné samostatně odstranit (což plyne z technické zprávy zpracované autorizovaným technikem pro pozemní stavby, která obsahuje nákres, z něhož je zřejmé, že původní stavba je kompletně včleněna do prostoru stavby nynější, nemožnost oddělení původní stavby vyplývá i z fotografií na s. 40 a 41 správního spisu). Nyní stojící "kutilská dílna" o rozměrech 66 m2 je tak více než 6x větší než původně schválená dnes již neidentifikovatelná stavba o rozměrech 2, 5 x 4 m.
11. Ústavní soud neshledal důvod, aby shora popsané závěry Nejvyššího správního soudu a krajského soudu z ústavněprávního hlediska neakceptoval, neboť mají racionální základ a jsou logicky a srozumitelně vysvětleny, což je z pohledu zásad ústavněprávního přezkumu rozhodné. V podrobnostech Ústavní soud odkazuje na přiléhavá odůvodnění napadených rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a krajského soudu, které při svém rozhodování vycházely z platného práva v souladu s čl. 95 odst. 1 Ústavy a při interpretaci podústavního práva šetřily jeho podstatu a smysl, když vyšly z dostatečných skutkových zjištění a aplikovaly odpovídající zákonné normy a judikaturu Nejvyššího správního soudu. Stěžovatel v ústavní stížnosti v podstatě pouze opakuje argumentaci, kterou uplatnil již před správními soudy, a která jimi byla dostatečným způsobem vypořádána, včetně námitky, že celá stavba byla dokončena již před prohlášením městské památkové zóny Zlín, kdy bylo ústavně souladným způsobem odůvodněno, že při vydávání dodatečného povolení stavby posuzují dotčené orgány soulad s právními předpisy, které jsou účinné v době podání žádosti. Krajský soud se zabýval podrobně i námitkou stěžovatele, že byl postupem správních orgánů diskriminován, a závěr soudu, že existence řady dalších obdobných staveb, které v dané lokalitě existují a nejsou předmětem řízení o odstranění stavby či dodatečném povolení stavby, nezakládá žádné legitimní očekávání stěžovatele, nevybočuje z mezí ústavnosti. To platí i pro poukaz stěžovatele na stavbu "Byty sociální rehabilitace - X", kdy krajský soud vysvětlil, že nejde o situaci porovnatelnou se stavbou stěžovatele (stavba sice vnáší do předmětného prostoru jisté nové prvky, avšak podle stěžovatelem předloženého koordinovaného závazného stanoviska Magistrátu města Zlína ze dne 12. 10. 2016 č. j. MMZL 113056/2016 se novostavba začleňuje do standardního vzhledu okolní baťovské architektury fasádou s celoplošným obkladem cihelným páskem).
12. Ústavní soud uzavírá, že stěžovatel v ústavní stížnosti toliko polemizuje s argumentací správních soudů v rovině běžného zákona, nesouhlasí s jejich výkladem právních předpisů a nastiňuje vlastní právní názor, který jediný považuje za správný. Pouhý nesouhlas s právním názorem vysloveným v napadeném rozhodnutí však opodstatněnost ústavní stížnosti založit nemůže. Poukazuje-li stěžovatel na závěry nálezu sp. zn. I. ÚS 1956/19, je nutno konstatovat, že ten se týkal věci, kdy podle platné právní úpravy již stavba oplocení stavebnímu zákonu neodporovala, nadto šlo o "nuanci bezmála dvou desítek cm oplocení zahrady rodinného domu". V citovaném nálezu Ústavní soud uvedl, že nepřiměřenost zásahu do vlastnického práva nastává zejména tehdy, kdy změnou hmotněprávní úpravy stavba jako celek spadá do tzv. volného režimu (nepodléhá žádnému veřejnoprávnímu povolení), kdy skutkové okolnosti případu svědčí o zcela marginálním překročení předpisů ze strany vlastníka, kdy v průběhu správního řízení vyjde dostatečně najevo, že práva jiných subjektů nejsou stavbou ve stávající podobě dotčena, příp. kdy různým postupem stavebního úřadu ve vztahu ke stavebníkům v obdobném postavení se stávající územní rozhodnutí stalo obsoletním. Tak tomu v nyní posuzované věci nebylo, když ve věci stěžovatele nešlo, jak bylo výše uvedeno, o pouze marginální překročení předpisů, nýbrž o několikanásobné překročení povoleného rozsahu stavby. Nad rámec věci nadto Ústavní soud v nálezu sp. zn. I. ÚS 1956/19 podotknul, že racionalita přijatého řešení správními orgány byla Ústavním soudem posuzována optikou "míry" nezákonnosti stavby, resp. její části. Vyslovené závěry je tak zapotřebí individualizovat skutkovým okolnostem konkrétního případu, přičemž kvaziprecedenční závaznost judikaturního závěru vyjádřeného v tomto nálezu tak nelze považovat za "zbraň" proti stavebním úřadům - podmínky aplikace ustanovení §129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona tak nejsou dotčeny.
13. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal porušení základních práv a svobod stěžovatele, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 7. června 2022
Vojtěch Šimíček v. r.
předseda senátu